2.4. Некоторые вопросы прекращения государственно-служебных отношений в полиции России, Великобритании и США

Одним из важных аспектов, характеризующих службу в полиции анали-

зируемых в диссертации стран, является вопрос об увольнении ее сотрудников.

Обусловливается это тем, что законодательство о прекращении служебных

правоотношений в полиции должно, с одной стороны, защищать сотрудников

от необоснованных и неожиданных для них увольнений, гарантировать от про-

извола со стороны руководителей и, таким образом, внушать уверенность в

возможности осуществления продолжительной карьеры, с другой – позволять

оперативно очищать ряды полиции от некомпетентных, не соответствующих

требованиям, скомпрометировавших себя тем или иным образом полицейских.

Вопросы прекращения служебных отношений в органах полиции в целом

регулируются статьями 80-89 Федерального закона «О службе в органах внут-

ренних дел Российской Федерации». В силу большого объема содержащегося

там нормативного материала, а также наличия значительного количества су-

дебной практики по данным вопросам (как правило, сотрудники органов внут-

ренних дел обращаются в суды именно по поводу незаконного, по их мнению,

увольнения) рассмотреть все их в рамках данного параграфа диссертации не

представляется возможным. Поэтому, как это и отражено в названии параграфа,

речь у нас пойдет лишь о некоторых проблемных вопросах прекращения госу-

дарственно-служебных отношений в органах полиции России, с учетом опыта

Великобритании и США.

Согласно ст. 80 Федерального закона «О службе в органах внутренних

дел Российской Федерации» служба в органах внутренних дел прекращается в

случае:

1) увольнения сотрудника органов внутренних дел;

2) гибели (смерти) сотрудника органов внутренних дел, признания со-

трудника органов внутренних дел в установленном порядке безвестно отсутст-

вующим и (или) объявления его умершим.

168

Сотрудник органов внутренних дел увольняется со службы в органах

внутренних дел в связи с прекращением или расторжением контракта (ч.

ст. 81).

Собственно основания прекращения или расторжения контракта с со-

трудником ОВД подробно расписаны в ст. 82 того же закона. При этом можно

сразу обратить внимание на то, что сами по себе основания, закрепленные дан-

ной статьей вполне очевидно разделяются на две группы: императивные (когда

увольнение обязательно) и диспозитивные (когда увольнение возможно). Дис-

позитивные основания (контракт может быть расторгнут, а сотрудник орга-

нов внутренних дел может быть уволен со службы в органах внутренних дел)

закреплены в ч. 2 ст. 82 Федерального закона «О службе в органах внутренних

дел Российской Федерации». Что же касается императивных оснований, то они,

в свою очередь, разделены на две группы: ч. 3 того же закона указывает пере-

чень случаев, когда «контракт подлежит расторжению, а сотрудник органов

внутренних дел увольнению со службы в органах внутренних дел», а ч. 4 когда

«сотрудник органов внутренних дел подлежит увольнению в связи с утратой

доверия». Однако в обоих случаях, совершенно очевидно, увольнение является

обязательным.

Таким разделением была решена старая проблема, о которой в период

действия утратившего силу Закона Российской Федерации «О милиции» писали

исследователи. Дело в том, что ст. 19 Закона Российской Федерации «О мили-

ции», устанавливавшая основания увольнения сотрудников милиции, содержа-

ла только диспозитивную формулировку «Сотрудники милиции могут быть

уволены». Как писали по этому поводу М.В. Пресняков и С.Е. Чаннов, «если

применительно к таким основаниям увольнения, как «по собственному жела-

нию», «по сокращению штатов», «по служебному несоответствию занимаемой

должности вследствие недостаточной квалификации по результатам аттеста-

ции» и т. п., это выглядит вполне обоснованно, то возникновение некоторых

оснований, по нашему мнению, должно влечь за собой императивное прекра-

щение служебных отношений. Так, вполне очевидно, что вступление в силу об-

169

винительного приговора суда, наличие заключения военно-врачебной комиссии

о негодности к службе в органах внутренних дел должны представлять собой

не возможные, а обязательные причины увольнения сотрудника милиции»1.

