СПІВВІДНОШЕННЯ НАЦІОНАЛЬНОГО ТА МІЖНАРОДНОГО ПРАВА

Сьогодні жодна держава світу не може здійснювати ефективний політичний курс без урахування своїх міжнародних зобов’язань. Пю- балізація світу інтернаціоналізація зв’язків між державами робить країни вельми взаємозалежними, що виражається у необхідності їх міжнародного співробітництва.

Основні доктрини. «Кожна держава співвідносить свої право і законодавство з міжнародним правом»¹. У цьому контексті є важ­ливою проблема співвідношення національного та міжнародного права. На теоретичному рівні і надалі триває дискусія про природу такого співвідношення. Проте ця дискусія інколи розглядається як «догматична»^{[712] [713], а такий спір є «загалом нереальним, штучним і да­леким від суті»[714].}

При характеристиці такого взаємозв’язку визначають дві основні теорії - дуалістичну та моністичну, що має дві модифікації. Кожна з цих концепцій віддзеркалює не тільки стан правової доктрини, а також правові традиції, ідеологію та політичний курс окремих держав, особливості їх історичного розвитку

А. Дуалістична концепція ґрунтується на тому, що системи між­народного і національного права існують одночасно і певним чином взаємодіють між собою. Кожна з цих систем має самостійних ха­рактер, а тому виключений примат однієї із цих систем над іншою. Отже існують два відносно самостійні правопорядки і для того, щоб міжнародне право могло виконувати свої завдання, воно «постійно повинно звертатися за допомогою до внутрішнього права, без чого воно у багатьох відношення зовсім безсиле» (Г. іункін)^[715].

Згідно з дуалістичною концепцією національне право впли­ває на міжнародне двома основними шляхами.

Також можливий вплив національного права на міжнародне че­рез звичаєве право окремих держав. Згідно зі ст. 38 Статуту Міжна­родного суду міжнародний звичай визначається як «доказ загальної практики, визнаної в якості правової норми» у випадку коли його визнали дві або більше держав при вирішенні конкретних юридич­них справ.

У свою чергу міжнародне право здійснює вплив на національне опосередковано через міжнародне звичаєве право. Безпосередній вплив міжнародного права у національне здійснюється через за­кріплення у конституціях та у поточному законодавстві переваги міжнародних актів і визнання юридичної сили загальновизнаних принципів міжнародного права.

Б. Згідно з моністичною концепцією міжнародне і національне право утворюють єдину правову систему яка має два варіанти. Відповідно до першого національне право має перевагу над між­народним, а тому останнє - невід’ємна частина національного пра­ва (доктрина Англії та США до кінця XIX ст). На відміну від такого розуміння дуалізму, в СРСР, мілітаристській Японії та нацистській Німеччині розуміли співвідношення міжнародного права і націо­нального як «несумісні» правопорядки. Зокрема у радянській док­трині визнавалося, що міжнародне право як продукт переважно капіталістичних країн «містить положення, що не відповідають під­ходу Радянського Союзу», а відношення до міжнародного звичаєвого права «було ще більш настороженим». Лише з 1960-х рр. в СРСР по­ступово почали визнавати перевагу норм міжнародного договірного права над національним.

Найрадикальнішою модифікацією моністичної доктрини є те­орія Г.

У зв’язку із інтеграційними процесами, поглибленням соціаль­них, політичних, економічних, культурно-духовних зв’язків між різними національними правопорядками посилюється роль між­народного права. Це емпірично визначається тим, що саме в між­народному праві виробляються єдині правові стандарти та про­цедури, прийнятні для представників різних правових традицій, культур, поглиблюється взаємозалежність і взаємовплив держав. Тому узгодження рішень між державами переноситься на наднаціо-

нальний рівень, що зумовлює утворення міжнародних організацій. Таким чином, актуальною проблемою сьогодні стає делегування частини суверенітету держав міжнародним організаціям, надна­ціональним інститутам. Залежно від масштабів делегування не виключено утворення наднаціональних інститутів, які набувають власного суверенітету, в змозі забезпечити пряму дію своїх рішень у державах-засновницях.

У радянській доктрині права ставлення до міжнародного права було неоднозначним і досить ворожим. З догматичних міркувань перевага, примат міжнародного права над національним не визна­вався, оскільки це нібито суперечило державному суверенітету Тому не виключено, що може тлумачитися догматично застереження Конституції України про неприпустимість перегляду її положень, оскільки це може звужувати державний суверенітет (ст. 157), що в свою чергу звужує можливості для міжнародного співробітництва та інтеграції України у міжнародне співтовариство.

З іншого боку, неприйнятність примату міжнародного права у радянській правовій доктрині було зумовлено політичними та ідео­логічними міркуваннями. Тривале перебування СРСРу міжнародній ізоляції, а пізніше стан «холодної війни» не давали особливих підстав для визнання норм міжнародного права як джерела національного законодавства.

