МІЖНАРОДНЕ ПРАВО ТА ДЕРЖАВНИЙ СУВЕРЕНІТЕТ

Посилення інтеграційних процесів у міжнародному співтова­ристві та формування інституцій Європейського Союзу ставить нові питання про межі державного суверенітету. Сьогодні говорять про можливість обмеження державного суверенітету через осно­вні права і свободи, також на це впливає необхідність вирішення глобальних проблем людства та засади субсидіарності у побудові публічної влади.

Проблема делегування частини державного суверенітету наддержавним інститутам та Конституція України. Як прави­ло, при укладанні міжнародних договорів держава визнає, що вона погоджується на обмеження власних владних повноважень в обмін на взаємний режим співробітництва у визначених сферах згідно з положеннями цих договорів. Разом з тим виникають питання про сумісність національних правопорядків стосовно гарантій основних прав і свобод, основних засад перерозподілу владних повноважень тощо.

А. Права людини й основоположні свободи та державний суве­ренітет. Відповідно до принципу державного суверенітету забез­печення основних прав і свобод є внутрішньою справою кожної держави. Конституція визначає основоположні суспільні цінності та цілі розвитку державних і суспільних інститутів. Компетентні органи влади покликані на основі закону і за допомогою правових засобів забезпечувати права і свободи людини. Забезпечення тих чи інших прав людини зумовлено соціальними та економічними умовами, панівною доктриною та правовою політикою держави. На стан забезпечення прав і свобод людини в Україні впливає правова спадщина колишнього СРСР, в якому найважливішими вважалися колективні права та права соціально-економічного порядку^[718].

Сьогодні в Україні також прийнято вважати, що найважливішим для людини є забезпечення права на працю, соціальний захист, безоплатну медичну допомогу, безоплатну освіту тощо. Тому менше уваги приділяється проблемі захисту особистих і політичних прав, які служать засобом громадського контролю над політичним курсом уряду.

«...не зважаючи на похвальні, хоча й абстрактні словесні зобов'язання, у реальному житті багато держав ще й досі вважа­ють питання поводження із власними громадянами своєю вну­трішньою справою і зовнішню реакцію на порушення прав людини, принаймні, коли вона досягає певної сили, - за невиправдану форму втручання. Принцип державного суверенітету продовжує пере­бувати у стані напруженості з намаганням ефективного між­народного захисту прав людини»^[719].

Однак все більш поширеною є думка про виправданість втручан­ня у внутрішні справи держави, якщо вона масово і грубо порушує

основні права і свободи. Однак до кінця такі механізми ефективно не розроблені. Вони діють досить ефективно хіба що на регіональ­ному рівні, де можливо досягти відносної єдності щодо цінностей та особистих і соціальних благ, які повинні бути забезпечені правовим захистом. Той факт, що посилюється вплив Європейського Суду з прав людини на судову і адміністративну практику в України свід­чить на користь цієї тенденції.

Б. Взаємовигідне міжнародне співробітництво і державний су­веренітет. Держава не може залишатися наодинці із власними проблемами, оскільки це може бути пов’язано із інтересами інших держав та міжнародним правопорядком. Нарешті держава не може перебувати тривалий час у режимі автаркії (політики ізоляціонізму), оскільки це може спричинити низку проблем забезпечення соці­альних зв’язків між родичами, що проживають у різних країнах, порушити економічні та культурні зв’язки.

У сучасному глобалізованому світі все більш актуальним стає взаємовигідне співробітництво, яке, природно, будується на заса­дах взаємності, пошуку компромісів між державами, виробленні спільних цінностей і напрямів політики на рівні міжнародних ор­ганізацій. Актуальне сьогодні також вироблення спільної політики держав у сфері захисту основних прав і свобод, формування систем колективної безпеки від актів зовнішньої агресії, боротьби з теро­ризмом, співробітництво у сфері юстиції, в охороні довкілля тощо. Цілком очевидно, що у зазначених сферах зусиль однієї держави є недостатнім. Зокрема, передумовою ліквідації ядерних озброєнь та стратегічних ракет середньої і дальньої дальності, які знаходилися на території України (1992 - 1998 рр.), стала необхідність гарантії безпеки України від актів зовнішньої агресії. Сьогодні болючим зо­внішньополітичним питанням, яке повинно вирішуватися за допо­могою правових засобів, є вирішення проблеми чи повинна мати Україна позаблоковий статус чи пристати до інститутів колективної безпеки - НАТО або Ташкентського договору у рамках СНД.

