3.1.2. Проблеми інституціонального оформлення державної політики щодо жінок та ґендерної політики в Україні

Формування спеціальних інституцій, відповідальних за формування та впровадження політики щодо жінок, є невід’ємною частиною цієї політики. Вони є її складовою частиною і водночас запорукою її ефективності.

При Президентові України було утворено Комітет у справах жінок, материнства і дитинства (1995), основними завданнями якого було вивчення соціального становища жінок та підготовка пропозицій щодо його поліпшення, державного захисту інтересів сім’ї та дітей, створення сприятливої демографічної ситуації в країні, впровадження в життя кращого вітчизняного та світового досвіду у сферi правового та соціального захисту жінок, планування сім’ї, охорони материнства й дитинства, співробітництво з міжнародними організаціями тощо [24].

У серпні 1996 р. відбулася реорганізація державних структур: ліквідовано Комітет у справах жінок, материнства i дитинства при Президентові і замість нього створено Міністерство у справах сім’ї та молоді, в якому було Головне управління у справах жінок. У своєму складі управління мало два відділи – відділ соціально-правових проблем жінок та відділ взаємодії з громадськими організаціями. Одним з основних завдань діяльності Управління було визначення стратегій та пріоритетних напрямів державної політики стосовно жінок, а також відпрацювання конкретних заходів, спрямованих на покращення становища жінок у сім’ї та суспільстві, на створення рівних можливостей для чоловіків та жінок у всіх сферах життєдіяльності суспільства.

У березні 1999 р. це Міністерство реорганізовано у Державний комітет у справах сім’ї та молоді, у грудні 1999 р. – у Державний комітет України з питань молодіжної політики, спорту та туризму. У листопаді 2001 р. Указом Президента України відновлено Державний комітет України у справах сім’ї та молоді [41], який здійснює безпосереднє управління процесами розвитку державної політики стосовно сім’ї та жінок в Україні, а також формуванням ґендерної політики. До оцінки цих реорганізацій цілком слушними є слова П. Кикотя, що “процес формування центральних органів виконавчої влади України супроводжується постійними і не завжди достатньо аргументованими змінами у складі міністерств, державних комітетів, інших центральних органів виконавчої влади, внаслідок чого організаційна система державного управління перебуває у стані безперервного реформування” [230, c.37], що додамо, не кращим чином відбивається на управлінських процесах.

Державний комітет України у справах сім'ї та молоді є правонаступником Державного комітету молодіжної політики, спорту і туризму України в частині наданих йому повноважень щодо сім'ї та молоді, у тому числі виконання міжнародних договорів України та ряду нормативних актів з питань сім'ї, становища жінок та молоді. Державний комітет України у справах сім’ї та молоді у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, а також відповідним Положенням про Державний комітет України у справах сім‘ї та молоді.

Серед численних основних завдань Державного комітету України у справах сім'ї та молоді, зазначених Положенням, варто виділити у зв’язку з темою дослідження наступні: участь у формуванні державної політики з питань сім'ї, становища жінок, дітей і молоді, забезпечення її реалізації та підготовка разом з іншими центральними органами виконавчої влади науково обґрунтованих пропозицій з цих питань; здійснення заходів, спрямованих на запобігання насильству в сім'ї, підвищення ролі жінок у суспільно-політичному житті, забезпечення рівних можливостей для участі жінок і чоловіків у політичному, економічному, культурному і соціальному житті, міжгалузева координація заходів, здійснюваних центральними та місцевими органами виконавчої влади з питань реалізації державної політики щодо забезпечення прав та інтересів сім'ї, жінок, дітей і молоді; розробка пропозицій з удосконалення законодавства України стосовно забезпечення прав та інтересів сім'ї, жінок, дітей і молоді відповідно до вимог міжнародного права (п.3 Положення).