Зарубіжні доктрини визнають міжнародне право в якості «вклю­ченої» частини національного права або як його «зовнішній» пріори­тет. В обох випадках допускається пряме застосування міжнарод­них норм і навіть зміна їх за допомогою юрисдикції федерації та її суб’єктів (Дж. Гінзбург).

Механізм трансформації міжнародного права у національну правову систему. Аналіз наведеного свідчить, що дуалістична і моністична доктрини співвідношення міжнародного та національ­ного права не може вирішувати конкретні теоретичні та практичні проблеми юриспруденції, зокрема! в галузі конституційного права. Тйм більш, з точки зору конституційного права ці концепції не до­зволяють визначити конституційність механізму укладання між- 967

народних договорів України, і не дають змоги визначити основні критерії застосування норм міжнародного права та забезпечити їх санкціями у національному праві, а тому цю проблему слід роз­глядати у взаємозв’язку

Фактично чинність будь-якої сукупності норм, що складають за­сади правопорядку певного типу (наприклад певного різновиду на­ціонального чи міжнародного), забезпечується у правотворчих про­цедурах, в адміністративній та судовій практиці через готовність учасників правовідносин брати певні правила за орієнтир, стереотип у своїй поведінці Відповідно до цього держава не може відмовившу за­стосуванні норми міжнародного права, посилаючись на особливості свого правопорядку, оскільки норми міжнародного права є продук­том міжнародного співробітництва, політики взаємності держав. Відповідно до ст 27 Віденської Конвенції про право міжнародних до­говорів держава-учасник «не може посилатися на положення свого внутрішнього права для виправдання неспроможності виконати до­говір».

Також національні конституції та поточне законодавство рід­ко відображають чи дуалістичну, чи моністичну доктрини. На­приклад, у ст. 6 Конституції Грузії міститься положення про те, що «міжнародні договори та угоди, що не суперечать Конституції Грузії, мають переважну юридичну силу по відношенню внутріш­ньодержавних нормативних актів». Іспанська Конституція пе­редбачає, що «законно укладені та офіційно опубліковані в Іспанії міжнародні договори складають частину її внутрішнього законо­давства. їх положення можуть бути скасовані, змінені або призу­пинені тільки у порядку, вказаному у самих договорах, або відпо­відно до загальних норм міжнародного права.». Тому слід говорити про набрання юридичної сили норм і загальновизнаних принципів міжнародного права у національному праві, а також про ступінь їх втілення в адміністративну та судову практику, тобто про трансформацію норм міжнародного права у національні право- порядки.

Міжнародний правопорядок визначає особливості правового ре­гулювання у національному праві. У рамках світового співтовари­ства виникає проблема забезпечення єдиних завдань, взаємовигід­ного співробітництва. Тому загальні гуманітарні та моральні засади набувають все більшого поширення. Згідно з позицією міжнародних організацій, що діють під егідою ООН, обґрунтовується ідея легітим- ності «права втручання» з метою забезпечення загальних цілей люд­ського співтовариства та його цінностей. Такі ідеї обґрунтовуються міркуваннями забезпечення основних прав людини, здійснення контролю над зброєю масового ураження, забезпечення охорони довкілля, екологічної безпеки, сталого розвитку людства тощо.

Із цих причин виникають гострі проблеми, які необхідно вирі­шити, а саме: сумісності суверенітету держави та природи влади наддержавних об’єднань і міжнародних організацій: допустимість обмеження суверенітету держави і відмова від ідеї абсолютного су­веренітету: механізми забезпечення інтересів різних держав у кон­тексті загальнолюдських інтересів: ефективність норм та процедур міжнародного права тощо.

Вплив міжнародного права на національні правові системи ви­значається насамперед через конституційний механізм визнання чинності його норм. Російський вчений Ю. Тихомиров зазначає: «Конституційні положення служать своєрідним «мостом» між наці­ональним і міжнародним правом». Відповідно до цього норми між­народного права стають невід’ємною частиною національного за­конодавства. Водночас існує специфіка визнання юридичної сили міжнародного договірного (статутного) права та загальновизнаних принципів міжнародного права.

Відповідно до Заключного акта НБСЄ 1975 р. принцип добро­совісного виконання зобов’язань по міжнародному праву при здій­сненні суверенних прав, у тому числі право встановлювати закони та адміністративні правила держава узгоджує свої дії та рішення зі своїми міжнародно-правовими зобов’язаннями. Згідно з цими положеннями держава може не дотримуватися міжнародних зобов’язань, якщо згода держави на обов’язковість договору була виражена на порушення внутрішнього права, що стосується укла­дання міжнародного договору за умови, що порушення було явним і стосувалося норми його внутрішнього права особливо важливого значення.

