СУТНІСТЬ І ЗМІСТ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

Режим діяльності публічної влади, зумовлений провідною роллю у її механізмі представницького законодавчого органу влади, виражає відносини парламентаризму Парламентська демократія є провід­ною формою представницької демократії і дана концепція входить у конкуренцію з концепцією повноважень глави держави як полі­тичного арбітра нації, авторитарною доктриною в цілому Загрозою концепції парламентської демократії є плебісцитна демократія, що передбачає можливість глави держави в обхід загальнонаціональ­ного представницького органу законодавчої влади - парламенту - ухвалювати найпринциповіші рішення, підриваючи легітимність останнього та засади конституційної державності.

Сутність парламенту. Парламентська демократія вразлива, оскільки сьогодні все більше ускладнюється законодавча діяльність та юридико-технічні вимоги до законів, що зумовлює перенесен­ня центру законотворчої роботи до уряду, а також до профільних комітетів парламентів. Слабкі політичні системи також є одним із факторів кризи парламентської демократії. Зокрема, це прояв­ляється у політичній фрагментації парламентів, що є причиною як парламентських, так і урядових криз. Такі проблеми долаються різними шляхами: наприклад, через делегування законодавчих повноважень, або - конструктивний вотум недовіри урядові з боку парламенту

Сучасна концепція парламентаризму виражає роль представ­ницьких органів законодавчої влади (легіслатур) у визначенні за­гальних напрямів зовнішньої і внутрішньої політики держави, най­важливіших сфер суспільного життя у формі законів, здійсненні контролю за діяльністю уряду та адміністрації. Таким чином, пар­ламентська демократія - це механізм взаємодії публічної влади та народу, який опосередкується у діяльності легіслатури (парламенту). У літературі можна виділити концепції а) верховенства парламенту та б) раціоналізованого парламентаризму, які мають ряд модифі­кацій.

Концепція верховенства парламенту визначає головну роль ле­гіслатури у механізмі публічної влади, якому належить уся повнота законодавчої влади та провідна роль у формуванні апарату держави та контролю за його діяльністю. Легіслатура є домінантою у бюджет­ному процесі, встановлює податки і визначає податкову політику в державі. Уряд формується та контролюється парламентом, який за­тверджує програму діяльності кабінету Кабінет у своїй діяльності є 615

зв’язаний загальними засадами зовнішньої і внутрішньої політики, які ухвалюються парламентом. Це не виключає можливості роз­пуску парламенту що здійснюється фактично за ініціативою глави уряду. Такий механізм зумовлює концентрацію політичної влади в руках політичних партій, які мають більшість парламентських ман­датів. Така концепція ще називається системою парламентського (відповідального) правління.

Місце парламенту в системі поділу влад зумовлено його пред­ставницьким характером та його законодавчою діяльністю. На теоретичному рівні, згідно зДж. Локка, Ш.-Л. Монтеск’є таЕ. Сійє- са- це орган представницької демократії, діяльність якого зумов­лена насамперед його законодавчими функціями, причому повно­важення з бюджетних питань стали найважливішими і це стало джерелом виникнення саме йому притаманних функцій.

На відміну від цього згідно з концепцією Ж.-Ж. Руссо парламент є уособленням державної влади, який обґрунтовує її єдність та виступає як вищий державний орган. В умовах слабкої політичної системи верховенство парламенту веде до правління так званої «тиранічної більшості», що може стати причиною урядових криз або ухвалення законів, що суперечать традиціям правонаступ- ності. Ускладнення соціальних процесів, управління суспільством, підвищення ролі технократичних факторів і формування інфор­маційного суспільства зумовлює приховані форми перетікання центру законодавчої влади зі стін парламенту в його комітети і ще більшою мірою до уряду. Такі погляди були взяті на озброєння радянської доктрини державного права, яка обґрунтовувала кон­цепцію єдності державної влади та концентрації політичної влади в єдиному центрі

Концепція раціоналізованого парламентаризму виникає у ре­зультаті кризи ліберальної демократії, зокрема режиму парламента­ризму.