Для реалізації перелічених завдань Державний комітет України у справах сім‘ї та молоді готує пропозиції щодо формування державної політики з питань сім'ї, становища жінок, дітей і молоді; бере участь у розробці проектів Державного бюджету України, Державної програми економічного і соціального розвитку України, Програми діяльності Кабінету Міністрів України; розробляє і забезпечує реалізацію разом з іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади концепції державних цільових програм, окремих заходів, спрямованих на поліпшення соціально-економічного становища сім'ї, жінок, дітей і молоді, сприяє створенню рівних можливостей для жінок і чоловіків та паритетної демократії у суспільстві; подає Кабінету Міністрів України, а в разі потреби – Верховній Раді України, Адміністрації Президента України узагальнену інформацію про становище сім'ї, жінок, дітей і молоді; вносить пропозиції щодо відродження кращих традицій сім'ї, заохочення та підтримки материнства, поліпшення демографічної ситуації, створення рівних умов для участі жінок і чоловіків у розробці й прийнятті рішень на всіх рівнях; організовує проведення наукових та експертних досліджень з найважливіших проблем сім'ї, жінок, дітей і молоді; співпрацює з науковими, науково-дослідними установами і навчальними закладами України та іноземних держав з питань, що належать до його компетенції; сприяє впровадженню у життя позитивних результатів досліджень, здійснює координацію діяльності Державного інституту проблем сім'ї та молоді; подає пропозиції Кабінету Міністрів України щодо вдосконалення законодавства з питань забезпечення прав та інтересів сім'ї, жінок, дітей і молоді; бере участь у підготовці міжнародних договорів України, укладає – в межах повноважень – міжнародні договори, забезпечує виконання зобов'язань України за міжнародними договорами у сфері правового регулювання становища сім'ї, жінок, дітей і молоді; вивчає, узагальнює та впроваджує позитивний національний і міжнародний досвід роботи з питань, що належать до його компетенції; організовує, разом з відповідними центральними та місцевими органами виконавчої влади, підготовку періодичних доповідей про реалізацію в Україні положень Конвенції ООН “Про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок”, інших конвенцій та міжнародних договорів України, а також щорічних доповідей про реалізацію молодіжної та сімейної політики в Україні; забезпечує розвиток та координує діяльність Державного центру соціальних служб для молоді та мережі центрів в областях; координує в межах своєї компетенції заходи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, спрямовані на запобігання торгівлі людьми; сприяє діяльності жіночих, молодіжних, дитячих та інших громадських організацій, налагодженню ними зв'язків, зокрема міжнародних, залучає їх у встановленому порядку до розв'язання проблем; здійснює в межах своєї компетенції контроль за використанням коштів, які виділяються з державного бюджету для виконання програм і заходів з питань становища сім'ї, жінок, дітей і молоді; забезпечує в межах своєї компетенції звітність у сфері правового регулювання становища сім'ї, жінок, дітей і молоді; організовує перепідготовку та підвищення кваліфікації працівників своїх підрозділів, інших категорій працівників закладів, що належать до сфери його управління; проводить інформаційно-роз'яснювальну роботу.

Державний комітет України у справах сім‘ї та молоді, відповідно до Положення, має право: утворювати за погодженням з іншими зацікавленими центральними органами виконавчої влади комісії, експертні та консультативні ради, робочі групи; одержувати в установленому законодавством порядку від центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань; представляти Кабінет Міністрів України, за його дорученням, у міжнародних організаціях та під час укладення міжнародних договорів України. Процеси управління Державний комітет України у справах сім‘ї та молоді здійснює шляхом видання наказів, організації їх виконання та контролю за ним.

Виконання покладених на нього завдань Державний комітет України у справах сім‘ї та молоді здійснює у щільній взаємодії з іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, а також відповідними органами інших держав. Таким чином, вже у Положенні про Державний комітет закладено принцип взаємодії та співпраці з міжнародними та неурядовими організаціями, що відповідає стандартам сучасних міжнародних вимог.

Порівняльний аналіз Положення про Державний комітет України у справах сім’ї та молоді й Положення про Міністерство України у справах сім’ї та молоді, прийняте у грудні 1996 р. (Указ Президента України №1164/96 від 4 грудня 1996 р.) [27] дає змогу простежити динаміку у розвитку державної політики щодо сім’ї та жінок, певних змін її напрямків, ідеології, пріоритетів.

Так, першим пунктом серед завдань Міністерства у 1996 р. була передбачена “підготовка разом з іншими центральними органами виконавчої влади науково обґрунтованих пропозицій щодо формування державної політики у сфері поліпшення становища сім’ї, жінок, молоді та дітей, демографічної ситуації, заохочення материнства, забезпечення здорового, всебічного розвитку молоді та дітей, їх виховання на засадах гуманізму” .