Нині спостерігається тенденція підвищення ефективності над­національних інституцій, яким держави делегують частину своїх суверенних повноважень, що раніше взагалі сприймалося нео­днозначно. Іншими словами, межі державного суверенітету роз- 976

миваються. І для України, яка є середньою державою, необхідно шукати правові механізми визначення делегування частини своїх суверенних повноважень таким чином, щоб не було порушено іс­тотні елементи державного суверенітету Одним із правових засобів вирішення таких питань є субсидіарність.

В. Державний суверенітет і субсидіарність, наднаціональ­ні інститути. Принцип субсидіарності виник у католицькій со­ціальній доктрині й офіційно було викладено в енцикліці Rerum Novarum Папи Римського Лева XIII в 1891 р., а потім розвинуто в енцикліці Quadragesimo Anno Папи Римського Пія XII в 1931 р.

При організації публічної влади субсидіарність втілюється у пере­розподілі владних повноважень між рівнями влади. Перерозподіл обсягу владних повноважень проходить за критеріями повноти, ефективності і масштабів завдань, що здійснюється певним рівнем влади. При цьому враховується пропорційність масштабів владних повноважень, щоб вони відповідали основним цілям та напрямам діяльності рівня влади, яка була б здатною ефективно їх здійсню­вати. Відповідно до таких критеріїв визначається інституційна та правова природа діяльності влади певного рівня.

Як видно із глобальних завдань публічної влади, у наведеному вище переліку, немає цілковитої впевненості, що Україна може їх вирішити ефективно для забезпечення безпеки людини та гідності її прав. Виникає питання про обсяг делегування суверенних по­вноважень держави на вищий щабель - наднаціональні інститути. Порівняно недавно виникло питання про об’єм делегування суве­ренних повноважень України Єдиному Економічному Простору, однак таке делегування викладено занадто абстрактно - у Зако­ні про ратифікацію Договору про заснування ЄЕП зазначено, що Україна інтегрується у цей наднаціональний інститут у визначених Конституцією рамках. Отже, існує необхідність визначення цього механізму делегування.

Конституційний Суд визначив Міжнародний кримінальний суд як установу, що доповнює національні органи кримінальної юстиції, юрисдикція якої на відміну юрисдикції Європейського Суду з прав людини пов’язана з ініціативою не тільки держави-учасниці, а й з власної ініціативи, коли держава, під юрисдикцією якої перебу­ває особа, підозрювана у вчиненні передбаченого Статутом зло­чину, «не бажає або не здатна проводити розслідування чи пору­шити кримінальне переслідування належним чином»'¹.

Тому для з’ясування цього питання слід звернутися до досвіду Єв­ропейського Союзу Сьогодні ЄС є держава новітнього типу оскільки за формою державного устрою він займає проміжне положення між федерацією та конфедерацією. На відміну від конфедерації ЄС має постійно діючі інститути влади. Органи ЄС приймають рішення не на основі консенсусу як це прийнято у конфедерації, - для цього достатньо абсолютної або кваліфікованої більшості. Якщо говорити про механізм утворення ЄС, то він забезпечувався шляхом укла­дання багатосторонніх міжнародних договорів між європейськими державами в окремих сферах співробітництва. Однак забезпечення рішень органів ЄС здійснюється за допомогою конституційних та адміністративних засобів. При цьому важливу роль відіграє преце- дентне право Європейського Суду правосуддя у Люксембурзі. Хоча сьогодні відчувається криза занадто забюрократизованих інститу­цій ЄС, вони у порівняні з іншими регіональними наднаціональни­ми правопорядками (СНД, NAFTA, MERCOSUR тощо) демонструють задовільну ефективність.

Право ЄС складає правопорядок, який забезпечує інтеграцію європейських співтовариств з метою забезпечення єдиної європейської правової традиції (acquis communautaire) та національної ідентичності держав-учасниць. Європейський Суд правосуддя в одному із свої рішень зазначив:

⁹ Рішення КСУ справі про Римський статут // КСУ РВ. - 2:466.

«Оскільки цілями та предметом підписанняДоговору ЄЕС є ство­рення єдиного ринку, у створенні та належному функціонуванні якого напряму зацікавлені обидві сторони в межах Співтовари­ства, це означає, що цей Договір являє собою дещо більше, ніж про­сто домовленість, яка накладає на країни-члени, що її підписали, певні зобов’язання. Це твердження підтверджується в преамбулі до Договору, який стосується не тільки урядів але й народів.