Залежно від ступеня впливу парламентів на процес формування і діяльність урядів, а також формування ними засад державної по­літики можна виділити такі основні типи легіластур: 1) режим пар­ламентського правління (країни з парламентською формою прав­ління-Велика Британія, Португалія, ФРН, Чехія, Японія), 2) режим законодавчої влади (США, Бразилія, Аргентина, Нігерія), 3) режим представницької демократії (Франція, Польща, Росія, Україна), 4) ре­жим радянського правління (Китай, В’єтнам, Куба, раніше - СРСР), 5) режим дорадчого правління (принцип аш-шура у мусульманських країнах).

Форми законодавчої діяльності. Законодавча діяльність здій­снюється не тільки парламентами, що пов’язано з конституційним установленням та визначенням правотворчої сфери легіслатур, по­єднання такої із формами безпосередньої (плебісцитної) демократії, а також зростанням правотворчої ролі уряду та адміністрації в силу технократичних та соціальних факторів.

1. У механізмі публічної влади парламентська правотвор- чість є провідною, інші форми правотворчості є зв’язані право­вою політикою парламенту Згідно з такою системою парламентам належить монополія на правотворчість, хоча фактично спостері­гається делегування деяких законодавчих повноважень урядові та регіональним властям (Велика Британія, Італія, Словаччина, Угорщина, Японія).

2. Однак можливість прийняття законів безпосередньо на­родом на референдумі або внесення народної правотворчої ініціативи на розгляд парламенту обмежує законодавчу владу легіслатур. Проте такий спосіб здійснення законодавчої діяльності

конкурує із законодавством парламенту та суперечить установчому характеру конституції, оскільки акти референдуму не є предметом розгляду органу конституційної юстиції. Тому часто у зарубіжній практиці предмет референдуму є суттєво обмеженим (ФРН) або лише окремі питання є предметом вирішення за допомогою пле­бісцитних процедур, серед яких насамперед виділяється внесення змін до конституції (США, Росія, Україна).

3. Противагою цьому з юридично-технічної точки зору є консти­туційне закріплення виключної сфери законодавчих повно­важень парламенту, в яку не вправі втручатися жодний орган публічної влади. Згідно зі ст. 92 Конституції України закріплено питання, які виключно регулюються законами, тобто визначаються Верховною Радою.

4. У системі раціоналізованого парламентаризму зако­нодавча сфера парламенту є обмеженою можливістю визнача­ти засади правового регулювання у певних сферах за допомогою «законів-рамок» та регламентарними повноваженнями уряду (Фран­ція). Згідно зі ст. 92 Конституції України Верховна Рада з окремих питань приймає «засади» й «основи», а тому закони з цих питань можна розглядати як рамкові. Це також засвідчив Конституційний Суд у справі про регулювання тарифів і цін на житлово-комунальні та інші послуги.

5. Практика делегування законодавчих повноважень пар­ламентами уряду та адміністрації отримує все більшого по­ширення.

Верховна Рада України - єдиний орган законодавчої влади в Україні. Основний закон визначає через цю формулу (ст. 75), що ніякий інший орган публічної влади не може приймати зако­ни. З урахуванням правової позиції Конституційного Суду України необхідно мати на увазі, що ця формула не обмежує інші органи публічної влади (уряд чи місцеві ради) встановлювати правила, які б носили загальний характер у відповідності до юрисдикції такого органу. Зміст положення ст. 75 Конституції означає, що лише Вер­ховна Рада повноважна приймати нормативно-правові акти вищої юридичної сили - закони. Нормативно-правові акти уряду й адмі­ністрації є підзаконними і вони повинні відповідати Конституції і 618

законам України, тобто відповідати принципу верховенства права та ієрархії правових норм.

Визначення конституційного статусу парламенту як єдиного законодавчого органу не заперечує можливості делегування зако­нодавчих повноважень. Делегування законодавчих повноважено парламентом урядові може мати місце, якщо додержана процедура делегування, чітко і однозначно визначено об’єм, строки та форми парламентського контролю за здійсненням делегованих повно­важень. Таким чином, делегація своїх законодавчих повноважень Верховна Рада повинна надавати у формі закону, який носить рам­ковий характер і доручає урядові детально регулювати визначеними предметною сферою правовими засобами та способами. Також слід мати наувазі, що парламент не вправі втручатися у предмет відання органів місцевого самоврядування (ст. 143 Конституції), оскільки це буде порушенням принципів поділу влади та субсидіарності.

