2.3. Административно-правовые механизмы противодействия коррупции в деятельности сотрудников полиции: проблемы и перспективы

Одним из важнейших направлений правового регулирования деятельно-

сти полиции является формирование системы противодействия коррупции в ее

структурах. Коррупция в соответствии с Концепцией национальной безопасно-

сти, утвержденной Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г., отнесена к уг-

розам национальной безопасности.

В Национальном плане противодействия коррупции отмечается, что, не-

смотря на предпринимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием

избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьез-

но затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов,

1 См.: Приказ МВД России от 10.01.2012 № 1 (ред. от 25.07.2013) "Об утверждении Инструк-

ции о порядке присвоения квалификационных званий сотрудникам органов внутренних дел

Российской Федерации" (Зарегистрировано в Минюсте России 28.02.2012 N 23353) // Рос-

сийская газета. 2012. № 76

144

препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффек-

тивности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьез-

ную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный

имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как од-

на из угроз безопасности Российской Федерации.

В этой связи для решения многих проблем в сфере противодействия кор-

рупции в системе государственной службы РФ возможно и необходимо исполь-

зовать зарубежный опыт. Дело в том, что практически во всех зарубежных го-

сударствах уже создана административно-правовая и организационная основа

противодействия коррупции, позволяющая снизить уровень коррупции до мас-

штабов, не представляющих опасности для личности, общества и государства1.

Коррупция в настоящее время существует во всех государствах мира, в

том числе, разумеется, в Великобритании и США.

числе в полицейских структурах) несравнимо ниже, чем уровень коррупции в

Российской Федерации. Так по данным международного движения по противо-

действию коррупции. Так по данным международного движения по противо-

действию коррупции Трансперенси Интернешнл (Тransparency International)

Россия в 2014 году занимала по уровню восприятия коррупции 136-е место из

174 стран, в то время как Великобритания – 14-е, а США – 17-е2. Поэтому, без-

условно, опыт данных государств по противодействию коррупции заслуживает

изучения. В особенности это касается США, поскольку полиция данной страны

длительное время характеризовалась очень высоким уровнем коррупции и аме-

риканские власти провели целый ряд специальных реформ, направленных на ее

искоренение3.

1 Костенников М.В., Куракин А.В., Колчеманов Д.Н., Марьян А.В. Административно-

правовые средства минимизации коррупционных рисков в служебной деятельности государ-

ственных служащих зарубежных стран // Административное и муниципальное право. 2010.

№ 5. С. 5.

2 См.: http://www.transparency.org.ru/indeks-vospriiatiia-korruptcii/indeks-vospriiatiia-korruptcii-

2014-otcenka-rossii-upala-na-odin-ball. В данном рейтинге первое место фиксирует наимень-

ший уровень коррупции в стране (по мнению ее граждан), а последнее – наивысший.

3 Гравина А.А. Противодействие коррупции в деятельности полиции и суда: опыт российско-

го и зарубежного регулирования // Журнал российского права. 2013. № 5. С. 80.

145

Касаясь вопросов противодействия коррупции, стоит, прежде всего, от-

метить, что многообразие форм коррупционных проявлений делает затрудни-

тельным такое обозначение данного явления, которое охватывало бы все из

них. В результате не только в правовой доктрине, но и в официальных актах

различного уровня даются разные определения коррупции.

Так, в ряде документов ООН о международной борьбе с коррупцией, под

коррупцией понимается злоупотребление государственной властью для полу-

чения выгоды в личных целях.

жданско-правовой ответственности за коррупцию (ETS № 174) "коррупция" оз-

начает просьбу, предложение, дачу или принятие, прямо или косвенно, взятки

или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, ко-

торые искажают нормальное выполнение любой обязанности или поведение,

требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания

такового.

Термин "коррупция" употребляется в США для обозначения продажно-

сти общественных, государственных и политических деятелей, государствен-

ных служащих 1 . Как отмечается в литературе, американские исследователи

проблемы коррупции определяют это явление как уклонение политических

деятелей, сотрудников государственного аппарата, бизнесменов и других лиц

от выполнения ими своих официальных обязанностей и государственных

функций ради личных, семейных или групповых интересов с целью обогаще-

ния и повышения своего социального статуса2.

В Российской Федерации понятие коррупции дается в базовом для дан-

ной сферы Федеральном законе "О противодействии коррупции". Согласно ст.

1 этого закона для его целей под коррупцией предлагается понимать:

1 Костенников М.В., Куракин А.В., Колчеманов Д.Н., Марьян А.В. Административно-

правовые средства минимизации коррупционных рисков в служебной деятельности государ-

ственных служащих зарубежных стран // Административное и муниципальное право. 2010.

№ 5. С. 7.

2 Jonson M. The Political Consequences of Corruption. Comparative Politics. New York, 1986. P.

459 - 477.

146

а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение

взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное неза-

конное использование физическим лицом своего должностного положения во-

преки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в

виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера,

иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное пре-

доставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение деяний, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, от

имени или в интересах юридического лица.

Как видно, в данном случае российский законодатель отказался от опре-

деления собственно коррупции, ограничившись вместо этого перечислением

определенных коррупционных проявлений. Фактически в данном случае имеет

место использование узкого подхода к определению коррупции. Такое решение

сложно признать удачным, так как в результате сущность коррупции оказалась

сведена исключительно к некоторым составам уголовных преступлений, при-

том многие из очевидно коррупционных преступных деяний почему-то оказа-

лись за пределами внимания законодателя. Как справедливо отмечает И.С Али-

хаджиева, такая избирательность правотворца, признавшего коррупционными

из всего многообразия должностных преступлений только три, наводит на

мысль об отсутствии сколько-нибудь четкого представления о возможных фор-

мах проявления и разновидностях коррупционных актов1.