Подібно до внутрішньодержавного права, насамперед конститу­ційного й адміністративного, право ЄС є результатом формування європейської трад иції права, його спадщини - acquis communautaire; політичні та публічні інституції діють як самодостатні утворення з урахуванням спільності інтересів держав-учасниць. Відповідно до цих положень у доктрині Європейського Суду було визначено засади правопорядку ЄС, зокрема, що стосуються субсидіарності.

1. Договір про заснування Є(Е)С створив власний оригінальний правопорядок, свою особливу систему права; 2. Ця система норм інтегрована у правові системи усіх держав-членів ЄС (принцип пря­мої дії норм ЄС). 3. Право ЄС підлягає обов’язковому застосуванню національними судовими установами держав-членів ЄС (принцип верховенства права ЄС). 4. Суб’єктами права ЄС є не тільки дер­жави, але й фізичні та юридичні особи, що знаходяться під їх юрис­дикцією. 5. Право ЄС, накладаючи певні зобов’язання, породжує одночасно і певні права, якими користуються приватні особи. 6. Ці права виникають не тільки у тому випадку, коли вони безпосеред­ньо закріплені в установчому договорі, але й випливають із чітко встановлених зобов’язань, що накладаються як на приватних осіб, так і на держав-членів та інститути ЄС. 7. Відповідно до усталеної судової практики національні судові установи держав-членів ЄС зобов’язані у рамках своєї юрисдикції забезпечити застосування права ЄС і захист прав, що надаються на їх основі приватним осо­бам^[721].

Таким чином, правопорядок ЄС є когерентною системою, який заснований на солідаризмі держав-учасниць - вирівнюванні їх роз­витку та узгодження політичного курсу в економічній сфері, сфері колективної безпеки, забезпеченні верховенства права, основних прав і свобод, засад вільного демократичного ладу.

Конституційні засади міжнародного співробітництва Укра­їни (статті 17, 18). Відповідь на питання про межі можливих по­ступок України при укладанні міжнародних договорів та вирішення питання про ступінь делегування частини суверенних повноважень держави опосередковано визначає Основний закон. Хоча Консти­туція прямо і не встановлює процедури делегування таких повнова­жень, однак хоча б критерії меж здійснення визначено у загальних рисах.

Насамперед необхідно звернути увагу на те, що при укладанні міжнародних договорів необхідно виходити із міркувань неухиль­ного забезпечення конституційних цінностей (ст. 157 Конститу­ції). Якщо міжнародний договір України посягає на сутнісний зміст основних прав і свобод, чи державний суверенітет, чи територіальну цілісність, необхідно зважено давати оцінку про збалансованість його положень із вказаними конституційними цінностями. У разі непропорційного втручання міжнародного договору України у цю сферу опозиція може використати такий важіль, як право звернення не менш як 45 народних депутатів з метою вирішення питання про додержання конституційної процедури ратифікації міжнародного договору. У свою чергу Конституційний Суд буде зв’язаний сутніс- ними критеріями, визначеними у ст. 157 Конституції, на предмет відповідності яким він буде здійснювати перевірку конституційності укладання міжнародного договору.

Оскільки участь України у системах колективної безпеки, спів­робітництва у сферах юстиції, економіки, охороні довкілля тощо є важливими, то на Конституційному Суді скоріш за все буде ле­жати непомірний тягар відповідальності. Тому не виключено, що в недалекому майбутньому доведеться вирішувати питання про врегулювання механізму делегування державою частини своїх суве­ренних повноважень наднаціональним інститутам, з приводу чого необхідно внести відповідні зміни до Конституції.

У цьому відношенні заслуговує на увагу німецький та французь­кий досвід. Німецька Конституція визначає можливість делегу­вати суверенні права на різних рівнях публічної влади, що здійсню­ється на рівні звичайного закону: «Федерація може законодавчим шляхом передавати свої суверенні права міждержавним устано­вам», а також у межах своєї компетенції федеральні землі можуть делегувати «суверенні права на прикордонні установи у сусідських справах» (cm. 24). Також визнається можливість звуження сфери державного суверенітету з метою «забезпечення миру» шляхом включення у систему колективної безпеки, «при цьому [Федерація] погодиться на такі обмеження своїх суверенних прав, які повинні привести до встановлення та забезпечення мирного і стійкого по­рядку в Європі та у відносинах між народами всього світу». Згідно зі cm. 23 Основного закону ФРН визначається механізм делегування суверенних прав держави Європейському Союзові, згідно з яким така передача здійснюється законом, «схваленим Бундесратом». Бундестагу надається можливість «надати висновок до участі]Фе­дерального уряду] у прийняті правових актів Європейського Союзу», а також при використанні інших засобів парламентського контр­олю, властивих для діяльності Бундестагу як загальнонімецького представницького органу влади. Подібний механізм передбачений у статтях 53, 55 та розділі XV «Про Європейські співтовариства та Європейський Союз» французької Конституції.