Основні характеристики конституційного статусу парла­менту в Україні. Статусні елементи положення Верховної Ради у механізмі публічної влади не обмежуються приписами ст.

Згідно із пп. 5, 6 ст. 85 Конституції Верховна Рада визначає за­сади зовнішньої і внутрішньої політики, затверджує загальнонаці­ональні програми економічного, наукового-технічного, соціального, національно-культурного розвитку. Сьогодні засади зовнішньої і внутрішньої політики визначені законом, ухваленого парламентом ще у 1993 р., що не відповідає сучасним реаліям. А цей документ є важливим, оскільки саме засади зовнішньої і внутрішньої політики зв’язують як парламент, так та уряд у їх правотворчій діяльності, а також главу держави при здійсненні керівництва зовнішньопо­літичної діяльності держави.

Парламент - це загальнонаціональний представницький орган законодавчої влади, який у механізмі публічної вла­ди визначає основні напрями зовнішньої і внутрішньої по­літики, бере участь у формуванні державного апарату та здійснює контроль за діяльністю уряду й адміністрації. Як політичний форум нації парламент забезпечує узгодження позицій різних політичних сил, служить інструментом для досягнення кон­сенсусу між урядовою більшістю та опозицією. Розглянемо основні ознаки парламенту

А. Представницький характер Верховної Ради визначається тим, що вона є політичним форумом нації. Шляхом публічного об­говорення та прийняття засад зовнішньої і внутрішньої політики, законів парламент впливає істотно на політичний курс держави. Парламент володіє високим ступенем легітимності поряд із Прези­дентом як орган влади, що сформований народом України за резуль­татами прямих виборів. Народні депутати не є зв’язаними наказами виборців і не підлягають відкликанню. Також народні депутати не є представниками виборчого корпусу політичних партій, за списками яких вони обрані. У ході голосування та прийняття законів депутати керуються власними уявленнями про політичну доцільність тих чи інших рішень, що гарантується їх індемнітетом й імунітетом. Режим парламентаризм гарантує забезпечення консенсусу і соціального миру в суспільстві.

Б. Верховна Рада - конституційний орган влади. Парламент є основою конституціоналізму та системи публічної влади. Іншими словами, Верховна Рада поряд із Президентом, Кабінетом Міністрів, Конституційним Судом складає основу найвищого рівня органів публічної влади - конституційного. Принцип поділу влади (ст. 6) ви­значає конституційні основи статусу цих органів влади і парламент як законодавчий орган призначений для регулювання порядку ді­яльності цих органів влади шляхом прийняття відповідних законів. Функціонування повноцінного парламенту є важливою основою для існування балансу у системі поділу влади. Верховна Рада є органом загальної компетенції, до відання якого належать всі питання, що потребують законодавчого регулювання^[CDLVIII].

Розуміння того, що Верховна Рада є конституційним органом важливе, зважаючи на функціонування концепції «системи рад» у Радянському Союзі Відповідно до цієї концепції існувала система представницьких органів - рад, яким начебто належала уся по­внота державної влади. У поєднанні із принципами провідної ролі комуністичної партії як «передового загону трудящих» (ст 106 Кон­ституції УРСР 1937 р.), «керівної і спрямовуючої сили радянського суспільства» та принципом «демократичного централізму» орга­нізації ієрархи рад (статті 6, 3 Конституції УРСР 1978 р.) така система сприяла легітимації зрощенню партійних і державних структур. Це мало своїм наслідком легітимацію тоталітарного режиму та неможливості здійснення контролю за додержання урядом основних прав і свобод. Таке своєрідне «освячення» уряду до свавільних дій не відповідало режиму конституційності у діяльнос­ті органів публічної влади.