Еще хуже то, что в результате вне рамок определения коррупции оказа-

лись все коррупционные деяния, не образующие состав преступления. В ре-

зультате, например, совершение государственным служащим коррупционного

дисциплинарного проступка формально не подпадает под понятие коррупции.

Тем не менее, законодатель в законах об отдельных видах государственной

службы трактует такой проступок именно как коррупционное правонарушение.

1 Комментарий к Федеральному закону «О противодействии коррупции» (постатейный) /

Под ред. С. Ю. Наумова, С.Е. Чаннова – М., 2009. С. 14.

147

В связи с этим нам представляется, что законодательное определение

коррупции, использованное в Федеральном законе «О противодействии кор-

рупции» должно быть принципиально изменено. Коррупция может быть в нем

определена как противоправная деятельность, заключающаяся в использова-

нии должностными лицами своего служебного положения с целью получения

незаконной материальной или иной выгоды, наносящее ущерб интересам гра-

ждан, общества и государства.

В настоящее время проникновение коррупции в правоохранительную

систему достигло катастрофических размеров.

ность признана одной из самых коррумпированных сфер1. Статистика показы-

вает, что среди чиновников, привлеченных к уголовной ответственности за

преступления коррупционной направленности, примерно 1/3 составляют со-

трудники МВД и следственных органов2. В системе полиции этот показатель

еще выше3.

Коррумпированность правоохранительной системы в целом и полиции в

частности вызывает у населения негативную реакцию. По данным социологи-

ческих исследований, недоверие к суду и прокуратуре выразили 1/3 опрошен-

ных, а к полиции - 2/3 по причине ее коррумпированности4. Из этого следует,

что коррупция в системе органов внутренних дел приобрела массовый харак-

тер5 , что негативно отражается на обеспечении законности и правопорядка,

подрывает веру в эффективность правоохранительной деятельности.

Известный отечественный исследователь проблем коррупции

М.В. Костенников выделяет ряд факторов, провоцирующих коррупционные

1 Гравина А.А. Противодействие коррупции в деятельности полиции и суда: опыт российско-

го и зарубежного регулирования // Журнал российского права. 2013. № 5. С. 80.

2 Выступление главы Следственного комитета РФ А. Бастрыкина на заседании Совета по

противодействию коррупции // Российская газета. 2011. 17 февр.

3 Булавин С.П. Противодействие коррупции в системе полиции: основные направления дея-

тельности // Коррупция - природа, проявления, противодействие / Отв. ред. Т.Я. Хабриева.

М., 2012.

4 Новокрешенко А.В. Отношение к институтам власти и правовой нигилизм // Социология

власти. 2010. № 4. С. 43.

5 Макаров А.А. Организационно-экономические меры противодействия коррупции в системе

органов внутренних дел РФ // Административное и муниципальное право. 2009. № 2.

148

процессы в органах внутренних дел, а также иных исполнительных органах.

1. Правовой нигилизм значительной части сотрудников, циничное отно-

шение к законам, которые они (сотрудники) призваны блюсти.

2. Назначение на руководящие или "приносящие прибыль" должности по

принципу личных связей, "личной преданности" вышестоящим начальникам

или за денежное вознаграждение.

3. Возможность у сотрудника использования своего служебного положе-

ния и (или) должностных полномочий в корыстных целях, например неоправ-

данно широкий спектр административного усмотрения1.

В то же время не следует забывать, что коррумпированность полиции -

широко распространенное во всем мире явление2. В тех же США в преступном

мире в 80-х годах XX в. культивировалась такая поговорка: "дешевле покупать

полицию, чем бороться с ней"3. Неудивительно, что "...американцы придают

большое значение борьбе с коррупцией в органах полиции, они даже сформу-

лировали определение коррупции в данной сфере: "коррупция - это любой вид

запрещенных отношений, в которые вступает полицейский чиновник, занимая

официальное положение, получающий незаконное материальное вознагражде-

ние или выгоды либо ждущий их получения"4. В результате в настоящее время

коррупция в полиции США уже не носит массовый характер, не объявляется

кампаний по борьбе с коррупцией в полиции, а редкие случаи связаны с кон-

кретными персонами5.

Базовым условием противодействия коррупции в системе мер предупре-

ждения в США, Великобритании и других странах является отлаженная систе-

1 Костенников М.В. К вопросу о противодействии коррупции в полиции // Административ-

ное и муниципальное право. 2013. № 1. С. 49.

2 Хромов И.Л. Коррупция - явление социальное // Правовое регулирование мер борьбы с

коррупцией. М., 2002. С. 69.

3 Бельсон Я.М. Коррупция и злоупотребление властью в полицейских службах буржуазных

государств // Правоведение. 1986. № 6. С. 40.

4 Криминология / Под ред. А.И. Долговой. М., 1998. С. 105; Куракин А.В. Административно-

правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной

службы зарубежных государств. Домодедово, 2007. С. 64.

5 См.: Bone J. New York police in the dock again as corruption claims dent image // http://

www.timesonline.co.uk/ tol/ news/ world/ us_and_americas/ article5860794.ece.

149

ма профессионального отбора кадров в полицию, осуществляемого на конкурс-

ной основе, посредством проведения специальных проверок биографических

данных, материального положения кандидатов, негативных моментов в образе

жизни, связей с криминальными структурами, конфликтов в сфере бизнеса,

участия в судебных процессах, склонности к хроническим интоксикациям1. Од-

нако такой отбор может быть реализован только при условии наличия значи-

тельного количества желающих служить в полиции, что, в свою очередь, требу-

ет установления достаточно высокого уровня оплаты труда сотрудников поли-

ции, а также формирования системы их социальных гарантий.