Судебная практика также демонстрировала возможность оставления на

службе в рамках действовавшего на тот момент законодательства сотрудников

милиции, даже совершивших уголовные преступления. Например, Кунцевский

районный суд г. Москвы 27 апреля 2004 г. признал виновным сотрудника ми-

лиции Ф. в совершении преступлений, предусмотренных п. «а» ч. 3 ст. 286

(превышение должностных полномочий с применением насилия) и ч. 1 ст. 161

(грабеж) УК РФ и определил наказание в виде лишения свободы сроком на три

года с лишением права занимать должности в правоохранительных органах или

заниматься правоохранительной деятельностью сроком на два года. На основа-

нии п. 1 Постановления Государственной Думы РФ «Об объявлении амнистии

в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941–1945 годов»

суд освободил Ф. от наказания. Между тем ч. 2 ст. 86 УК РФ предусматривает,

что лицо, освобожденное от наказания, считается несудимым со всеми выте-

кающими из этого правового положения последствиями. Потерпевший по уго-

ловному делу обращается в соответствующие инстанции, требуя хотя бы

увольнения из органов внутренних дел сотрудника, признанного судом пре-

ступником. Однако получает ответ руководителя Управления организации про-

хождения службы Департамента кадрового обеспечения МВД России, из кото-

рого следует, что принятие решения о дальнейшем прохождении службы Ф.

находится в компетенции начальника органа, имеющего право назначения на

должность. Руководитель подразделения, где Ф. проходит службу, счел воз-

можным не увольнять его2.

1 Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Административно-правовое регулирование служебных отно-

шений: теория и практика / под ред. Г.Н. Комковой. Саратов: Научная книга, 2008. С. 356.

2 См. более подробно: Семенов В. Г. «Может быть уволен» или «Подлежит увольнению»? //

Трудовые споры. 2006. № 9. С. 41.

170

В связи с этим нам представляется, что при подготовке Федерального за-

кона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации» законодате-

лем было избрано более удачное решение.

В то же время спорными видятся отдельные закрепленные данным феде-

ральным законом случаи, когда увольнение сотрудника полиции (органов внут-

ренних дел) является, соответственно, обязательным или нет. Так, например,

еще в период действия Закона Российской Федерации «О милиции» мы писали

о том, что при формировании антикоррупционного законодательства примени-

тельно к правоохранительной службе, законодатель, механически перенеся ог-

раничения, обязанности и запреты из Федерального закона «о государственной

гражданской службе Российской Федерации» в нормативные акты о службе

правоохранительной, «позабыл» о необходимости обеспечить их аналогичными

мерами юридической ответственности. В результате, хотя формально они рас-

пространялись на тех же сотрудников милиции, применить к ним за несоблю-

дение этих обязанностей, запретов и ограничений хотя бы меры дисциплинар-

ной ответственности было возможно далеко не всегда. Возможность же уволь-

нения сотрудника милиции, который, например, занялся бы предприниматель-

ской деятельностью, нарушив тем самым установленный запрет, просто отсут-

ствовала1.

Действующее в настоящее время законодательство о службе внутренних

дел демонстрирует, на наш взгляд, лишь частичное решение данной проблемы.

Так, п. 20 ч. 2 ст. 82 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел

Российской Федерации» устанавливает возможность увольнения сотрудника

органов внутренних дел в связи с несоблюдением сотрудником ограничений и

запретов, установленных федеральными законами. В то же время в специально

введенной в закон ст. 82.1 «Увольнение в связи с утратой доверия» перечисля-

ются случаи, когда сотрудник ОВД подлежит увольнению в связи с утратой до-

верия. Это возможно в случаях:

1 См. об этом более подробно: Густова Л.В., Чаннов С.Е. Противодействие коррупции в сис-

теме органов внутренних дел // Гражданин и право. 2009. № 10. С. 32-37.

171

1) непринятия сотрудником органов внутренних дел мер по предотвра-

щению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он

является;

2) непредставления сотрудником органов внутренних дел сведений о сво-

их доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характе-

ра, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественно-

го характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо пред-

ставления заведомо недостоверных или неполных сведений;

3) участия сотрудника органов внутренних дел на платной основе в дея-

тельности органа управления коммерческой организации, за исключением слу-

чаев, установленных федеральным законом;

4) осуществления сотрудником органов внутренних дел предпринима-

тельской деятельности;

5) вхождения сотрудника органов внутренних дел в состав органов

управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов ино-

странных некоммерческих неправительственных организаций и действующих

на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если

иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или

законодательством Российской Федерации;

6) нарушения сотрудником органов внутренних дел, его супругой (супру-

гом) и несовершеннолетними детьми в случаях, предусмотренных Федераль-

ным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц

открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и цен-

ности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Россий-

ской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми ин-

струментами", запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные

денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пре-

делами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться ино-

странными финансовыми инструментами.

172

Несложно заметить, что все перечисленные выше случаи утраты доверия

являются случаями нарушения либо установленных законодательством обязан-

ностей (п. 1-2) или запретов (п. 3-6). Таким образом, в данном случае законода-

телем также произведено разделение случаев невыполнения сотрудниками ор-

ганов внутренних дел обязанностей, несоблюдения ими запретов и ограничений

на, условно, «тяжкие» которые влекут увольнение со службы в обязательном

порядке и прочие, при которых увольнение возможно по решению руководите-

ля федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или

уполномоченного руководителя.

