ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА СТАТУСУ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ
Інститут Піави Держави почав реально складатися у часи феодалізму коли він виступав не тільки як верховний правитель, а й ототожнювався із самою державою. Піава Держави - це особа або орган, який виступає конституційним органом влади, здійснює верховне представництво нації на міжнародній арені та внутрішньополітичному житті.
На сьогодні склалися три основні моделі глави держави: а) Гіава Держави як уособлення державної влади, який у системі поділу влад не входить ні в одну гілку влади. Головною його характеристикою є роль глави держави як гаранта конституційного ладу арбітра між органами публічної влади; б) Гіава Держави як глава виконавчої влади, що очолює Уряд і відповідно до цього спрямовує його діяльність; в) колегіальний орган, при формальному запереченні інституту глави держави у країнах, де сприйнято доктрину «вищого органу народного представництва» (КНР, КНДР, Куба).
В Україні посаду Президента було введено законом у 1991 р., відповідно до якого його статус визначався як вищої посадової особи у системі державної влади. Запровадження посади Президента накладалося на неревізований інститут вищого представницького органу влади- Верховну Раду. До прийняття Конституції України у 1996 році Верховна Рада не була фактично не була парламентом. Відповідно до радянської концепції народовладдя влада народу конституювалася у представницькі ієрархічні інститути - ради народних депутатів, на верхівці якої і знаходилася Верховна Рада. Відповідно до концепції народовладдя всією повнотою влади володіла саме Верховна Рада, а від імені держави виступав формально колегіальний орган як своєрідний Глава Держави, - Президія Верховної Ради. Такимчином, з 1991 р. і до прийняття Конституції 1996р. в Україні існувала проблема інституційного характеру - конкуренція повноважень Верховної Ради і нового інституту - Президента.
Конституційний Договір не усунув цю інституційну проблему, оскільки він не визначав статусу Президента як Глави Держави, а Верховної Ради як парламенту, наділеного законодавчою владою.
Було збережено однакові джерело та ступінь легітимності цих органів влади - і Президент, і Верховна Рада обиралися прямими загальними виборами. Лише з прийняттям Конституції 1996 р. Президент набув статусу Глави Держави з одночасною відмовою від концепції суверенітету Верховної Ради.Згідно з конституційним законом № 2222-ІУ змінено статус Президента. Президент є обмежений у формуванні Уряду за рахунок розширення повноважень парламенту. Однак він отримує ширше коло підстав для розпуску парламенту.
Згідно з класичною теорією поділу влади президент розглядається як глава виконавчої влади. Однак більшість сучасних конституцій європейських країн обходять проблему конституційного закріплення статусу президентів та визначення їх місця у системі поділу влади1. Закладена французькою конституцією V Республіки модель перерозподілу владних повноважень між главою держави (президентом) та Урядом (колегіальним органом, що очолює власне виконавчу владу) було запозичено більшістю постсоціалістичних республік, у тому числі й Україною.
Відмова від втілення класичної моделі поділу влад засвідчила у цілому неефективність президентської форми правління, яка сьогодні діє лише в США. В умовах президентської форми правління функції Уряду можуть бути заблоковані парламентом, оскільки практика конституціоналізму свідчить про поодинокі випадки наявності у парламенті пропрезидентської більшості, готової однозначно підтримати політичні рішення Гпави Держави. Такий дисбаланс, зрозуміло, не сприяє Урядові, очолюваного президентом, вирішувати стратегічні питання розвитку суспільства і держави. Такий стан речей особливо небезпечний для перехідних суспільств, що має своїм наслідком надмірну концентрацію влади у глави держави.
Дж. Сарторі зазначає, що ефективність американської президентської моделі пов’язана із високим ступенем доходів населення, наявністю двопартійної системи: «За іронією долі, переконання в тому, що президентські системи є сильними системами, призводить до найгіршої (із можливих) структурної організації-розділеної влади, беззахисної перед розділеним Урядом.
І незрозуміло, як працює чи працювала американська система, незважаючи на свою конституцію і навряд чи завдяки їй. Щоб ця система могла функціонувати, необхідна наявність трьох деблокуючих чинників: ідеологічної безпринципності, слабких і недисциплінованих партій і політики, орієнтованої на місцеві інтереси. Тільки в цьому випадку президент може залучити на свій бік конгресменів, щоб потім за допомогою вигідної політичної угоди одержати прихильність у виборчих округах»[495] [496].При парламентському правлінні забезпечується поділ влади між законодавчою і виконавчою владою. У цих умовах можливе існування: прем’єрської системи, за якої виконавча влада домінує над законодавчою (Ізраїль, Італія, Словаччина); системи із необмеженими повноваженнями парламенту (Франція періоду IV Республіки, Україна до 1995 р. з паралельними функціями Президента); парламентаризм з партійним контролем (Угорщина, ФРН, Чехія). Система парламентаризму передбачає існування сильних парламентських партій та системи парламентського контролю над Урядом[497].