Отже, міжнародне право накладає на держави лише обов’язки, а порядок їх реалізації визначається національним правом, якщо інше не застережене у міжнародній правовій нормі. У резолюції Інституту міжнародного права говориться: «...у принципі, саме пра­вова система кожної держави визначає найбільш зручні шляхи та засоби забезпечення того, щоб міжнародне право застосовувалося на національному ґрунті».

Засади взаємодії міжнародного права та національних правових систем визначаються на конституційному рівні. Як правило, вста­новлюється обмеження, що трансформація норм міжнародного пра­ва у національне право можлива лише у тому випадку, якщо це не суперечить конституції: інакше спочатку необхідно вносити зміни до відповідних положень конституції. Оскільки міжнародне право регулює переважно відносини між державами, тому національне право визначає юридичні режими, форми і способи забезпечен­ня чинності міжнародних норм у національній правовій системі, тобто їх поширення не тільки на органи держави, а й на фізичних і юридичних осіб.

Таким чином, щоб бути здатним регулювати відносини за участю фізичних та юридичних осіб, правила, що містяться у міжнародно­му праві, повинні ввійти у національну правову систему у визна­ченому порядку. Такий процес перетворення норм міжнародного права на норми національного права називають трансформацією. Відповідно до цього нормі міжнародного права надають статус на­ціонального права.

Існують механізми прямої та відсильної трансформації норм між­народного права. При прямій трансформації, яку ще називають інкорпорацією, міжнародний договір підлягає ратифікації і набуває чинності з моменту офіційного опублікування. У випадку відсильної трансформації у законі говориться, що ті чи інші його положення будуть застосовуватися згідно із певним договором і що у визначе­них випадках необхідно застосувати певний закон. Наприклад, у ст. 16 Конституції Португалії передбачено: «Правила, що містятьсяу Конституції і законах і стосуються основних прав громадян, повинні тлумачитися відповідно до Загальної декларації прав людини».

Нормативне закріплення в Конституції України дії норм (ст. 9) та загальновизнаних принципів міжнародного права (ст. 18). Верховенство права означає повагу з боку держави між­народного права та здійснення державою взаємовигідного міжна­родного співробітництва з іншими державами та міжнародними організаціями. Конституція України прямо не вирішує питання про верховенство загальновизнаних принципів і норм міжнародного права у національній правовій системі.

А. Процедура ратифікації міжнародних договорів. Згідно зі ст. 9. Конституції чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою, є частиною національного законо­давства України. Додержання парламентом належної процедури ратифікації міжнародних договорів є необхідною умовою чинності міжнародних договорів в Україні, які застосовуються як звичайний закон. При цьому положення міжнародного договору повинні відпо­відати Конституції і можуть бути застосовані лише в частині, що не суперечать Основному закону Тому необхідно коротко розглянути процедуру ратифікації міжнародних договорів.

Конституція встановлює правило, відповідно до якого при ратифі­кації міжнародних договорів необхідно додержуватися вимоги, щоб міжнародний договір не суперечив Основному Закону Регламент Верховної Ради з цього приводу накладає обов’язок на Президента і Кабінет Міністрів як суб'єктів права законодавчої ініціативи при внесенні законопроекту про ратифікацію міжнародного договору України одночасно вносити пропозиції про застереження до між­народного договору, заперечення до застережень, законопроекти або пропозиції про прийняття законів або внесення змін до закону, спрямовані на виконання міжнародного договору України (статті 191, 192 Регламенту Верховної Ради). Такі вимоги спрямовані на те, щоб парламент при встановленні того, що міжнародний договір суперечить Конституції України зміг би обрати прийнятні варіанти: ратифікувати його із застереженнями: ратифікувати міжнародний договір після внесення всіх необхідних змін до Конституції: відмо­витися від ратифікації міжнародного договору як неприйнятного з точки зору забезпечення конституційних цінностей і загальних тенденцій розвитку національної правової системи тощо. Якщо на виконання зобов’язання за міжнародним договором, який подано на ратифікацію, необхідне прийняття відповідних законів або вне­сення змін до існуючих, також подається Міністерством юстиції і Мі­ністерством зовнішніх справ відповідний висновок. Законопроект про ратифікацію міжнародного договору розглядається Верховною Радою невідкладно.