Відзначимо зміни ідеології протягом п’яти з половиною років: серед завдань Державного комітету у Положенні про Державний комітет України у справах сім’ї та молоді (2002 р.) [44] пріоритетними є такі : “здійснення заходів, спрямованих на запобігання насильства в сім’ї”, “підвищення ролі жінок у суспільно-політичному житті”, і більш того “забезпечення рівних можливостей для участі жінок і чоловіків у політичному, економічному, культурному і соціальному житті”, “координування діяльності по запобіганню торгівлі людьми”. Наведені положення свідчать про концептуальне та нормативне закріплення позитивних змін у розумінні політики, переходу з одного рівня “політика стосовно жінок” до іншого – “політика в інтересах рівності”, “ґендерна політика”, які були проаналізовані у попередніх розділах. Таким чином, як бачимо, завдання та функції центрального органу виконавчої влади можуть змінюватися відповідно до вимог часу, а також як наслідок появи нових соціальних проблем.

Так, у листопаді 2001 р. Верховною Радою України було прийнято Закон України “Про попередження насильства в сім’ї”, який набрав чинності з 20 березня 2002 р. Ст.3 цього Закону передбачає, що здійснення заходів з метою попередження насильства в сім’ї у межах наданих повноважень покладається на спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань попередження насильства в сім’ї, службу дільничних інспекторів міліції та кримінальну міліцію у справах неповнолітніх органів внутрішніх справ, органи опіки та піклування, спеціалізовані установи для жертв насильства в сім’ї. Координацію діяльності органів та установ, які здійснюють заходи з попередження насильства в сім’ї, покладено на Державний комітет України у справах сім’ї та молоді як спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань попередження насильства в сім’ї та його підрозділи на місцях.

Крім цього, невизначеність спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань попередження насильства в сім’ї протягом 2002 р. затримувала прийняття нормативно-правових актів, передбачених цим Законом, зокрема, Порядку розгляду заяв та повідомлень про вчинення насильства в сім’ї або реальну загрозу його вчинення, який було підготовлено Державним комітетом України у справах сім‘ї та молоді за участю міністерств внутрішніх справ та юстиції відповідно до ч.4 ст.4 Закону України “Про попередження насильства в сім’ї” та на виконання доручення Прем’єр-міністра України від 21 грудня 2001 р. № 18375/3.

Так, вже у грудні 2002 р. на виконання доручень Кабінету Міністрів України від 21.08.2002 р. та від 04.10.2002 р. за № 18375/3 Державним комітетом України у справах сім’ї та молоді підготовлено проект Указу Президента України “Про внесення змін до Указу Президента України від 15 квітня 2002 року № 340” з метою вирішення питання щодо визначення в структурі центральних органів виконавчої влади спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань попередження насильства в сім’ї. Указ підписаний Президентом України у січні 2003 р., розширює повноваження Державного комітету України у справах сім’ї та молоді у зв’язку з визначенням його уповноваженим органом щодо втілення у життя положень цього Закону України [45]. Ним також запропоновано внести зміни до Положення про Державний комітет у справах сім’ї та молоді, затвердженого Указом Президента України від 15 квітня 2002 р. № 340, доповнивши п. 1 Положення абзацом такого змісту: “Держкомсім’ямолодь України виконує функції спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань попередження насильства в сім’ї”.

Але розширення повноважень Державного комітету у справах сім’ї та молоді як у напрямку запобігання домашньому насильству, так і протидії торгівлі людьми потребує також внесення змін у відомчі акти, формування та затвердження нового штатного розкладу, виділення людських та матеріальних ресурсів на здійснення задекларованої діяльності. Саме ці завдання складають механізм державного управління, однак процес реформування і змін у цій сфері є дуже повільним. У зв’язку із прийняттям Указу Президента від 09.01.2003 р. також потрібним є внесення змін до положення про обласні та районні управління у справах сім’ї та молоді.

У структурі Державного комітету України у справах сім’ї та молоді в 2001 р. створено Управління з ґендерних питань та сімейної політики, положення про яке затверджене Головою комітету. Відповідно до нього, до структури управління входять відділ забезпечення ґендерної політики, відділ реалізації сімейної політики, сектор взаємодії з жіночими громадськими організаціями. Його створення є важливим кроком інституалізації ґендерної політики в Україні, хоча і досить обачливим та обережним, про що свідчить вже семантичний аналіз його назви – “управління з ґендерних питань та сімейної політики”, а не “ґендерної політики”. І ця обачливість виправдана та зрозуміла в ситуації, коли досі “ґендер” плутають з “тендером”, а багато хто з політичних діячів не визнає існування зазначених проблем взагалі. І тут потрібно підкреслити, що важливою ознакою формування ґендерної політики в Україні є її поступовий, може не такий швидкий, як хотілося б, але невпинний розвиток, розширення на нові політичні території, збільшення кількості прихильників та однодумців, прийняття законів, постанов, указів, в яких ґендерна термінологія стає невід’ємною складовою частиною.