У цьому відношенні є цікавими положення правової доктрини країн з парламентським правлінням. У словацькій доктрині, визнаючи статус президента як глави держави, роблять застереження, що він «має такі повноваження, статус та авторитет, щоб у критичній ситуації був здатен повністю забезпечити охорону правового кон- тинуїтету держави»[498]. Основний Закон ФРН визначає засади несумісності його посади Федерального президента (ст. 55), процедуру контрасигнації його актів з боку Федерального канцлера або відповідального міністра (ст. 58), представницькі функції у міжнародно- правових відносинах (ст. 59). Континуїтет держави забезпечується шляхом участі Федерального президентау процедурах інвеститури (формування) Уряду (ст. 63, 64) та прийняття рішення про його відставку за процедурою «конструктивного вотуму» (ст. 67).
Конституційно-правовий інститут глави держави складають норми і принципи, що визначають: 1) місце і роль глави держави у державному механізмі та його взаємовідносини з іншими органами держави: 2) порядок заміщення цієї посади; 3) повноваження глави держави; 4) його відповідальність за державну зраду та порушення конституції.
Місце Президента України у системі публічної влади специфічне і його діяльність впливає на ефективність діяльності Уряду Згідно з французьким прототипом напівпрезидентського (змішаного) правління існує подвійна структура влади, вірніше «дуалізм» виконавчої влади. Відповідно до цієї моделі Уряд повинен мати підтримку глави держави та парламенту Така система дозволяє Урядові самостійно приймати відповідальні і стратегічні рішення як у випадках «розділеного правління», так і у випадках наявності пропрезидентської парламентської більшості, що підтримує Уряд. Разом з тим Урядові потрібна певна воля до політичного компромісу у випад ку, коли стає період «співіснування» - Уряд сформований парламентською більшістю, яка представляє політичні сили, що конкурують із Президентом. При такій системі не виключено можливість проведення своєрідних «палацових» консультацій та відносин фаворитизму, коли Уряд сформовано представниками пропрезидентських політичних сил.
У російській доктрині висловлюються думки, що Президент Російської Федерації, «будучи юридично дистанційований від усіх гілок влади, творить норми, управляє, вирішує спори, здійснює конституційний контроль»^. Тому висловлюються думки про посилення авторитарних елементів у російській конституційній системі: «сучасний етап розвитку російського конституціоналізму пов’язаний із виявленням і розвитком не настільки її [конституції] демократичного потенціалу (особливо у вульгарно-ліберальному трактуванні поняття демократії), наскільки у виявленні її авторитарного потенціалу^. Однак здається, що виходячи із розуміння конституціоналізму такий висновок далеко не є очевидними, а, навіть, проблемним з точки зору верховенства права.
Конституційний орган влади. Президент України як арбітр, резервна влада. Президент є конституційним органом влади, оскільки його статус визначений насамперед у Конституції. З цього приводу існує дискусія про правомірність регулювання правового статусу Президента на рівні закону. Конституція з цього приводу мовчить, лише визначаючи, що законом регулюється порядок обрання Президента та порядок діяльності спеціальної тимчасової слідчої комісії, яка здійснює розслідування у порядку імпічменту.
У вітчизняній літературі прийнято вважати що Президент не входить ні до однієї гілки влади (Ю. То дика), а як Глава Держави посідає положення над законодавчою, виконавчою і судовою гілками влади (В. Погорілко).
Проф. Ю. Тодика визнає, що повноваження президента «у сфері забезпечення конституційної законності, національної безпеки, стабільності конституційного ладу та його захисту посідають
5 Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. - М., 1996.-С. 363.
6 Боброва Н.А. Реформа власти и перспективы развития авторитарных элементов российской Конституции // Конституционное и муниципальное право. - 2005. - № 1.-С. 10-12. центральне місце в його компетенції»[499]: «це вимагає від нього бути відповідальним за діяльність державної виконавчої влади в країні, адже йому заКонституцією підпорядковується вся виконавча вертикаль[500] [501]. Тому Президент не належить ні до жодної «гілок влади», оскільки він «отримує свої повноваження безпосередньо від народу», а його «політична позиціячасто нагадує роль політичного арбітра у взаєминах між окремими гілками державної влади».
Проф. В. Погорілко визначав статус Президента таким чином: «Президент як ПіаваДержави втілює національну єдність, наступність державної влади, він є гарантом національної незалежності і територіальної цілісності, а іноді проголошується також арбітром, координатором діяльності державних органів тощо»'1: «загальною рисою статусу президента для напівпрезидентських держав є прагнення поставити президента над традиційними гілками влади, всіма інститутами держави... в самостійній якості як арбітра, координатора»[502].