В тех же США, где коррупция, как уже отмечалось выше в середине XX

века была очень велика, в 80-х гг. XX в. были значительно увеличены должно-

стные оклады сотрудников полиции, которые позволяют отнести их к так назы-

ваемому среднему классу американского общества2. В настоящее время тради-

ционно денежное содержание служащего полиции примерно на 1/3 превышает

средний доход рабочих и служащих. Труд полицейского является престижным

занятием3.

Кроме того, в целях противодействия коррупции в полиции США был

сформирован специальный правовой режим, в частности, введены дополни-

тельные социальные льготы: медицинская страховка, бесплатное высшее обра-

зование, льготное кредитование, высокое пенсионное обеспечение и т.д. Это

сделало службу в полиции крайне привлекательной и породило здоровую кон-

куренцию на этапе отбора кандидатов на службу4.

1 Мирнова Л.И., Кузнецов А.П. Зарубежный опыт предупреждения преступлений, совершае-

мых сотрудниками правоохранительных органов // Международное публичное и частное

право. 2007. № 3.

2 Колчеманов Д.Н. Административно-правовые средства противодействия коррупции в сис-

теме военной и правоохранительной службы зарубежных государств // Административное и

муниципальное право. 2009. № 1.

3 Колодкин Л.М. Использование зарубежного опыта профессиональной подготовки полицей-

ских // Проблемы повышения качества профессиональной подготовки слушателей МВШМ

МВД РФ. М., 1992. С. 17.

4 Шалягин Д.Д. Полицейская коррупция в США // Предупреждение коррупции в полиции

(милиции). М., 2002. С. 61.

150

В России, как уже неоднократно отмечалось выше, в процессе реформы

полиции также значительно подняли размеры денежного содержания полицей-

ским, что уже позволяет, с нашей точки зрения, ставить вопрос о конкурсном

отборе действительно лучших кадров (см параграф 1 настоящей главы). Однако

система социальных гарантий полицейских, с нашей точки зрения, пока еще ос-

тавляет желать лучшего.

Важным элементом противодействия коррупции общего характера в Ве-

ликобритании и США является также внедрение деонтологического подхода,

направленного на выработку у полицейского "идеального отношения" к нрав-

ственным отношениям и объективизации его в реальное поведение. В целях

реализации данного механизма в практику работы персонала полицейских

служб введены этические кодексы, содержащие требования к их нравственным

принципам, культуре. В Великобритании, Северной Ирландии это "Профессио-

нальная этика полицейского", в США - "Закон этики полицейских офицеров

штата". Данные кодексы в большинстве стран мира включены в действующее

законодательство государства, внутриведомственные нормативно-правовые ак-

ты и предусматривают суровые санкции за нарушение их положений1.

Российский законодатель также в последние годы пошел по пути закреп-

ления этических требований к сотрудникам полиции нормативными актами.

Так, в частности, ст. 13 Федерального закона «О службе в органах внутренних

дел Российской Федерации» содержит такие требования к служебному поведе-

нию сотрудника органов внутренних дел как: исходить из того, что признание,

соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют содер-

жание его профессиональной служебной деятельности; заботиться о сохране-

нии своих чести и достоинства, не допускать принятия решений из соображе-

ний личной заинтересованности, не совершать при выполнении служебных

обязанностей поступки, вызывающие сомнение в объективности, справедливо-

сти и беспристрастности сотрудника, наносящие ущерб его репутации, автори-

1 Мирнова Л.И., Кузнецов А.П. Зарубежный опыт предупреждения преступлений, совершае-

мых сотрудниками правоохранительных органов // Международное публичное и частное

право. 2007. № 3.

151

тету федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, а

также государственной власти; проявлять уважение, вежливость, тактичность

по отношению к гражданам и т.п.

Приказом МВД РФ от 24.12.2008 также утвержден Кодекс профессио-

нальной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации1.

В то же время само по себе закрепление каких-либо этических правил в

нормативных актах является недостаточным. Необходимо, добиться того, что-

бы, с одной стороны, сотрудники полиции знали и понимали их, воспринимали

как руководство к повседневным действиям, а не как информацию формально-

го характера, с другой – осознавали, что за несоблюдение этических норм к ним

могут быть применены вполне конкретные юридические санкции.

В полиции США и Великобритании претворение в жизнь принципов де-

онтологических кодексов в достигается посредством воспитательной работы,

раскрывающейся в такой тематике, как: "Этика полицейского офицера", "Леги-

тимизация и пределы полицейской власти", "Преодоление конфликтов в поли-

цейской службе", "Верность присяге", "Обязательность добросовестного реше-

ния полицейского". Характерной особенностью системы воспитания офицеров

полиции США также является ее ярко выраженная религиозная направлен-

ность. Полиция США имеет в своем арсенале хорошо отлаженную практику

взаимодействия с традиционными религиозными конфессиями. В США эффек-

тивно действует институт полицейских капелланов, которые по разработанной

программе ведут преподавание этики в полицейских учебных заведениях, ак-

тивно участвуют в деятельности полицейских коллективов, укреплении мо-

рального состояния сотрудников2.

Понятно, что не все из этих подходов могут быть использованы в Россий-

ской Федерации из-за специфики отечественных культуры и менталитета. Тем

не менее, представляется, что обучению сотрудников полиции требованиям по-

1 Приказ МВД РФ от 24.12.2008 № 1138 "Об утверждении Кодекса профессиональной этики

сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации"

2 Мирнова Л.И., Кузнецов А.П. Зарубежный опыт предупреждения преступлений, совершае-

мых сотрудниками правоохранительных органов // Международное публичное и частное

право. 2007. № 3.

152

лицейской этики на примерах конкретных практических ситуаций, могущих

встретиться в их работе, следует уделять большее внимание.