Конституція визначає, що ратифікація міжнародних договорів, які суперечать Конституції, можлива лише після внесення відпо­відних змін до Конституції. При підписанні міжнародних угод про приєднання України до ЄП виникали дискусії щодо додержання конституційної процедури. Тому у процесі ратифікації міжнародного договору можуть виникнути питання про колізії міжнародних до- 971 говорів з конституційними положеннями. У такому випадку Прези­дент Кабінет Міністрів або не менше 45 народних депутатів можуть звернутися до Конституційного Суду, щоб орган конституційної юстиції міг надати висновок щодо положень Конституції, до яких необхідно внести зміни на виконання міжнародного договору

Водночас у діяльності конституційних судів спостерігається низька активність щодо вирішення питань про конституційність міжнародних договорів. Досить значна практика з цього приво­ду накопичилась у діяльності німецького конституційного суду. Згідно з Законом про ФКС (§83) Суд вирішує, чи є певні норми між­народного права складовими частинами федерального права і чи створюють вони безпосередні права і обов’язки для індивіда. Свої завдання ФКС Німеччини вбачає в такому: попередження небез­пеки порушення загальних принципів міжнародного права судами ФРН, забезпечення взаємодії міжнародного і національного права шляхом конформного тлумачення, тобто забезпечення правила сприятливого відношення до міжнародного права органами держа­ви та тлумачення законів таким чином, щоб уникнути колізій із міжнародним правом.

Верховна Рада володіє дискреційним повноваженням щодо вирішення питання про надання висновку Конституційним Су­дом стосовно відповідності міжнародного договору Конституції України (ст. 194 Регламенту). Законопроект про надання згоди на обов'язковість міжнародного договору України розглядається за звичайною процедурою розгляду законопроектів.

При наданні згоди на обов'язковість міжнародного договору України Верховна Рада одночасно має офіційно підтвердити за­стереження, зроблені Україною під час підписання міжнародного договору, зняти їх чи висловити згоду із застереженнями інших держав-учасниць договору або заперечення проти них, а також може самостійно формулювати і висловлювати застереження від­повідно до положень Віденської конвенції про право міжнародних договорів від 23.05.1969 р.

У законопроекті про надання згоди на обов'язковість міжнарод­ного договору України зазначаються порядок та умови набрання чинності міжнародним договором на території України відповідно до положень цього міжнародного договору та Віденської Конвенції про право міжнародних договорів. На підставі закону про надання 972

згоди на обов'язковість міжнародного договору України Голова Вер­ховної Ради підписує ратифікаційну грамоту яка засвідчується під­писом Міністра закордонних справ, якщо договором передбачений обмін такими грамотами.

Б. Застосування положень міжнародних договорів України та загальновизнаних принципів міжнародного права в адміністратив­ній та судовій практиці. Стосовно загальновизнаних принципів міжнародного права Конституція України небагатослівна - визна­чається лише, що зовнішньоекономічна діяльність України спрямо­вана на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємного співробітництва з членами між­народного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права (ст. 18).

Відповідно до принципу верховенства права держава повинна поважати загальновизнані принципи міжнародного права, які частково кодифіковані в Статуті ООН, Декларації про принципи міжнародного права, Декларації про право на розвиток, Паризькій хартії для Нової Європи та інших міжнародно-правових актах. У діяльності Конституційного Суду вже зазначалося, що Україна є зв’язаною загальновизнаними принципами і нормами міжнародно­го права, зокрема положеннями Конвенції про захист прав людини і основних свобод, прецедентним правом Європейського Суду з прав людини, міжнародно-правовими актами, що визначають принципи незалежності суду тощо.

Дотримання загальновизнаних принципів міжнародного пра­ва означає також повагу й визнання державою загальнолюдських цінностей. Насамперед йдеться про повагу гідності людини та її основних прав, можливості особи звернутися за захистом не лише у національні суди, а й у міжнародні, узгодження держаної політики із положеннями Загальної декларації прав людини, Міжнародним пактом про громадянські і політичні права та іншими міжнародни­ми правовими актами.

Поточне законодавство фактично вирішує питання про перевагу загальновизнаних принципів і норм міжнародного права над на­ціональним законодавством. Так, Закон про міжнародні договори встановлює правило, за яким при такій колізії надається перевага положенням саме міжнародного договору У випадку наявності такої колізій положення міжнародних договорів підлягає прямому засто­суванню як безпосередньо чинне законодавство України. Однак за­лишається не вирішеним обов’язок додержання органами публічної 973

влади та посадовими особами загальновизнаних принципів і норм міжнародного права як зобов'язань України перед міжнародним співтовариством. Оскільки це питання чітко не визначено у Консти­туції, то такий стан речей негативно впливає на правозастосовчу практику особливо це стосується «посадових осіб, які недостатньо обізнані з традицією їх безпосереднього застосування»^[717].

Виникає питання про застосування норм міжнародного права, якщо існує загроза зниження гарантій конституційних прав і сво­бод людини. В Україні поки що цьому питанню приділяють мало уваги, судова практика недостатня. Тому необхідно враховувати міжнародну практику і практику зарубіжних країн. Зокрема, ст. 60 Конвенції про захист прав людини і основних свобод встановлює, що жодне з її положень не може тлумачитися обмежувально або на шкоду якого-небудь права, що гарантується національним за­конодавством або яким-небудь міжнародним договором, в якому держава є стороною.

22.2.