В принципе такое решение также выглядит правильным, поскольку дале-

ко не в каждом случае нарушения сотрудниками полиции установленных за-

претов, несоблюдения ограничений и невыполнения обязанностей целесооб-

разно их увольнять. Такое нарушение может быть тяжким, могущим повлечь

серьезные последствия (например, в случае занятия сотрудником полиции

предпринимательской деятельностью), а может быть и менее значительным

(например, в случае допущения сотрудником публичной оценки деятельности

государственных органов). Разумеется, в первом случае крайне нежелательным

было бы оставлять решение об увольнении сотрудника на усмотрение его руко-

водителя, во втором же увольнение выглядит чрезмерным наказанием за со-

вершенное деяние.

Однако вопросы в данном случае у нас вызывает само распределение

случаев нарушения сотрудниками полиции установленных запретов, несоблю-

дения ограничений и невыполнения обязанностей. Так, например, вызывает во-

просы: почему не влечет обязательного увольнения из рядов полиции наруше-

ние такого серьезного запрета как запрет получать в связи с исполнением

должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц

(подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отды-

ха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Получение вознагражде-

ния от физических или юридических лиц сотрудником полиции именно в связи

с исполнением должностных обязанностей, по нашему мнению, является оче-

173

видно выраженным коррупционным действием.

на службе, допустимое в рамках действующего законодательства по решению

его руководителя не будет, с нашей точки зрения, способствовать искоренению

коррупции в полицейских рядах.

С другой стороны сомнение у нас вызывает обязательность увольнения

сотрудников полиции в случаях непредставления ими сведений о своих дохо-

дах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а

также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного ха-

рактера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представле-

ния заведомо недостоверных или неполных сведений. Разумеется, данная уста-

новленная законом обязанность позволяет выявлять лиц, получающих корруп-

ционные либо иные незаконные доходы, и несоблюдение ее может быть по-

пыткой эти доходы скрыть. С другой стороны имеется немало примеров, когда

ее неисполнение надлежащим образом не носит действительно социального

опасного характера, нередко государственные служащие различных органов

власти подают сведения не в полном объеме из-за простой забывчивости, не-

знания каких-то аспектов законодательства, несогласия близких лиц эти сведе-

ния предоставить и т.п. Конечно «незнание законов не освобождает от ответст-

венности», однако, с нашей точки зрения, эта ответственность не во всех случа-

ях должна заключаться в применении такой жесткой меры как увольнение.

Между тем, в практике можно встретить примеры, когда сотрудники полиции

(милиции) увольнялись в связи с неуказанием в декларации сведений об авто-

мобиле, проданном по доверенности; неверным указанием площади садового

домика и т.п. Как нам кажется, во многих из этих случаев, с позиций целесооб-

разности допустимо было бы ограничиться применением к ним мер дисципли-

нарной ответственности, не связанных с увольнением.

Надо сказать, что до 1 января 2015 года непредставление сотрудником

ОВД сведений (представление заведомо недостоверных или неполных сведе-

ний) о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественно-

го характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах

174

имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних де-

тей могло рассматриваться в качестве грубого нарушения служебной дисцип-

лины (п. 13 ч. 2 ст. 49 Федерального закона «О службе в органах внутренних

дел Российской Федерации») и в таком подходе не обязательно влекло уволь-

нение со службы. Однако, Федеральным законом от 03.12.2012 № 231-ФЗ дан-

ный пункт из закона был исключен, что, с одной стороны, позволило разрешить

коллизию, заключавшуюся в том, что одно и то же деяние могло рассматри-

ваться и как коррупционное правонарушение, влекущее обязательное увольне-

ние со службы, и как грубое нарушение служебной дисциплины, допускавшее

применении и менее серьезных санкций, с другой – оставило кадровикам орга-

нов внутренних дел в данном случае только первый вариант действий, что, на

наш взгляд, не является верным.

В связи с этим нам представляется, что законодательство о службе в ор-

ганах внутренних дел и о полиции нуждается в определенных изменениях в

части, касающейся увольнения сотрудников. Так, по нашему мнению, следует

внести изменения в ч. 1 ст. 82.1 Федерального закона «О службе в органах

внутренних дел Российской Федерации», дополнив ее таким основанием

увольнения из органов как получение сотрудником ОВД в связи с исполнением

должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц

(подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отды-

ха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Напротив, из этой части

должен быть исключен п. 2, обязывающий уволить сотрудника ОВД в случае

непредставления им сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обя-

зательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуще-

стве и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и не-

совершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или не-

полных сведений. В таком случае при совершении подобного правонарушения,

оно будет рассматриваться, исходя из ст. 50.1 Федерального закона «О службе в

органах внутренних дел Российской Федерации» как несоблюдение сотрудни-

ком органов внутренних дел ограничений и запретов, требований о предотвра-

175

щении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанно-

стей, установленных в целях противодействия коррупции с возможностью для

руководителя уволить провинившегося сотрудника или применить к нему иную

меру дисциплинарного взыскания в зависимости об обстоятельств дела. Имен-

но при таком подходе, на наш взгляд, дисциплинарная ответственность сотруд-

ников полиции действительно будет выступать средством реализации метода

принуждения по административному праву, о чем справедливо пишется в на-

учной литературе1.