Проблему также, с нашей точки зрения, представляет отсутствие четких

процедур привлечения к ответственности за нарушение вышеуказанных этиче-

ских норм. Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел Россий-

ской Федерации» устанавливает, что контракт подлежит расторжению, а со-

трудник органов внутренних дел увольнению со службы в органах внутренних

дел в связи с совершением проступка, порочащего честь сотрудника органов

внутренних дел (п. 9 ч. 3 ст. 82). Вполне очевидно, что увольнение по данному

пункту и есть, по сути, возможность привлечения к юридической ответственно-

сти за нарушение этических норм. Однако, применение этой нормы на практике

связано с рядом трудностей, более подробно о которых пойдет речь в заключи-

тельном параграфе данной главы диссертации.

Помимо общих предпосылок снижения возможного коррупционного по-

ведения сотрудников ОВД, законодательство как России, так и США и Велико-

британии содержит ряд конкретных административно-правовых механизмов

противодействия коррупции.

Так, одной из общих обязанностей полицейских в рассматриваемых госу-

дарствах является обязанность информировать свое руководство о фактах

склонения их к совершению правонарушений коррупционного характера. В

отечественном законодательстве эта обязанность сформулирована следующим

образом: сотрудник полиции обязан уведомлять непосредственного начальни-

ка, органы прокуратуры Российской Федерации или другие государственные

органы о каждом случае обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения к

совершению коррупционных правонарушений (п. 14 ч. 1 ст. 27 Федерального

закона «О полиции»). Аналогичная обязанность в отношении всех сотрудников

органов внутренних дел закреплена в п. 14 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О

службе в органах внутренних дел Российской Федерации».

Надо сказать, что рассматриваемая обязанность в Российской Федерации

закреплена за всеми государственными и муниципальными служащими. Сдела-

153

но это в базовом антикоррупционном акте: Федеральном законе «О противо-

действии коррупции» (ст. 9). Надо сказать, что еще на этапе разработки данного

закона по поводу формулировки рассматриваемой обязанности возникли спо-

ры. В первоначальной редакции законопроект предусматривал обязанность го-

сударственного или муниципального служащего информировать соответст-

вующие органы и представителя нанимателя обо всех случаях совершения кор-

рупционных правонарушений другими служащими. Однако ко второму чтению

данная статья была уже изложена в новой редакции. В этой связи некоторые

депутаты Государственной Думы отмечали, что внесенные изменения в значи-

тельной степени выхолащивают смысл самой обязанности1.

С этим мнением можно согласиться, отметив, при этом, что в Великобри-

тании и США одним из условий, сдерживающих распространение коррупции в

полицейских системах, является обязательство сотрудников полиции сообщать

ставшую известной информацию о фактах противоправной деятельности своих

коллег. При этом в США сбор данной информации осуществляется при инспек-

тировании в ходе индивидуальных бесед с сотрудниками территориальных

подразделений ФБР2. В связи с этим мы предлагаем внести изменения в п. 14 ч.

1 ст. 27 Федерального закона «О полиции» и в п. 14 ч. 1 ст. 12 Федерального за-

кона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации», сформули-

ровав их таким образом, чтобы они обязывали сотрудников полиции информи-

ровать свое непосредственное руководство и (или) правоохранительные органы

о всех ставших известными им фактах склонения сотрудников ОВД к соверше-

нию коррупционных правонарушений, о каком бы сотруднике не шла речь.

Еще одна обязанность антикоррупционного характера, существующая в

большинстве стран мира, затрагивает не только сотрудников полиции, но и всех

служащих публичных администраций. Это обязанность информировать о своих

1 Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии

коррупции" (постатейный) / под ред. С.Ю. Наумова, С.Е. Чаннова. М.: Юстицинформ, 2009.

272 с.

2 Макаров А.А., Чупров В.М. Административно-правовое регулирование противодействия

коррупции в полиции зарубежных стран // Административное и муниципальное право. 2010.

№ 3. С. 80.

154

доходах, имуществе, обязательствах имущественного характера, а в некоторых

случаях и о расходах.

В п. 10 ч. 2 ст. 27 Федерального закона «О полиции» эта обязанность

сформулирована следующим образом: сотрудник полиции обязан представлять

в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, сведения

о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а

также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного ха-

рактера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Пункт 10 ч. 1 ст.

27 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Фе-

дерации» формулирует ее несколько иначе: сотрудник ОВД обязан представ-

лять в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, све-

дения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имуществен-

ного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах

имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних де-

тей. Как видно, разница здесь состоит в том, что на сотрудников ОВД возлага-

ется обязанность информировать не только о своих (и близких лиц) доходах, об

имуществе и обязательствах имущественного характера, но и об их расходах.

Принципиального значения это расхождение не имеет, поскольку все сотруд-

ники полиции подпадают под действие законодательства о службе в органах

внутренних дел и, следовательно, также обязаны представлять сведения о своих

расходах. В то же время, представляется, что данные нормы должны быть при-

ведены в соответствие друг с другом.

Обязанность представления сведений о доходах возлагается не на всех

сотрудников полиции, а только на тех, чьи должности входят в перечень, ут-

вержденный Указом Президента РФ от 18.05.2009 № 5571 «Об утверждении пе-

речня должностей федеральной государственной службы, при назначении на

1 Указ Президента РФ от 18.05.2009 № 557 «Об утверждении перечня должностей федераль-

ной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении кото-

рых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих дохо-

дах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах,

об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несо-

вершеннолетних детей»

155

которые граждане и при замещении которых федеральные государственные

служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и

обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об

имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супру-

га) и несовершеннолетних детей». Применительно к службе в органах внутрен-

них дел перечень данных должностей содержится в п. 1 раздела II.

В целом такой подход отвечает сложившейся международной практике.

На этой основе, например, в США декларации о доходах и имуществе в том же

режиме, что и сам сотрудник полиции, подает его супруга (супруг)1. Помимо

этого мониторинг материального благосостояния сотрудников и их близких

включает:

- контроль баланса кредитной карты любого сотрудника и служащего;

- получение в кредитных организациях сведений о сотрудниках, являю-

щихся должниками2.