З метою подальшого аналізу наведемо повний перелік основних завдань управління відповідно до положення про нього [421]:

1. Реалізація державної політики з питань сім’ї, жінок та ґендерної рівності на всій території України, забезпечення дотримання чинного законодавства, здійснення керівництва дорученою йому сферою управління, відповідальність за її стан і розвиток у межах своїх повноважень.

2. Підготовка разом з іншими структурними підрозділами Комітету та у взаємодії з іншими центральними органами виконавчої влади і установами обґрунтованих пропозицій щодо формування державної політики у сфері поліпшення становища різних категорій сімей та жінок, підвищення авторитету сім’ї у суспільстві, розвитку сімейних форм виховання дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, забезпечення рівних можливостей для участі жінок і чоловіків у політичному, економічному, культурному і соціальному житті.

3. Розробка пропозицій щодо вдосконалення законодавства України стосовно ґендерної рівності, прав та інтересів сім’ї, жінок, функціонування дитячих будинків сімейного типу та прийомних сімей, приведення його у відповідність до вимог міжнародного права.

4. Розробка цільових державних програм з питань поліпшення становища сім’ї та жінок, налагодження співпраці з державними та громадськими організаціями, спрямованої на консолідацію спільних зусиль, та з метою підвищення ефективності роботи у цій сфері.

5. Розробка та забезпечення реалізації разом з іншими центральними органами і місцевими органами виконавчої влади заходів, спрямованих на поліпшення становища різних категорій сімей, жінок, формування ґендерної культури у суспільстві.

6. Підготовка інформаційно-аналітичних матеріалів, організація проведення досліджень становища сім’ї і ролі жінок у політичному, економічному, культурному і соціальному житті суспільства.

7. Координація діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади з питань реалізації державної політики щодо забезпечення ґендерної рівності, а також прав та інтересів сім’ї й жінок.

8. Здійснення міжнародного співробітництва у межах наданих повноважень з питань становища сімей, жінок, ґендерної рівності, створення спільних проектів та програм; проведення семінарів, тренінгів, “круглих столів” та конференцій.

Відповідно до покладених на нього завдань, Управління з ґендерних питань та сімейної політики: здійснює роботу по розробці концепцій, програм, заходів з поліпшення становища сім’ї, жінок та ґендерної рівності; бере участь у підготовці для Кабінету Міністрів України узагальнених даних про становище сім’ї та жінок, у створенні умов для рівної участі жінок і чоловіків у прийнятті рішень на всіх рівнях; сприяє утворенню та функціонуванню дитячих будинків сімейного типу, прийомних сімей; проводить експертизу законодавчих актів та програм у межах своєї компетенції; організує роботу Міжвідомчої комісії з питань сімейної політики при Кабінеті Міністрів України, Координаційної ради з ґендерних питань та проблем сім’ї при Державному комітеті України у справах сім’ї та молоді, бере участь у створенні відповідних рад на місцях; організовує проведення наукових досліджень з найважливіших питань сім’ї та жінок, сприяє діяльності жіночих неурядових організацій; вносить пропозиції щодо вдосконалення законодавства, яке стосується сім’ї та жінок; бере участь у проведенні інформаційно-роз’яснювальної роботи; вносить пропозиції колегії та керівництву Комітету щодо реалізації основних напрямків державної політики щодо сім’ї, жінок та ґендерної рівності в Україні через галузеві центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міську держадміністрації, громадські організації, а також взаємодіє з ними при практичному розв’язанні актуальних проблем сім’ї, жінок та ґендерної рівності.

Коло проблем управління з ґендерних питань та сімейної політики є дуже широким, комплексним. Управління спрямовує свою діяльність як на вдосконалення нормативно-правового забезпечення політики щодо сім’ї, жінок та ґендерної рівності, так і на організацію та проведення конкретних заходів. Водночас, на нашу думку, у документах необхідно більш чітко виокремити ґендерну спрямованість діяльності управління на забезпечення ґендерної рівності не тільки у сімейній сфері, але й в інших сферах життя. Останні беруться до уваги, але за частим вживанням термінів “сім’я”, “сімейна політика”, залишаються у тіні.