Также одним из специальных оснований увольнения сотрудников орга-

нов внутренних дел, традиционно характерным именно для данного вида госу-

дарственной службы, на которое нам хотелось обратить внимание в рамках на-

стоящего диссертационного исследования является увольнение в связи с со-

вершением проступка, порочащего честь сотрудника органов внутренних дел

(п. 9 ч. 3 ст. 82 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Рос-

сийской Федерации»). До принятия данного закона схожие по сути основания

расторжения контракта содержались в п. "л" ч. 1 ст. 58 Положения о службе в

органах внутренних дел в полной мере корреспондирует п. "м" ч. 7 ст. 19 Зако-

на РФ «О милиции».

Во всех указанных случаях имеет место, по сути, закрепление этических

норм в правовом акте. Само по себе это можно признать обоснованным, так как,

как справедливо отмечается в литературе, "честь сотрудника милиции" - это

этическая категория, характеризующая высокий социальный престиж членов

профессионального милицейского сообщества"2. В силу этого «проступки, по-

рочащие честь сотрудников органов внутренних дел, даже если они совершены

1 Конин Н.М., Соколов А.Ю., Лакаев О.А. Рецензия на книгу: Гришковец А.А., Ростовцева

Ю.В., Фомина С.В. Государственная гражданская служба: Учебный курс // Административ-

ное право и процесс. 2014. № 6. С. 87 - 88.

2 Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к Закону Российской Федерации "О милиции".

М.: Проспект, 2001.

176

вне рамок исполнения служебных обязанностей, порождают недоверие и нега-

тивное отношение к указанным органам со стороны населения»1.

Надо сказать, что на практике данное основание увольнения сотрудников

органов внутренних дел применялось и применяется не часто. По мнению

Ю. Чурилова, связано это с тем, что «законодательство не препятствует со-

труднику уволиться в этих случаях по собственному желанию, чему способст-

вуют и руководители органов внутренних дел, отстаивая "честь мундира". Ка-

ких-либо ограничений, связанных с увольнением по собственному желанию, не

содержится и в законопроекте, а зря»2.

С высказанным им мнением можно согласиться лишь отчасти. Вряд ли

законодательство о служебной деятельности в правоохранительных органах (в

том числе, и о службе в полиции) может в принципе устанавливать какие-либо

ограничения на увольнение из органов по собственному желанию, ибо лишение

сотрудника возможности прекратить служебную деятельность в любой момент

обоснованно рассматривалось бы как принудительный труд, запрещенный не

только Конституцией Российской Федерации, но и Конвенцией МОТ «О при-

нудительном труде». Показательно, что некоторые ограничения прекращения

служебной деятельности по собственному желанию устанавливаются законода-

тельством ряда государств (в том числе и России) только в отношении военно-

служащих, исключенных из сферы действия указанной Конвенции МОТ.

В то же время мы совершенно согласны с тем, что на практике действи-

тельно очень многие руководители содействуют увольнению провинившихся

сотрудников полиции по собственному желанию, не желая «выносить сор из

избы». Кроме того, негативную роль здесь играет сама неопределенность поня-

тия «проступок, порочащий честь сотрудника органов внутренних дел».

По нашему мнению, она имеет, как минимум, два следствия. С одной

стороны, в определенных ситуациях действительно, как отмечает Ю. Чурилов,

даже при совершении сотрудником ОВД порочащих проступков, его не уволь-

1 Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Административно-правовое регулирование служебных отно-

шений: теория и практика / под ред. Г.Н. Комковой. Саратов: Научная книга, 2008. С. 358.

2 Чурилов Ю. Откройте, полиция! // ЭЖ-Юрист. 2010. N 34. С. 8 - 9.

177

няют по данному основанию, поскольку в таком случае существует вероятность

восстановления уволенного на службе в судебном порядке (поскольку судебная

практика в этой сфере весьма неопределенна, а судьи, естественно, могут иметь

свои представления о морали). С другой стороны, наличие данного основания

увольнения сотрудников ОВД в действующем законодательстве может способ-

ствовать оказанию на них давления со стороны непосредственного руководства,

которое при совершении различных деяний, не в полной мере соответствую-

щих морали большей части общества могут угрожать им увольнением.