Кроме того, применительно к вопросам контроля за доходами полицей-

ских в США, отметим, что в большинстве штатов США установлены особые

ограничения на количество наличных денег, которые полицейский может иметь

при себе во время дежурства (обычно $20-50). Выявленное превышение данной

суммы является основанием для проведения служебного расследования на

предмет происхождения данных денег (не являются ли они взяткой)3. Пред-

ставляется, что данный опыт США мог бы быть использован и в нашей стране.

В течении длительного времени в Российской Федерации контроль осу-

ществлялся только за доходами, имуществом и имущественными обязательст-

вами сотрудников органов внутренних дел (также, как и вообще чиновников).

Между тем, достаточно очевидно, что контроль только за доходами мало что

1 Николайчик В.М. Правовое регулирование этики официальных лиц в США // США: эконо-

мика, политика, идеология. 1998. № 5. С. 88; Куракин А.В. Государственная служба и кор-

рупция. М., 2009. С. 211.

2 Макаров А.А., Чупров В.М. Административно-правовое регулирование противодействия

коррупции в полиции зарубежных стран // Административное и муниципальное право. 2010.

№ 3. С. 81.

3 Короли асфальта // Коммерсант Власть. 2007. № 35.

156

может дать в плане противодействия коррупции, если одновременно не будут

контролироваться и расходы должностных лиц.

Установление контроля за расходами в Российской Федерации было осу-

ществлено только с принятием в 2012 году федеральных законов от 3 декабря

2012 г. № 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих го-

сударственные должности, и иных лиц их доходам" и от 3 декабря 2012 г. №

231-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской

Федерации государственные должности, и иных лиц их доходам". К сожале-

нию, как отмечают специалисты, данные законы содержат в себе в настоящее

время слишком много лазеек, которыми несложно воспользоваться лицам, же-

лающим укрыть доходы, полученные коррупционным путем1.

Важным антикоррупционным механизмом, используемым в мировой

практике, является механизм ротации сотрудников полиции. «Обзор практики

борьбы с коррупцией в ведущих государствах Европы и Америки показывает,

что одно из решений усматривается в принципе ротации чиновников, чтобы те

успели установить друг с другом тесные доверительные отношения, необходи-

мые для снижения риска быть уличенными во взяточничестве. Это же распро-

страняется на полицию»2. Нормативные акты Великобритании и США преду-

сматривают систематическую ротацию кадров полиции. Так, поступивший на

службу сотрудник в течение определенного времени (в ФБР Минюста США до

3 лет) должен отработать в территориальном офисе службы. Затем он перево-

дится в другое территориальное подразделение (для работы по той же линии) с

возможным повышением. После этого сотрудник может быть переведен для

работы в головное подразделение и в дальнейшем может быть назначен руко-

водителем в территориальные подразделения службы3.

1 См. например: Чаннов С.Е. Закон о контроле за расходами чиновников: вопросы эффектив-

ности // Государственный аудит. Право. Экономика. 2013. № 2. С. 102-108.

2 Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы. М., 2003. С.

112 - 113.

3 Макаров А.А., Чупров В.М. Административно-правовое регулирование противодействия

коррупции в полиции зарубежных стран // Административное и муниципальное право. 2010.

№ 3. С. 84.

157

С недавнего времени ротация введена и в отечественное законодательст-

во о полиции. Первым законодательным актом, в котором в Российской Феде-

рации были предусмотрены реальные механизмы ротации государственных

служащих стал Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел Рос-

сийской Федерации»1.

В соответствии с ч. 12 ст. 30 Федерального закона «О службе в органах

внутренних дел Российской Федерации» сотрудник органов внутренних дел,

непрерывно замещающий одну и ту же должность руководителя территориаль-

ного органа федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних

дел в течение шести лет, может быть переведен в порядке ротации по решению

Президента Российской Федерации, руководителя федерального органа испол-

нительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного руководителя

на иную равнозначную должность в той же местности, а при невозможности

такого перевода - на иную равнозначную должность в другую местность. Таким

образом, в системе органов внутренних дел ротация предусмотрена только в

отношении руководителей территориальных органов МВД России. С таким

подходом согласиться достаточно сложно, поскольку в полиции в силу специ-

фики деятельности возможность совершения коррупционных действий имеется

не только у руководителей, но и рядовых сотрудников (участковых, инспекто-

ров ДПС, ППС и др.). При этом, в отличие от руководителей территориальных

органов МВД России ротация этих сотрудников в большинстве случаев не тре-

бует перевода их в другую местность и, следовательно, связана с гораздо

меньшими затратами бюджетных средств. Можно обратить внимание, что Фе-

деральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федера-

ции» предусматривает принципиальную возможность ротации гражданских

служащих, замещающих самые различные должности (ст. 60.1).

Также обращает на себя внимание тот факт, что перевод руководителя

территориального органа МВД России, непрерывно замещающего одну и ту же

1 Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Россий-

ской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Фе-

дерации" // Собрание законодательства РФ. 2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7020.

158

должность в течение шести лет является отнюдь не обязательным, а лишь воз-

можным. Хорошо известно, что дискреционные полномочия (полномочия дей-

ствовать по усмотрению) являются одним из важных коррупциогенных факто-

ров1. Широта дискреционных полномочий, под которой понимается отсутствие

или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения на-

звана первым среди коррупциогенных факторов в Методике проведения анти-

коррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов норма-

тивных правовых актов2.

Между тем, в вопросах ротации Федеральный закон «О службе в органах

внутренних дел Российской Федерации» содержит, на наш взгляд, целый ряд

неоправданно широких возможностей должностных лиц принимать решения,

руководствуясь исключительно своим личным усмотрением.