Детальне ознайомлення з документами також породжує низку питань, наприклад, стосовно механізму координації Управлінням з ґендерних питань та сімейної політики діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади з питань реалізації державної політики щодо забезпечення прав та інтересів сім’ї, жінок, ґендерної рівності. Питання виникають тому, що у структурі інших центральних органів виконавчої влади немає відповідних підрозділів, бракує фахівців, які відповідали б за ці проблеми, або навіть розуміли та знали їх. Як вже згадано вище, досі термін “ґендер” комп’ютерні програми виправляють на “тендер”. Це одна з причин того, що Управління повинно не тільки координувати діяльність, але й ініціювати та стимулювати діяльність з розробки навчальних програм для державних службовців, неурядових організацій з питань ґендерної політики та ґендерної теорії для адекватного розуміння їх положень.

При Державному Комітеті створюються дорадчо-консультативні ради: Координаційна Рада у справах жінок, Ґендерна Рада (Рада з питань рівних можливостей), Координаційна рада з ґендерних питань та проблем сім‘ї. Вони мають велике значення з точки зору теоретичного, наукового та методологічного забезпечення діяльності Державного комітету України у справах сім’ї та молоді, а також для координування й узгодження діяльності різних органів державної влади та неурядових організацій. Створення координуючого та дорадчого органу є важливим кроком як у формуванні ґендерної політики, так і у зміцненні взаємодії між державними органами та неурядовими організаціями.

Створюються тимчасові робочі групи для вирішення тих чи інших важливих питань. Так, у 2002 р. була створена робоча група з розробки механізму втілення в життя Закону України “Про попередження насильства в сім’ї”. До складу цієї робочої групи увійшли не тільки представники міністерств та відомств, але й науковці та представники громадських організацій.

Серйозною проблемою діяльності Державного комітету України у справах сім’ї та молоді у сфері управління державною політикою щодо жінок та ґендерної політики в Україні є дуже слабкий розвиток нормативно-правового забезпечення цієї діяльності, а також інструктивного та методичного забезпечення. Під час підготовки дисертаційного дослідження дисертант проводив неодноразово зустрічі з начальниками управлінь у справах сім’ї та молоді обласних державних адміністрацій, у тому числі експертні інтерв’ю з ними, з питань формування державної гендерної політики та політики протидії торгівлі людьми в Україні. Використання цього соціологічного методу збору інформацію дало можливість ознайомитися з думками безпосередніх організаторів та учасників процесів управління державною політикою на рівні області та міста. Їх одностайна думка – необхідність якомога скорішого створення нормативної бази для діяльності управлінь на зразок тієї, яку мають державні центри соціальних служб для молоді на всіх рівнях свого існування.

Державний центр соціальних служб для молоді та розгалужена мережа його відділень утворені згідно з постановою Кабінету Міністрів України (1993 р.). Постановою Кабінету Міністрів України від 3 жовтня 2001 р. №1291, затверджене Загальне положення про центри соціальних служб для молоді. У ній міститься припис про необхідність завершення формування протягом 2002–2003 рр. мережі центрів в Україні, збереження існуючих центрів та недопущення скорочення їх працівників [58]. До системи центрів належать Державний центр соціальних служб для молоді, республіканський (Автономна Республіка Крим), обласні, Київський та Севастопольський міські, районні, міські, районні у містах, селищні і сільські центри^·. Діяльність Державного центру соціальних служб для молоді грунтується на суттєвій нормативно-правовій базі [зокрема, 12, 43, 40, 58, 34, ], має серйозне наукове-методичне забезпечення [175, 425, 490, 491, 546, 549], що є безсумнівною заслугою як науковців, так і керівників Центру. Основою діяльністю центрів є Закон України “По соціальну роботу з дітьми та молоддю” [12].