Надо сказать, что данная проблема привлекает внимание и многих зару-

бежных ученых, поскольку схожие нормы существуют и в законодательстве о

полиции и в других странах. Так, например, Л. Лестгартен приводит пример,

когда в Северном Уэльсе констебль-стажёр был уволен в связи с тем, что он

был женат на женщине старше него, которая ранее жила с его дядей; предпо-

ложительно жил с ней «образом жизни хиппи» и держал слишком много собак

в помещении своего полицейского участка. Возможность такого увольнения, с

его точки зрения, связана с отсутствием британском законодательстве разъяс-

нений понятия «хорошее поведение», которое используется старшими офице-

рами для вынесения моральных суждений о личной жизни полицейского офи-

цера1.

Все это заставляет нас в данном случае полностью поддержать мнение

ученых, призывающих сформировать в законодательстве хотя бы общие крите-

рии определения проступков сотрудника ОВД и полиции, порочащих его честь.

Кроме того, возможно, имело бы смысл закрепить в нем и перечень ситуаций,

которые, хотя и не отвечают моральным нормам большинства российского об-

щества, но и не могут быть основанием его увольнения (например, супружеская

измена, определенные нетрадиционные сексуальные практики и т.п.).

Характеризуя основания увольнения сотрудников органов внутренних

дел и полиции, установленные действующим законодательством Российской

Федерации, представляется также в рамках настоящей диссертации необходи-

1 The gouvernance of Police by Laurence Lustgarten. London, 1986. P. 80.

178

мым обратиться к предложению, которое нередко звучит в отечественной на-

учной литературе. Дело в том, что российское законодательство о государст-

венной службе в меньшей степени, чем законодательство стран Европы и Се-

верной Америки, отличается от трудового законодательства, в том числе в во-

просах, касающихся увольнения государственных служащих.

Между тем, характерной чертой государственной службы большинства из

этих государств является повышенная защищенность государственных служа-

щих (как правило, не всех, а только замещающих наиболее высокие посты) от

возможности увольнения без их желания. Еще в период становления современ-

ных моделей государственной службы, известный французский ее исследова-

тель Б. Гурней писал: «…в интересах привлечения и закрепления людей на го-

сударственной службе необходимо довести до сознания каждого, что пребыва-

ние на государственной службе и успех карьеры (если только нет серьезных

упущений) зависят исключительно от них самих... Условия работы государст-

венных служащих фактически и юридически должны устанавливаться в соот-

ветствии с идеей безопасности и гарантий: необходима уверенность служащих

в том, что они рискуют потерять свое положение или законное право на опре-

деленное продвижение по службе только при наличии серьезных к тому осно-

ваний, оценка которых производится беспристрастными инстанциями. Влияние

произвольно принятых решений на прохождение службы должно быть исклю-

чено"1.

В результате, в настоящее время во многих странах сформирована мо-

дель, в рамках которой, государственный чиновник, занявший достаточно вы-

сокий пост, уже не может быть уволен с государственной службы, за исключе-

нием совершения им преступлений либо отдельных грубых дисциплинарных

проступков. Так, например, в Германии прекращение служебных отношений

между чиновником и государством может иметь место лишь на основаниях,

указанных в законе, после чего чиновник выходит в отставку (если он не уво-

1 Гурней Б. Введение в науку управления. М., 1969. С. 61.

179

лен по дискредитирующим его обстоятельствам)1. Также в Швейцарии чинов-

ники не подлежат переизбранию на должность только при наличии определен-

ных предпосылок (условий). Отказ в переизбрании должен быть непременно

обоснован2. Во Франции чиновники государственных министерств, которым

присвоен специальный ранг, не могут быть уволены в случае упразднения их

должности: его ранг дает ему право на занятие другого поста3. Ранг – это защи-

та чиновника от случайностей административной карьеры, таких как упраздне-

ние должности, и жизни политической, как, например, смена политического

большинства в местном коллективе или правительстве4. В Великобритании ру-

ководители территориальных отделений, а также высшие чины полиции могут

быть уволены только в связи с низкой эффективностью их деятельности5.

Как следствие, некоторые российские ученые также предлагают в том

или ином виде реализовать указанный опыт, значительно сократив количество

оснований увольнения государственных служащих. Так, например,

А.А. Гришковец по этому поводу пишет: «чиновник должен быть застрахован

от произвольных увольнений, особенно по организационно-штатным меро-

приятиям… Чиновник может быть отправлен в отставку только по его собст-

венному волеизъявлению либо по достижении предельного возраста…»6.