Виникає питання, за якими критеріями визначати ступінь не­безпеки того, що на основі міжнародного договору може бути перед­бачена «ліквідація незалежності» держави. Оскільки згідно зі ст. 159 Основного закону законопроект про внесення змін до Конституції перед розглядом парламентом підлягає попередньому конституцій­ному контролю, дана проблема є прерогативою Конституційного Суду, який інтерпретує положення Конституції відповідно до прин­ципів верховенства права. Можна припустити, що оскільки йде мова про зовнішньополітичний аспект категорії державного сувереніте­ту, а саме - незалежність - такі міжнародні договори чи установчі акти наднаціональних структур повинні гарантувати широку сферу

самостійного вирішення питань зовнішньополітичного характеру Україною, оскільки стосуються її національних інтересів.

Важливим аспектом державного суверенітету є територіальна цілісність, яка є однією із засад конституційного ладу У даному ви­падку необхідно розуміти єдиний правовий режим регулювання на території України, попередження та усунення загрози відділення частини території від української держави. Це обумовлено форму­ванням єдиної політичної нації в Україні, попередження сепаратист­ських тенденцій у регіональному розвиткові країни. Сепаратизм суперечить цінностям правової держави та інтересам народу Украї­ни та національних меншин, що проживають на території України, гальмує економічний і соціальний прогрес, який в сучасних умовах можливий тільки за умови найтіснішої інтеграції.

Інший елемент, що характеризує державний суверенітет, - це недоторканність території і державних кордонів. Згідно з цим прин­ципом неприйнятні будь-які спроби домагання будь-якої частини території України. Україна володіє правом на самооборону у випадку посягання на її територію чи у вигляді прямої зовнішньої агресії чи висунення територіальних претензій.

Згідно з Конституцією територія України у межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною. Тому детально питання дер­жавних кордонів України та приналежності їй певних територій вирішується відповідними міжнародними угодами. Сьогодні існує проблема уточнення кордонів між Україною та Росією, Білоруссю, Румунією. Найбільш складним є питання демаркації державного кордону України з Росією й Білоруссю, оскільки він має велику про­тяжність. Такі обставини можна розглядати як загрозу національ­ним інтересам України і їх, можливо, необхідно вирішувати в рамках міжнародного арбітражу.

У внутрішньополітичному аспекті забезпечення принципу те­риторіальної цілісності полягає у гарантіях унітарної політико- територіальної організації публічної влади та механізмах реалізації конституційної гарантії місцевого самоврядування. Забезпечення організаційної самостійності місцевого самоврядування як особли­вого виду публічної влади створює превентивні запобіжники мож­ливим сепаратистським тенденціям в Україні. У даному випадку необхідно наповнити реальним змістом конституційну гарантію місцевого самоврядування через механізми вирівнювання розвитку територіальних громад.

Інтеграція України у наднаціональні структури зумовлена її внутрішньополітичними факторами, що ставить перед державою 982

завдання по формуванню ефективних владних інституцій, форму­вання єдиної, гнучкої правової системи, яка містила б механізми її зближення із загальновизнаними принципами і нормами міжнарод­ного права, а також механізми її уніфікації відповідно до вимог над­національних структур. Самовизначення України щодо інтеграції до відомих наднаціональних інституцій залежить від формування механізму взаємодії між структурами громадянського суспільства та держави, а також стійкості політичної системи і системи парла­ментаризму Важливим для участі України в інтеграційних процесах є збереження свободи, політичного маневру з метою забезпечення власних національних інтересів і попередження можливих загроз Україні.

Окремі сфери міжнародного співробітництва. Конституція визначає окремі сфери міжнародного співробітництва. Зокрема Основний закон безпосередньо визначає такі завдання у сфері між­народних відносин: а) порядок направлення підрозділів Збройних сил України за кордон (п. 23 ст. 85); порядок надання військової до­помоги іншим державам та використання військових контингентів України закордоном (п. 23 ст. 85); порядок залучення або виділен­ня коштів іноземним державам та/або міжнародним організаціям (п. 14 ст. 85). Зрозуміло, що цей перелік не є вичерпним, оскільки Верховна Рада шляхом прийняття законів про засади зовнішньої і внутрішньої політики, про засади національної безпеки України тощо може визначити й інші напрями взаємовигідного міжнарод­ного співробітництва України.

22.3.