У згаданому Загальному положенні наголошується, що центри – це “спеціальні заклади, уповноважені державою брати участь у реалізації державної молодіжної політики шляхом проведення соціальної роботи з молоддю та дітьми” (п.1). Основна мета діяльності такого центру – створення соціальних умов для життєдіяльності, гармонійного та різнобічного розвитку дітей та молоді, захист їх конституційних прав, свобод і законних інтересів, задоволення культурних і духовних потреб. Таким чином, положення про центри не містить у собі приписів, які регламентують участь центрів соціальних служб для молоді у формуванні та впровадженні політики щодо жінок в Україні. І це є певним недоліком, тому що на практиці, а також у документах Державного комітету України у справах сім’ї та молоді Державний центр соціальних служб для молоді визнається суб’єктом розробки та впровадження державної політики стосовно сім’ї та жінок. Крім того, Державний центр підготував та втілює програми, спрямовані на правову допомогу жінкам, допомогу жінкам у кризових ситуаціях, на запобігання торгівлі людьми. Серед його завдань (п.10 Положення) зазначається, що Державний центр соціальних служб для молоді бере участь у розробці та реалізації державних і галузевих програм у сфері соціальної роботи з дітьми, молоддю та сім’ями; здійснює розробку, апробацію та експертизу соціальних технологій, нових форм і методів соціальної роботи з дітьми, молоддю та сім’ями, проводить з цих проблем науково-практичні конференції, круглі столи, семінари тощо [58]. Тим більше, що у попередньому Положенні про Український державний центр соціальних служб для молоді (наказ Державного комітету молодіжної політики, спорту та туризму України №1255 від 20 липня 2000 р.) наголошувалось, що “Український державний центр соціальних служб для молоді є спеціальною установою, що реалізує в межах своєї компетенції державну молодіжну та сімейну політику, здійснює соціальну роботу з дітьми, молоддю, сім’ями”[360]. Таким чином, по-перше, на практиці діяльність Центру виходить за межі положення, а це потребує внесення до нього певних змін та доповнень, по-друге, старе положення дещо ширше описувало повноваження та завдання діяльності Центру, що дозволяє взяти його за взірець для внесення змін до нового положення. Крім того, потребує врахування участь Державного центру соціальних служб для молоді у формуванні та впровадженні програм, спрямованих на попередження домашнього насильства та запобігання торгівлі людьми.

Попри вже досить значну роботу, проведену державними органами, в цілому як вчені, так і практики констатують факт недостатньої ефективності державного управління реалізацією політики стосовно жінок в Україні, зниження в 2000–2001 рр. дієвості створених структур державного управління. Причин того, чому механізм здійснення державної політики щодо жінок в країні не спрацював у повному обсязі, існує багато. До основних фахівці відносять, у першу чергу, недостатнє фінансування сфери. Економічна криза не дозволила у повній мірі матеріально, фінансово забезпечити всі важливі жіночі програми, створити необхідні умови для їх успішної реалізації.

При проведенні адміністративної реформи влада продемонструвала непослідовність у запровадженні ґендерної рівності. Вчені вказують на парадокс, який полягає у тому, що Україна, підписавши низку міжнародних документів і конвенцій щодо забезпечення ґендерної рівності, не виявила політичної волі у проведенні ґендерної політики.

Серйозним недоліком у справі реалізації державної політики щодо жінок та формування ґендерної політики, що підриває авторитет влади в очах жінок та населення в цілому, є те, що низка положень законодавства і рішень, прийнятих державними органами, не виконуються на практиці. Крім того, як зазначають фахівці, “закони поки що не відіграють вирішальної ролі у формуванні центральних органів виконавчої влади. Так, основні положення, пов’язані з організацією та діяльністю останніх, визначаються Загальним положенням про міністерство, інші центральні органи виконавчої влади в Україні. Водночас, згідно з Конституцією України (п.12 ст.92), організація і діяльність органів виконавчої влади мають визначатися виключно законами” [230, c. 37]. Тому для упорядкування практики формування центральних органів виконавчої влади пропонується “прийняти закон про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади в Україні, який має узагальнити існуючі нормативно-правові положення про них, ввести у русло законодавчого регулювання діяльність Президента і Кабінету Міністрів України в галузі утворення, реорганізації та ліквідації центральних органів виконавчої влади” [230, c.37].