В данных предложениях, на наш взгляд, действительно есть рациональ-

ное зерно. Заключается оно в том, что по действующему законодательству го-

сударственный служащий (в том числе и сотрудник полиции) в Российской Фе-

дерации не защищен от увольнения в ситуациях, абсолютно от него не завися-

щих и никак не связанных с его виновными действиями. Возвращаясь к тому

1 Административное право зарубежных стран / под ред. А.Н. Козырина – М., 1996.

2 Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996. С. 483.

3 Козырин А.Н. Министерское звено управления во Франции // Реформы и право. 2008. № 3.

4 Государственная служба и государственные служащие во Франции: российско-французская

серия: информационные и учебные материалы. Новая серия. 1996. № 3. С. 21.

5 Закон СК о реформе полиции (Police Reform Act 2002) //

http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2002/30/contents

6 Гришковец А. А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Россий-

ской Федерации. М., 2003. С. 112. Схожие предложения высказывались им и в более поздних

работах, см. например: Гришковец А.А. Государственная гражданская служба. Учебный

курс. М.: Дело и сервис, 2014. С. 61-63.

180

же Федеральному закону «О службе в органах внутренних дел Российской Фе-

дерации», сотрудник ОВД может быть уволен, например: в связи с сокращени-

ем должности в органах внутренних дел, замещаемой сотрудником; в связи с

истечением срока нахождения сотрудника в распоряжении федерального орга-

на исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального орга-

на или подразделения.

Хотя закрепление таких оснований прекращения государственно-

служебных отношений с сотрудником органов внутренних дел является в

принципе обоснованным, в то же время, оно не позволяет последним быть уве-

ренными в продолжительности своей карьеры, уверенно планировать на деся-

тилетия вперед, что не только понижает эффективность их работы, и является

фактором, потенциально увеличивающим возможность коррупционных прояв-

лений.

Кроме того, не следует забывать о потенциальной возможности увольне-

ния сотрудников органов внутренних дел и по такому субъективному и оце-

ночному основанию как совершение проступка, порочащего честь сотрудника

органов внутренних дел, о чем уже говорилось выше.

С другой стороны, нам представляется, что закрепление чрезмерно узкого

перечня оснований увольнения чиновников с государственной службы (как это

предлагает А.А. Гришковец), также может иметь негативные последствия. Как

справедливо отмечает С.Е. Чаннов, «создание касты «неприкасаемых» чинов-

ников может привести к злоупотреблению ими своим положением, при том что

воздействовать на них дисциплинарными мерами будет крайне затруднитель-

но»1.

Надо сказать, что, если в отечественной правовой науке высказываются

предложения об усложнении порядка увольнения государственных служащих

со службы, то среди зарубежных ученых, представляющих страны, где эта мо-

дель в той или иной мере реализована, наблюдается противоположная тенден-

1 Чаннов С.Е. Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в

Российской Федерации: понятие и основные черты. Дисс. докт. юрид. наук. Саратов, 2010. С.

244.

181

ция. Многие специалисты указывают на то, что отдельные государственные

должностные лица, приобретя в настоящее время, благодаря нормам нацио-

нального законодательства, значительный иммунитет от увольнений, нередко

своим положением злоупотребляют1.

Если говорить о той же Великобритании, то в ней до реформы 2002 года

начальника территориального отделения полиции вообще практически невоз-

можно было уволить. Единственным основанием его отставки были «интересы

эффективности», что, на практике, требовало, прежде всего, доказать неэффек-

тивность его работы. Как отмечали в связи с этим исследователи, даже при вы-

явлении вопиющих фактов коррупции в возглавляемых ими подразделениях,

увольнение было крайне затруднено из-за неоднозначности толкования самого

термина «неэффективность». Если же отставки все же происходили уволенные

сотрудники полиции нередко ее оспаривали в судах, доказывая, что это было

сделано на иных основаниях, нежели «эффективность».

Еще больше осложнял ситуацию тот факт, что хотя увольнение началь-

ника территориального отделения полиции осуществлялось его непосредствен-

ным полицейским руководством, оно требовало обязательного согласования с

министром внутренних дел. В результате, как писал Л. Лестгартен «начальник

территориального управления полиции может игнорировать полицейские вла-

сти, если он имеет возможность рассчитывать на поддержку министерства

внутренних дел. Там, где в последние годы происходили конфликты между не-

которыми полицейскими властями с большинством лейбористов и начальника-

ми территориального управления полиции, последние всегда были в состоянии

рассчитывать на безопасность, обеспеченную министром внутренних дел от

партии консерваторов. В таких случаях полицейские власти и не пытались от-

править неугодных начальников территориальных отделений в отставку, хоро-

шо осознавая, что этого не будет. Ответ Кеннета Оксфорда – начальника терри-

ториального управления полиции Мерсисайда – при попытке отправить его в

1 См. например: Bradford K. British Police: A Conceptual Review. London, 2007. P. 134;

Jackson J., Bradford B., Stanko E.., Hohl K. Just Authority? Trust in the Police in England and

Wales. London, 2012. P. 37.