Во-первых, как уже отмечалось выше, по усмотрению (по крайней мере

закон каких-либо критериев принятия решения не устанавливает) решается во-

прос о переводе в порядке ротации руководителя территориального органа

МВД России.

Во-вторых, ч. 12 ст. 30 этого закона устанавливает, что в случае отказа

без уважительных причин от перевода в порядке ротации сотрудник с его со-

гласия может быть переведен на нижестоящую должность в той же местности,

а в случае отказа - уволен со службы в органах внутренних дел. При этом закон

также не устанавливает никакого перечня уважительных причин отказа от пе-

ревода в порядке ротации, что является не просто пробелом, а очевидным кор-

рупциогенным фактором. Что еще хуже, вышеприведенная формулировка ос-

тавляет простор для толкования: каковы последствия признания причины отка-

1 См. об этом: Наумов С.Ю. и др. Методика оценки и анализ законов на коррупциогенность //

Вестник Приволжского фонда по реализации антикоррупционных программ и программ

экономической безопасности. 2007. № 1.

2 Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 "Об антикоррупционной экспертизе

нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (вместе с "Правила-

ми проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов

нормативных правовых актов", "Методикой проведения антикоррупционной экспертизы

нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов") // Собрание законо-

дательства Рос. Федерации. 2010. № 10. Ст. 1084.

159

за сотрудника ОВД от перевода в порядке ротации уважительной. Если она бу-

дет истолкована правоприменителем в том смысле, что в случае отказа сотруд-

ника ОВД от перевода в порядке ротации по уважительной причине он может

быть оставлен на прежней должности, коррупциогенность нормы становится

крайне высокой. И, наконец, ч. 12 ст. 30 Федерального закона «О службе в ор-

ганах внутренних дел Российской Федерации» в принципе содержит лишь воз-

можность перевода отказавшегося от перевода в порядке ротации без уважи-

тельных причин сотрудника ОВД на нижестоящую должность, а также его

увольнения. То есть, начальник такого служащего, исходя из буквальной фор-

мулировки закона, может по своему субъективному решению даже оставить его

на прежней должности1.

В целом, по мнению С.Е. Чаннова, «подход к осуществлению ротации,

использованный в законодательстве о службе в органах внутренних дел, по

сравнению с законодательством о гражданской службе, демонстрирует гораздо

большую субъективность, поскольку оставляет большинство вопросов на ус-

мотрение руководителя и, тем самым, ставит подчиненных сотрудников от него

в прямую зависимость.. Если эти нормы закона не будут изменены или детали-

зированы, вместо положительного эффекта они могут возыметь негативный –

повысив уровень коррупции в системе ОВД»2.

В связи с этим нам представляется необходимым совершенствование за-

конодательства о ротации в органах внутренних дел России. Следует, во-

первых, по примеру Великобритании и США предусмотреть ротацию не только

руководителей, но и лиц, замещающих иные должности, по крайней мере, те из

них, которые являются потенциально наиболее коррупциогенными. Во-вторых,

необходимо сделать ротацию полицейских после нахождения на должности оп-

ределенный период обязательный (как это сделано в законодательстве о госу-

дарственной гражданской службе). В-третьих, требуется указать в законе ис-

черпывающий перечень уважительных причин отказа сотрудника ОВД от пере-

1 Чаннов С.Е. Ротация государственных служащих // Кадровик. 2012. № 8. С. 28.

2 Чаннов С.Е. Указ соч. С. 29.

160

вода на другую должность в порядке ротации и императивно установить по-

следствия такого отказа.

К специальным административно-правовым средствам противодействия

коррупции в органах полиции можно также отнести закрепление в законода-

тельстве распространяющихся на них запретов. В соответствии с ч. 2 ст. 14 Фе-

дерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федера-

ции» на сотрудника органов внутренних дел распространяются ограничения,

запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря

2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и статьями 17, 18 и 20

Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной граж-

данской службе Российской Федерации", за исключением ограничений, запре-

тов и обязанностей, препятствующих осуществлению сотрудником оперативно-

розыскной деятельности.

Анализ законодательства показывает, что многие из этих запретов и ог-

раничений носят очевидно антикоррупционный характер, то есть, преследуют

цель противодействия коррупции в органах полиции. Анализ из всех в рамках

настоящей диссертации является затруднительным, поэтому остановимся на

некоторых наиболее важных, тем более, что аналогичные или похожие запреты

закрепляет и законодательство Великобритании и США.

Так, общим для всех рассматриваемых стран является запрет на занятие

полицейскими предпринимательской деятельностью. В Российской Федерации

он сформулирован в п. 3 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной

гражданской службе Российской Федерации» и распространяется на сотрудни-

ков полиции в силу ч. 2 ст. 14 Федерального закона «О службе в органах внут-

ренних дел Российской Федерации».

Аналогичные запреты существуют и для полицейских других стран мира.

Так, А.В. Губанов, анализируя меры, принимаемые в зарубежных странах по

противодействию коррупции, отмечает, что общим принципом является запрет

для полицейских совмещать службу с каким-либо трудом, связанным с извле-

чением дохода. "По существу, участие в предпринимательской деятельности не

161

может не создавать повышенной угрозы подкупа со стороны преступных эле-

ментов. Поэтому организация и эффективный контроль с целью исключения

злоупотреблений со стороны блюстителей порядка, наделенных правом зани-

маться бизнесом, являются одним из непременных условий защиты от корруп-

ции1.