Були допущені помилки й у формуванні структур по роботі з жінками в органах державної виконавчої влади. Не сприяло підвищенню авторитету цих органів, ефективності їх роботи у цій сфері те, що впродовж останніх 5 років чотири рази змінювалася назва, статус як центрального органу виконавчої влади, так і відповідних структур на місцях. Не виправдало себе створення в 1999 р. Державного комітету молодіжної політики, спорту і туризму України на базі Державного комітету України у справах сім’ї та молоді, Державного комітету України фізичної культури і спорту та Державного комітету України по туризму. “Зміни, що вносяться в організаційну систему міністерств, мають ознаки стихійності, відсутності науково обґрунтованих орієнтирів для прийняття відповідних рішень. Реформування у цій сфері йде шляхом спроб і виправлення помилок. Звідси неодноразові заходи щодо реорганізації одних і тих самих управлінських структур, від чого, насамперед, потерпає управлінська діяльність. Таке реформування призводить до того, що порушуються управлінські зв’язки як між окремими ланками органів виконавчої влади, так і всередині кожної ланки. Управлінська система повинна витрачати час на звикання до нових умов функціонування, вирішення проблем, пов’язаних з організаційним упорядкуванням”[230, c.38].

Паліативним виходом з цієї ситуації стало створення Державного департаменту молодіжної та сімейної політики (постанова Кабінету Міністрів України № 509 від 16 травня 2001 р.) [56]. Але Державний комітет з молодіжної політики, спорту та туризму так і не став дієвим координатором зусиль державних і громадських організацій у вирішенні ґендерних проблем. Тому наприкінці 2001 р. довелося повернутися до попередньої схеми – відновлення Державного комітету України у справах сім’ї та молоді, на який покладено завдання забезпечувати формування гендерної політики в країні.

У літературі висловлено думки про міністерство як основну організаційно-правову форму у переважній більшості сфер державного управління, призначену для організації управління галузями господарства, соціально-культурного та адміністративно-політичного будівництва, а також як про головну ланку системи органів центрального управління, що здійснює управління у найбільш важливих сферах соціально-економічного та політичного життя. Останнє положення спонукає до висновку про те, що перетворення Міністерства України у справах сім’ї та молоді у 1999 р. на Державний комітет України у справах сім’ї та молоді є свідченням другорядності для держави та суспільства тих питань, які перебувають у сфері діяльності цього центрального органу виконавчої влади. Крім того, “існування державних комітетів виправдано лише в тому разі, коли певні функції виконавчої влади неможливо або небажано віднести до відання якогось одного міністерства або коли існує необхідність організаційно (структурно) розмежувати відповідальність за прийняття та реалізацію політичних рішень” [230, c. 43].

Водночас протягом останніх років змінилися не тільки функціональні обов’язки та повноваження Комітету, але й зроблено поворот на формування ґендерної політики, а не лише державної політики поліпшення становища жінок та дітей. Крім цього, у суспільстві зростає розуміння важливості формування, проведення та розвитку ґендерної політики, яка пронизуватиме усі сфери суспільного життя, що ще дає всі підстави для внесення пропозицій щодо зміни статусу Державного комітету України у справах сім’ї та молоді до статусу міністерства.

На науково-практичній конференції “Адміністративна реформа в Україні: шлях до європейської інтеграції” (14 – 15 лютого 2003 р., м. Київ) наголошувалось на необхідності сприяння подальшому утвердженню провідної ролі міністерств серед центральних органів виконавчої влади: “виключно між міністерствами мають бути розподілені всі напрями урядової політики, по яких лише міністерства (в особі міністрів) безпосередньо беруть участь у її формуванні і розподілі по секторах державного управління; лише міністерства мають право видавати нормативно-правові акти загальнообов’язкового значення з питань реалізації прав і свобод громадян; лише міністерства можуть мати у своєму віданні, включаючи пряме підпорядкування, інші ЦОВВ або урядові органи державного управління; лише в міністерствах посади їх керівників є політичними ” [417, c.107].

Відповідно до ст.9 Указу Президента України “Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні” від 29 травня 2001 р., [39] “міністр як член Кабінету Міністрів України особисто відповідає за розроблення державної політики”. Але цей документ є певною мірою суперечливим, оскільки в ньому також наголошується, що робота Кабінету Міністрів спрямовується водночас на забезпечення здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави. “З огляду на це доктринальне пояснення керівної ролі Кабінету Міністрів стосовно виконання функції розроблення державної політики, маємо виходити з дуалістичної природи існуючої в нашій країні системи виконавчої влади. Тобто ця функція поділяється між Президентом і Кабінетом Міністрів України”[68, c.21].

Складність полягає в тому, що, за визначенням, міністерства – центральні галузеві органи державного управління, у той час як питання ґендерної політики є міжгалузевими та багатофункціональними. Але фахівці вважають, що “у принципі не виключена можливість покладання на них функцій, що стосуються питань, які належать до всіх або багатьох галузей управління” [230, c. 37], що “окремі міністерства можуть бути багатогалузевими або надгалузевими” [230, c.43], що дає підстави для діяльності у зазначеному напрямі. Саме визначення “надгалузевість” може стати найбільш прийнятним для опису проблем формування ґендерної політики.