182

отставку: «Я обладаю каждой христианской добродетелью, кроме покорности»

замечательно передаёт безопасность его положения»1.

В связи с этим нам представляется, что повышение правовой защиты со-

трудников полиции в Российской Федерации должно идти не через сокращение

перечня оснований их увольнения, а через усиление системы различных гаран-

тий. Это могут быть, в первую очередь, процессуальные гарантии, как это

предлагает С.Е. Чаннов2, заключающиеся в создании особых административ-

ных механизмов контроля за законностью увольнения сотрудников полиции.

Надо сказать, что именно процессуальные гарантии от незаконных увольнений

предусмотрены законодательством Великобритании с отношении рядовых со-

трудников полиции (констеблей). Как отмечает Л. Лестгартен, «констебль те-

перь пользуется большей процессуальной защитой безопасности рабочего мес-

та в случае увольнения, чем другие общественные служащие»3, причем данный

механизм не был отменен или ослаблен в процессе реформы 2002 года.

Кроме того, применительно к отдельным основаниям увольнения со

службы в полиции, например, к увольнению в связи с сокращением должности

в органах внутренних дел, замещаемой сотрудником следовало бы закрепить

гарантии, направленные на максимально возможное сохранение за сотрудни-

ком полиции возможности продолжать карьеру.

Таким образом, подводя итоги изучения служебной деятельности в орга-

нах полиции Российской Федерации, Великобритании и США, отметим сле-

дующее:

1. Любой государственный служащий, реализуя свои должностные пол-

номочия, представляет во взаимоотношениях с гражданами государство в це-

лом. Поэтому вполне логично, что к лицам, поступающим на государственную

службу, предъявляются повышенные, по сравнению с большинством обычных

работников требования. Тем более указанное касается сотрудников полиции.

1 The gouvernance of Police by Laurence Lustgarten. London, 1986. P. 76.

2 Чаннов С.Е. Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в

Российской Федерации: понятие и основные черты. Дисс. докт. юрид. наук. Саратов, 2010. С.

245.

3 The gouvernance of Police by Laurence Lustgarten. London, 1986. P. 30.

183

В целом можно отметить, что условия поступления на службу в полицию

в Российской Федерации соответствуют опыту развитых зарубежных госу-

дарств. В то же время, в противоположность опыту большинства государств

мира, в Российской Федерации практически не используется конкурсный отбор

для замещения должностей сотрудников полиции. Представляется, что в на-

стоящее время, с учетом значительного повышения размеров денежного содер-

жания сотрудников полиции и общего повышения престижности полицейской

службы, именно конкурс должен стать основным способом пополнения кадро-

вого состава полиции России.

2. Одной из особенностей поступления на службу в органы внутренних

дел является обязательность прохождения специальных психофизиологических

исследований (обследований) и тестирования, в том числе, обследования на по-

лиграфе (детекторе лжи). В настоящее время проверка будущих полицейских в

Российской Федерации на полиграфе осуществляется выборочно. Между тем,

во многих зарубежных странах и, в том числе, в Великобритании и США, про-

ведение специального психофизиологического тестирования кандидатов на

службу в полицию именно с помощью полиграфа является обязательной про-

цедурой.

В связи с этим представляется необходимым, помимо закрепления обяза-

тельности проверки всех кандидатов на должности сотрудников полиции на

полиграфе, разработать и принять подзаконный нормативный акт, регулирую-

щий вопросы поступления на службу в полицию и, в частности, определяющий:

какие вопросы должны задаваться кандидатам, а какие задавать запрещено.

3. Поступление на службу в полицию Российской Федерации оформляет-

ся путем заключения с гражданином контракта о службе. В настоящее время

контракт о службе в органах внутренних дел определяется как соглашение ме-

жду руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внут-

ренних дел или уполномоченным руководителем и гражданином, поступающим

на службу в органы внутренних дел, или сотрудником органов внутренних дел

о прохождении службы в органах внутренних дел и (или) замещении должно-

184

сти в органах внутренних дел. Данное определение не только не соответствует

опыту зарубежных государств, где, как правило, стороной контракта называет-

ся непосредственно государство, но и прямо противоречит аналогичным требо-

ваниям Федерального закона «О системе государственной службы Российской

Федерации». В связи с этим предлагается внести изменения в ч. 1 ст. 21 Феде-

рального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации»,

указав в нем, что стороной контракта со служащим органов внутренних дела

является непосредственно Российская Федерация.