В то же время в некоторых государствах рассматриваемый запрет сфор-

мулирован еще строже, чем в Российской Федерации. Так, например, в Велико-

британии он распространяется не только на самого полицейского, но и отчасти

на членов его семьи. В частности, в соответствии с Законом СК о реформе по-

лиции 2002 года служащему или его супругу или любому родственнику в се-

мье, проживающему с ним, запрещено держать лицензию на продажу алкоголя,

лицензии и разрешения, связанные с букмекерской деятельностью или развле-

кательными центрами, либо имеющему доли собственности в любой такой ли-

цензии или разрешении, что может повлечь имущественную выгоду. Это связа-

но с тем, что полицейских или членов их семьи нежелательно нести ответст-

венность за деятельность букмекерских контор, пабов, ночных клубов и танце-

вальных залов. Они относятся к тем видам учреждений, в которых нарушения

закона, вероятно, будут время от времени иметь место, и недопустимо, что по-

лицейский может быть непосредственно связан с ними2.

Однако и иными видами предпринимательской деятельности члены се-

мьи полицейского могут заниматься только в другом районе и при наличии

специального разрешения 3 . Когда начальник полиции получает письменное

уведомление о таком намерении, он должен определить, совместимо ли это с

выполнением констеблем служебных обязанностей, и в течение 28 дней уведо-

мить констебля относительно его решения. Полицейское руководство должно

послать копии уведомления и документов констеблю и предоставить ему соот-

1 Губанов А.В. Полиция зарубежных государств. Организационно-правовые основы, страте-

гия и тактика, кадровое обеспечение деятельности, международное полицейское сотрудниче-

ство. М., 2001. С. 137.

2 Морозова И.С. Ограничения, затрагивающие частную жизнь сотрудников полиции в Вели-

кобритании // http://gisap.eu/ru/node/549

3 Ежевский Д.О. Муниципальная полиция: опыт Великобритании // Административное и му-

ниципальное право. 2008. № 11.

162

ветствующее время (не менее 14 дней), чтобы прокомментировать принятое

решение. В течение 28 дней после получения таких комментариев полицейское

руководство должно ответить на обращение и обосновать свое решение. Если

дан повторный отказ, то дальнейшая апелляция может быть подана министру1.

Иная ситуация имеет место с ограничением прав сотрудников полиции в

различных странах заниматься иной оплачиваемой деятельностью (не предпри-

нимательской). В Российской Федерации ст. 34 Федерального закона «О служ-

бе в органах внутренних дел Российской Федерации» устанавливается, что со-

трудники органов внутренних дел могут работать по совместительству и в дру-

гих, помимо ОВД организациях, если эта деятельность:

– будет являться педагогической, научной и иной творческой;

– не приводит к возникновению конфликта интересов;

– не влечет за собой ухудшение выполнения сотрудником обязанностей

по замещаемой должности в органах внутренних дел; не финансируется исклю-

чительно за счет средств иностранных государств, международных и иностран-

ных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства.

Как видно, в данном случае законодатель максимально осложнил воз-

можность сотрудников органов внутренних дел работать по совместительству

за пределами системы ОВД. Для сравнения напомним, что государственные

гражданские служащие и муниципальные служащие могут заниматься любой

иной оплачиваемой деятельностью, если при этом не возникает конфликт инте-

ресов и не нарушаются установленные федеральным законодательством запре-

ты (ч. 2 ст. 14, ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской

службе Российской Федерации»; ч. 2 ст. 11, ст. 14 Федерального закона «О му-

ниципальной службе в Российской Федерации»).

Возникает вопрос: а почему, собственно, права сотрудников российской

полиции в этой сфере так сужены? Вполне понятно, что в определенных ситуа-

циях совмещение ими своей основной деятельности с иной оплачиваемой мо-

1 English Jack. Police Training Manual. – London: McGraw-Hill Book Company Europe, 1996. –

650 p.

163

жет повлечь злоупотребление своим должностным положением, и примеры та-

кие нередки. Однако, на предотвращение подобных ситуаций направлен инсти-

тут конфликта интересов, который как раз и должен исключать возможность

указанных злоупотреблений. Конечно, конфликт интересов может быть не вы-

явлен (или выявлен не сразу), если сотрудник полиции будет скрывать факт

своих «подработок» от руководства. Однако такое сокрытие может иметь место

и при действующей редакции рассматриваемого ограничения.

Между тем – для сравнения – режим совместительства полицейских

США достаточно разнообразен. Так в шт. Миссури существует три категории

сотрудников полиции, работающих по совместительству в свободное от слу-

жебной деятельности время:

- полицейские, осуществляющие по совместительству работы, непосред-

ственно связанные с деятельностью полиции (во время работы по совмести-

тельству они носят униформу, оплата их деятельности производится из местно-

го бюджета);

- полицейские, выполняющие работу по обеспечению безопасности, в ча-

стности по охране магазинов и т.п.;

- полицейские, занимающиеся трудовой деятельностью, не связанной со

службой в полиции, например осуществляют техническое обслуживание авто-

мобилей, делают ремонт квартир и др.1

Несмотря на в целом либеральное отношение законодательства США к

регламентации совместительства сотрудников полиции правовое регулирова-

ние данных отношений в отдельных штатах имеет свою специфику. Так, в не-

которых штатах сотрудники полиции не имеют право осуществлять совмести-

тельство за пределами своего города, работать водителями такси, заниматься

охранной деятельностью, торговать спиртными напитками2.

1 Обзорная информация ГИЦ МВД России: зарубежный опыт. Вып. 11. Работа полицейских

по совместительству. М., 2000. С. 4.

2 Макаров А.А., Чупров В.М. Административно-правовое регулирование противодействия

коррупции в полиции зарубежных стран // Административное и муниципальное право. 2010.

№ 3. С. 78.

164

Во всех случаях работы полицейского по совместительству в свободное

от основной службы время распространяются требования быть постоянно гото-

вым к выполнению своих основных служебных обязанностей. Кроме того, вы-

полнять работу по совместительству полицейский должен так же добросовест-

но, как и свою основную работу. Нарушение режима совместительства ведет к

запрету осуществлять совместительство, а также увольнению из органов поли-

ции1.