Підняття статусу Державного комітету України у справах сім’ї та молоді до рівня міністерства також матиме наслідком розподіл адміністративних та політичних посад в його керівництві, що, на нашу думку, матиме позитивний вплив на формування та реалізацію державної політики сприяння ґендерній рівності у суспільстві.

Вченими та практиками висуваються різні пропозиції щодо вдосконалення діяльності суб’єктів державного управління ґендерною політикою в Україні, одна з яких – створення в системі центральних органів виконавчої влади Державного комітету з рівних прав і можливостей [203]. Пропонується розширення компетенції всіх центральних та місцевих органів виконавчої влади з питань визначення цілей та методів реалізації ґендерної політики. “Метою імплементації в усі сфери управління ґендерної проблематики є виключення з них сексизму у будь-якій формі його прояву, врегулювання і розв’язання існуючих ґендерних проблем” [140, c.42]. Тому міністерства та інші органи виконавчої влади повинні мати мандат на проведення огляду програм і політики на основі ґендерного підходу. Причому, відповідальність за здійснення цього мандату повинна встановлюватися на найвищому рівні [140, c.42]. Також активно обговорюється доцільність заснування інституту Уповноваженого з рівності жінок і чоловіків, що мав би стати одним з елементів контролю. Ці пропозиції знайшли відображення у проекті Закону “Про державні гарантії рівних прав та можливостей чоловіків та жінок” [203], але вони є досить дискусійними.

Так, ми не можемо погодитися з авторами ідеї, що ця структура не дублюватиме компетенцію Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Аргументи авторів ідеї, що “створення цієї інституції відповідно до вимог міжнародних документів необхідно розглядати як запровадження національного механізму контролю за реалізацією конституційної норми про рівність прав і можливостей кожної статі... Заснування такої інституції буде серйозним кроком у напрямі досягнення ґендерної рівності в українському суспільстві”[379, c.66], не є переконливими. Впровадження запропонованих кроків може призвести до паралельного співіснування декількох суб’єктів ґендерної політики, що перешкоджатиме координації і буде чинником дублювання, використанню підходу, протилежного принципам інтегрування ґендерної політики до державної політики в цілому.

Вважаємо, що створення нових інституцій не сприятиме вирішенню проблемних питань у сфері ґендерних відносин, обтяжить і без того складну систему органів влади, вимагатиме великих додаткових коштів на бюрократичний апарат, що суперечить самій суті адміністративної реформи в Україні. Нові великі підрозділи зустрінуться як з кадровими, фінансовими, матеріальними проблемами, так і з проблемою дублювання діяльності, зокрема з Управлінням у справах сім’ї та молоді. Водночас необхідними є структурні зміни в середині існуючих органів державної влади (див рис. 3-2), серед яких – введення посад радників з гендерних питань. Ця ідея вже знайшла відбиття у дорученні Кабінету Міністрів України (12.05.03 р. № 14454). Введення посад радників як на національному, так і регіональному рівнях є серйозним кроком щодо організаційного та кадрового забезпечення формування та впровадження ґендерної політики. Необхідність такого кроку підтверджена також експертами Ради Європи, які беруть участь у виконанні спільної програми України з Європейською Комісією та Радою Європи “Сприяння утвердженню ґендерної рівності в Україні” реалізація якої здійснюється в 2002-2003 рр.

У відповідь на це доручення Міністерство юстиції України разом з Державним комітетом України у справах сім’ї та молоді, Головним управлінням державної служби України та Міністерством освіти та науки України розглянуло це питання та прийшло до висновків (лист від 12.06.2003 № 20-9-4111), що функції радників могли б виконувати заступники міністрів та голів державних комітетів, на яких було б покладено відповідальність за дотримання ґендерної рівності та здійснення ґендерного моніторингу у відповідній галузі, а на регіональному рівні – заступники голів обласних та районних державних адміністрацій. Запровадження таких функцій є кроком реального поступу України до Європейського співтовариства, проявом євроінтеграційного курсу нашої держави.

Рис. 3-2. Пропозиції щодо вдосконалення державного управління (національного механізму) формування та реалізації ґендерної політики в Україні