Згідно зі ще одним підходом Президент входить у систему контрольно-наглядової влади поряд із прокуратурою, омбудсма- ном, Рахунковою палатою.
Отже, стосовно статусу Президента України точаться дискусії у контексті конституційного принципу поділу влади (ст.
6). Оскільки державна влада заснована Конституцією, то спостерігається безпосередній зв’язок між арбітражними функціями Президента та принципом верховенства права. Сама ст. 6 Конституції конституює законодавчу, виконавчу і судову функції державної влади. Таке конституювання цих функцій свідчить про їх пріоритетний характер у системі як державної, так і публічної влади взагалі. Зрозуміло, що Президент взагалі виведений із концепту «тріади влади» — це самостійний вид влади. Таку владу можнаумовно йменувати арбітражною, резервною. Сутність природи влади Президента полягає в тому, що у випадку кризи він бере на себе відповідальність і приймає всі необхідні правові заходи на підставі ст. 102 Конституції,спираючись на інституційну основу - ухвалення рішень на засіданні Ради національної безпеки і оборони (ст. 107).
Президент України як Глава Держави. Істотними елементами конституційного статусу ПрезидентаУкраїни є те, що Піава Держави є гарантом державного суверенітету територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (ст. 102). Для здійснення своїх функцій Президент може створювати консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби (п. 28 ст. 106 Конституції).
Принцип поділу влади передбачає збалансований розподіл владних повноважень та, в залежності від форми правління, існування декількох центрів прийняття політичних рішень. Згідно з принципом верховенства права політичні рішення повинні бути підпорядковані праву, оскільки вони можуть отримати оцінку з боку Конституційного Суду на предмет додержання повноважень, визначених у Конституції і законах України. Конституційний контроль норм урівноважує вищі органи влади, які можна назвати конституційними - парламент, главу держави, Уряд, орган конституційної юстиції та інші органи, статус яких в істотних елементах визначений Конституцією України.
Згідно із Конституцією України статус глави держави має специфіку, оскільки за своїм положенням він посідає місце арбітра у механізмі публічної влади України, тобто забезпечує правонаступ- ність і належне функціонування публічних інститутів. Президент України володіє високим ступенем легітимності, оскільки обирається народом шляхом загальних і прямих виборів. У цьому аспекті може виникати небезпека застосування референдарних процедур в обхід парламентських процедур прийняття суспільно важливих рішень.
Як Піава Держави Президент володіє резервною владою. За своїм призначенням він покликаний доповнювати діяльність парламенту таУряду у випадку, якщо вони неефективно або неналежним чином здійснюють свої повноваження. Такі прерогативи Піава Держави повинен застосовувати у крайніх випадках, коли, дійсно, всі засоби, якими володіють парламент і Уряд, не забезпечують здійснення їхніх функцій і повноважень. Обставини застосування резервної влади з боку Президента є винятковими - стан війни, зовнішня агресія, тривала парламентська чи Урядова кризи, які не дозволяють цим органам діяти належним чином і приймати рішення. У такому разі Президент може діяти виключно у рамках права, тобто ухвалення 688
указів відповідно до власної компетенції, які повинні бути попередньо розглянуті на засіданні РНБО. У якості резервної влади Президент може також вживати заходів щодо забезпечення ефективної взаємодії органів публічної влади.