Нам представляется, что в законодательстве Российской Федерации так-

же может быть использован этот путь. Вместо общего и, на наш взгляд, мало-

целесообразного запрета сотрудникам полиции работать по совместительству

следует, предоставить им право на такую работу, если при этом не возникает

конфликт интересов, сформулировав, вместе с тем, перечень видов деятельно-

сти, которыми они заниматься не могут в силу специфики осуществляемой ими

правоохранительной функции.

Еще одним запретом, характерным для службы в полиции всех рассмат-

риваемых государств, является запрет принимать вознаграждения от физиче-

ских и юридических лиц. В отечественном законодательстве о гражданской

службе – напомним, распространяющемся и на сотрудников полиции, он сфор-

мулирован следующим образом: служащему запрещено получать в связи с ис-

полнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юри-

дических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату раз-

влечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения).

Формулировка этой нормы, на наш взгляд, является крайне неудачной,

поскольку она запрещает получение вознаграждений именно в связи с испол-

нением должностных обязанностей. Однако на практике доказать тот факт, что

вознаграждение получено в связи с исполнением должностных обязанностей,

крайне затруднительно, поскольку, при передаче его чиновнику, дарители, ес-

тественно, не указывают данную связь. Напротив, подарки, даже передаваемые

1 Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения корруп-

ции в системе государственной службы зарубежных государств: Монография / Под общ. ред.

М.В. Костенникова. Домодедово, 2007. С. 80.

165

служащим, действительно оказавшим какую-либо помощь дарителям в рамках

служебных полномочий, последние стараются представить как сделанные в

рамках чисто личных отношений, приурочивают их к различным дням рожде-

ния, праздникам, юбилеям и т.п. При этом сам служащий всегда может объяс-

нить происхождение у него дорогостоящего подарка исключительно личными

отношениями. Вполне естественно, что данный запрет на практике почти не ра-

ботает1.

В этом плане полезным в России в плане противодействия коррупции мог

бы оказаться опыт Великобритании и США, в которых сотрудникам полиции

запрещается принимать любые вознаграждения и подарки (без указания на

связь с выполнением должностных обязанностей) от каких-либо организаций,

кроме государственной и региональной администрации и полицейского руко-

водства. Им также категорически запрещено получать вознаграждения и подар-

ки от подозреваемых, арестованных, заключенных, лиц с сомнительной репута-

цией (картежников, проституток и др.)2. Лишь в некоторых штатах США на

востоке страны, в частности в г. Нью-Йорке, сотрудники полиции могут при-

нять бесплатный кофе или обед за половину цены во время несения службы3.

В Великобритании сотрудники полиции, признанные виновным в полу-

чении подарка, ссуды, вознаграждения или чего-либо иного, имеющего цен-

ность, присуждаются к тюремному заключению или к уплате стоимости подар-

ка, ссуды или вознаграждения, полученных им. Дополнительно оно лишается

права быть избранным или назначенным на какую-либо публичную должность

сроком на семь лет. В случае повторного осуждения виновный может быть при-

1 Показательным в этом плане является пример с заместителем Председателя Правительства

Российской Федерации Д. Козаком, пресс-служба которого на запрос СМИ о происхождении

носимых им наручных часов Ulysse Nardin стоимостью 15900 $, дала официальный ответ,

что это подарок друга, полученным им не в связи с исполнением должностных полномочий.

См.: Губский А., Резник И., Говорун Ю. Крупным планом: Часовые родины // Ведомости.

2009. – 26 окт. 2 Губанов А.В. Полиция зарубежных государств. Организационно-правовые основы, страте-

гия и тактика, кадровое обеспечение деятельности, международное полицейское сотрудниче-

ство. М., 2001. С. 137.

3 Макаров А.А., Чупров В.М. Административно-правовое регулирование противодействия

коррупции в полиции зарубежных стран // Административное и муниципальное право. 2010.

№ 3. С. 81.

166

говорен к лишению служебных прав навсегда, а также к лишению права на ка-

кую-либо компенсацию или пенсию, на которые он бы рассчитывал в качестве

должностного лица1.

Завершая рассмотрение антикоррупционных запретов, установленных в

отношении сотрудников полиции в Российской Федерации, отметим, что в со-

ответствии с ст. 2 ст. 14 Федерального закона «О службе в органах внутренних

дел Российской Федерации» ограничения, запреты и обязанности, установлен-

ные Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодей-

ствии коррупции" и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона от 27 июля 2004

года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федера-

ции" распространяются на сотрудников органов внутренних дел (в том числе,

полиции – прим. авт.), за исключением ограничений, запретов и обязанностей,

препятствующих осуществлению сотрудником оперативно-розыскной дея-

тельности. Такие ограничения, запреты и обязанности, а также сотрудники

полиции, на которых они не распространяются, в каждом отдельном случае

определяются в порядке, устанавливаемом федеральным органом исполнитель-

ной власти в сфере внутренних дел.

Таким образом, по замыслу законодателя, на сотрудников полиции огра-

ничения, запреты и обязанности, установленные антикоррупционным законо-

дательством, должны распространяться не в полном объеме. Само по себе это

может быть оправданным, поскольку обусловлено спецификой осуществляемой

органами полиции правоохранительной функции. Однако хотя с момента при-

нятия этой нормы2 прошло больше четырех лет, МВД России так и не утверди-

ло сам порядок определения этих случаев-исключений. В результате могут воз-

никать проблемы, связанные с решением вопроса о распространении на кон-

кретного сотрудника полиции конкретных ограничений, запретов и обязанно-

стей. Данная проблема, на наш взгляд, должна быть урегулирована как можно

скорее.

1 Бочарников И.В. Зарубежный опыт противодействия коррупции // Государственная власть

и местное самоуправление. 2008. № 9.

2 Первоначально она содержалась в ч. 2 ст. 38 Федерального закона «О полиции»

167