В. Законодавчий орган. У системі поділу влади (ст. 6) парламент є конституційним органом, основною метою діяльності якого є при­йняття законів. Саме парламент шляхом прийняття законів надає імпульс розвитку усіх політичних процесів і створює правові засади для діяльності уряду й адміністрації. Закон визначає статус учасни­ків правовідносин і вказує на засоби і форми здійснення ними своїх прав-домагань чи повноважень, накладає відповідальність діяти належним чином. Закон як результат дискусії провідних політич­них сил у парламенті, насамперед урядової більшості та опозиції, служить виразником суспільного консенсусу Такий регулятивний вплив закону впливає научасників правовідносин, які можуть пла­нувати і передбачати можливі наслідки своєї діяльності. Відповідно до цих умов парламент є зв’язаний своїми попередніми рішення­ми, не зважаючи на зміну розстановки політичних сил всередині нього, тобто законодавство повинно бути стабільним і відповідати критеріям суспільного консенсусу Закони також служать основним критерієм суддівського розсуду при виникненні спорів щодо тлума­чення та застосування правових норм.

При цьому може виникнути неоднозначність при інтерпретації понять «закон» і «законодавство». Згідно з правовою позицією Кон­ституційного Суду законодавчі акти уповноважена приймати не лише Верховна Рада, а також і уряд, адміністрація, органи місце­вого самоврядування^[CDLIX]; до законодавчих актів також відносяться міжнародні договори, належним чином ратифіковані самою Вер­ховною Радою (ст. 9 Конституції). Згідно з прецедентним правом Європейського Суду з прав людини під поняття «закон» підпадає будь-який правовий акт, який володіє певними атрибутивними

ознаками: нормативність, тобто містить правила загального характеру, а не конкретні приписи; прийнятий компетентним органом влади на основі конституції; визначає конкретні засоби та процедури його застосування; містить чітку вказівку на адресатів його застосування; незворотне застосування заходів юридичної від­повідальності у разі порушення приписів такого правового акта.

Г. Колегіальнийхарактер діяльності Верховної Ради виражається в тому, що в її склад входять 450 народних депутатів, які представ­ляють народ України у цілому. Верховна Рада обирається строком на п’ять років і є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу Верховна Рада приймає свої рішення колегіально, абсолютною більшістю голосів депутатів від свого конституційного складу. Це є гарантією додержання проце­дури публічного обговорення законів і постанов як правових актів парламенту. Відповідно до засад колегіальності окремі процедури можуть здійснюватися за рішенням депутатів, які складають пар­ламентську меншість: зокрема, у порядку парламентського контр­олю - не менше третини від конституційного складу. Такі засади діяльності Верховної Ради є елементом конституційних гарантій прав опозиції.

Основні форми діяльності парламенту. До основних форм ді­яльності парламенту належать законотворча, установча діяльність, контроль за діяльністю уряду, обговорення важливих питань сус­пільного значення. Певне поєднання таких форм діяльності свідчить про місце парламенту серед органів публічної влади. Після внесення змін до Конституції та набрання ними чинності згідно із конститу­ційним законом № 2222-ІУ, помітно змінилася роль парламенту у системі конституційних органів влади. Посилилася роль Верховної Ради у здійсненні установчих повноважень, зокрема у формуванні уряду, та здійсненні парламентського контролю. Однак відчуваються окремі проблеми у додержанні належної процедури при здійсненні парламентського контролю, що може зумовити режим деспотизму парламентської більшості.

Так, 8 січня 2006 р. мало місце вираження вотуму недовіри уря­дові, що призвело до його відставки. Процедура вираження вотуму недовіри була ініційована спікером парламенту шляхом внесення цього питання на порядок денний пленарного засідання Верховної Ради. При цьому мало місце порушення положень ст. 87 Консти- 622

ту ції, у відповідності до якої питання про відповідальність уряду повинне ініціюватися не менш ніж 1/3 від конституційного складу парламенту. Фактично виникло дві проблеми, які викликали сумнів у легітимності цієї постанови Верховної Ради: порушення належної правової процедури; якими політичними критеріями керувалася ситуативна парламентська більшість в ситуації, количерез кіль­ка місяців за результатами парламентських виборів необхідно було забезпечити правонаступність уряду шляхом формування нового.

15.2.