Конституційний Суд встановив, що для здійснення своїх конституційних повноважень Президент України може створювати консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби (ст. 106, ч. 1, п. 28 Конституції), які сприяють у виконанні ним своїх функцій. Таким чином, Суд визнав конституційність створення Президентом Координаційного комітету по боротьбі з корупцією і організованою злочинність як органу, що сприяє главі держави здійснювати функції по забезпеченню національної безпеки, державного суверенітету і територіальної цілісності України11. При здійсненні таких повноважень Президент не може втручатися у компетенцію інших органів влади - це вже є предметом зловживання владою. Наприклад, Конституційний Суд ухвалив, що Президент не вправі регулювати ті сфери, які входять до компетенції Кабінету Міністрів[503] [504]. Президент забезпечує континуїтет правової держави, тобто правонаступність і забезпечення нормальної діяльності інститутів держави. Прийняття правових актів у рамках забезпечення конти- нуїтету та стабільності конституційного ладу пов’язано не лише із конституційно визначеними повноваженнями глави держави (ст. 106) чи міркуваннями недостатності законодавчого регулювання, а також його конституційним статусом. Хоча ця думка у доктрині сприймається неоднозначно[505], Піава Держави покликаний забезпечити принцип поділу влади, ефективну взаємодію конституційних органів влади і вживати належних заходів для забезпечення ефективного здійснення функцій держави. Застосування Президентом необхідних заходів у рамках ч. 2 ст. 102 Конституції України передбачає: а) вжиття заходів у рамках правових актів - указу, розпорядження, конституційного подання; б) такі заходи повинні відповідати критеріям пропорційності та не накладати надмірних обмежень у сфері основних прав і свобод; в) такі заходи повинні бути оперативними, своєчасними і переслідувати соціальну значиму мету у рамках забезпечення засад конституційного ладу; г) порушення повинні носити принциповий характер і вжиття інших заходів не дає змоги забезпечити режим конституційності; д) підставою цього є забезпечення саме принципів верховенства права, поділу влади, належного функціонування публічної влади та правонаступності її інститутів; е) вжиття заходів, пов’язаних із обмеженням основних прав, повинні стати предметом невідкладного парламентського або конституційного контролю у порядку, визначеному Конституцією і законами України. Недоторканність Президента України (ст. 105, ч. 1 Конституції). На час виконання своїх обов’язків Президент володіє правом недоторканності. Конституція не розкриває зміст недоторканності Президента і очевидним є необхідність законодавчого регулювання цього питання. Відсутність законодавчого регулювання зумовлює різне тлумачення обсягу недоторканності глави держави. Суддя Апеляційного суду м. Києва Ю. Василенко 15 жовтня 2002 р. виніс постанову про порушеннякримінальноїсправищодоПрезидентаЛ. Кучми. Суддя мотивував своє рішення тим, що є всі підстави вважати, що в діях Президента вбачається склад злочинів, на підставі чого можна ухвалити відповідне рішення. В. Медведчук назвав цю постанову «правовим нігілізмом», а міністр юстиції О. Лавринович- дискутив- ним, оскільки «Конституцією передбачені дві категорії - народні депутати і президент, які є недоторканними». Б. Футей вважає, що суддя поступив правомірно, оскільки порушення кримінальної справи проти Президента не порушує гарантій недоторканності та не стосується процедури імпічменту. Як кодифікований акт Конституція України не містить у собі суперечностей. Тому цілком очевидно, що зміст недоторканності Президента та народних депутатів мають однаковий обсяг. Відповідно до положень ст 80, що визначають недоторканність народних депутатів, поширюютьсянаположенняст. 105 Конституції. Конституційний Суд пов'язує виникнення обсягу недоторканності з моменту притягнення особи до кримінальної відповідальності і вона як стадія кримінального переслідування починається з «моменту пред’явлення особі обвинувачення у вчиненні злочину»[506]. Таким чином, Президент несе насамперед політичну і моральну відповідальність за політичний курс, який він здійснює. Піаву держави можливо притягнути до відповідальності за процедурою імпічменту, яка поєднує ознаки політичної та юридичної відповідальності. Питання про можливість порушення кримінальної справи щодо Президента під час здійснення ним своїх повноважень сьогодні так і залишається дискусійним. Однак здається, що кримінальна відповідальність та відповідальність у порядку процедури імпічменту глави держави не є взаємопов’язаними, а обсяг його недоторканності скоріше пов’язано саме із відповідальністю у порядку імпічменту Представницький мандат Президента України (ст. 102). Президент обирається прямими і загальними виборами, що визначає найвищу ступінь його легітимності - він представляє народ України. Напевно, в зв’язку із цим Президент наділений повноваженнями призначати всеукраїнський референдум за народною ініціативою (ст. 72) та про внесення змін до Конституції (ст. 156). Це відкриває простір для використання Президентом пле- бісцитарних процедур в обхід законодавчих. На зовнішньополітичній арені Президент представляє державу в міжнародних відносинах, визначає зовнішньополітичний курс держави. Зокрема, Президент вносить кандидатуру міністра зовнішніх справ на затвердження парламентом, веде переговори та укладає міжнародні договори. При здійсненні свого представницького мандату Піава Держави забезпечує взаємодію органів публічної влади. Президент вправі проводити консультації в ході формування Уряду, визначенні засад зовнішньої і внутрішньої політики, звертатися із щорічними посланнями до Верховної Ради, узгоджувати свій політичний курс із Кабінетом Міністрів шляхом проведення засідань РНБО тощо. Президент є уособленням держави та її моральним авторитетом. У залежності від того, чи є ефективними акти глави держави, чи поважає він при цьому повноваження та рішення інших органів влади, чи здатен при ухваленні своїх рішень в рамках права врівноважувати інтереси конституційних органів влади можна судити про рівень авторитету Президента України, його здатності впливати на хід здійснення ефективного державного політичного курсу 16.2.