4. Поступив на службу в полицию, гражданин становится носителем осо-

бого комплекса права, обязанностей, гарантий и т.п., которые в совокупности

именуются его правовым статусом (положением). Именно реализация элемен-

тов правового статуса и характеризует прохождение государственной службы в

органах полиции. В диссертации были проанализированы некоторые из этих

элементов правового статуса, при этом, особое внимание уделялось правам и

обязанностям, связанным с возможностью применения мер государственного

принуждения.

При этом было отмечено, что, хотя в действующем Федеральном законе

«О полиции» учтен опыт зарубежных государств, и, в частности, США, тре-

бующий от сотрудников полиции в случае применения к гражданину мер, огра-

ничивающих его права и свободы, разъяснить ему причину и основания приме-

нения таких мер, а также возникающие в связи с этим права и обязанности гра-

жданина и в данном случае возможности использования зарубежного опыта не

исчерпаны до конца. Так называемое правило Миранды требует, помимо этого,

вручения задержанному специальной карточки, на которой эти права зафикси-

рованы. Все это требует, на наш взгляд, внесения соответствующих изменений

в законодательство.

Обязательным элементом прохождения службы в полиции всех рассмат-

риваемых в настоящей диссертации стран является присвоение полицейским

специальных званий (рангов). В диссертации было отмечено, что система при-

своения специальных званий в полиции Российской Федерации имеет как плю-

185

сы, так и минусы, по сравнению с используемой в Великобритании и США. По-

этому, при сохранении в целом российского подхода к данному вопросу, жела-

тельным выглядит постепенное внедрение британского опыта присвоения спе-

циальных званий. При сохранении в целом действующего подхода к повыше-

нию сотрудников полиции в звании (в частности, зависимости повышения в

звании от выслуги и замещаемой должности) целесообразным выглядит ис-

пользование процедур проверки их знаний и навыков (например, в форме ква-

лификационных экзаменов), обязательности перед повышением в звании про-

хождения внеочередных курсов повышения квалификации и т.п. При этом

вполне возможно было бы использовать уже имеющийся опыт присвоения со-

трудникам полиции квалификационных званий1.

5. Одним из важнейших направлений правового регулирования деятель-

ности полиции является формирование системы противодействия коррупции в

ее структурах. В диссертации было отмечено, что законодательное определение

коррупции, использованное в Федеральном законе «О противодействии кор-

рупции» является явно неудачным (собственно, оно вообще не может рассмат-

риваться как определение) и должно быть изменено. Коррупция может быть в

нем определена как противоправная деятельность, заключающаяся в исполь-

зовании должностными лицами своего служебного положения с целью получе-

ния незаконной материальной или иной выгоды, наносящее ущерб интересам

граждан, общества и государства.

В данном параграфе диссертации, кроме того, на основе опыта Велико-

британии и США, были сделаны различные конкретные предложения, направ-

ленные на усиление борьбы с коррупцией в полиции России, в частности, о:

регулярном обучении сотрудников на курсах повышения квалификации

требованиям полицейской этики на примерах конкретных практических ситуа-

ций, которые могут им встретиться в их работе;

1 См.: Приказ МВД России от 10.01.2012 № 1 (ред. от 25.07.2013) "Об утверждении Инструк-

ции о порядке присвоения квалификационных званий сотрудникам органов внутренних дел

Российской Федерации" (Зарегистрировано в Минюсте России 28.02.2012 N 23353) // Рос-

сийская газета. 2012. № 76

186

закреплении обязанности сотрудников полиции информировать свое не-

посредственное руководство и (или) правоохранительные органы о всех став-

ших известными им фактах склонения сотрудников ОВД к совершению кор-

рупционных правонарушений;

установлении особых ограничений на количество наличных денег, кото-

рые полицейский может иметь при себе во время дежурства, при том, что выяв-

ленное превышение данной суммы должно являться основанием для проведе-

ния служебного расследования на предмет происхождения данных денег;

изменении походов к процедуре ротации в органах внутренних дел Рос-

сии. Следует, во-первых, предусмотреть ротацию не только руководителей, но

и лиц, замещающих иные должности, по крайней мере, те из них, которые яв-

ляются потенциально наиболее коррупциогенными. Во-вторых, необходимо

сделать ротацию полицейских после нахождения на должности определенный

период обязательный (как это сделано в законодательстве о государственной

гражданской службе). В-третьих, требуется указать в законе исчерпывающий

перечень уважительных причин отказа сотрудника ОВД от перевода на другую

должность в порядке ротации и императивно установить последствия такого

отказа;

о расширении права сотрудников полиции работать по совместительству,

если это не создает ситуацию конфликта интересов;

об изменении действующего запрета на получение сотрудниками поли-

ции подарков таким образом, чтобы под запретом оказалось получение ими

любых подарков от каких-либо организаций, кроме относящихся к органам го-

сударственной власти.

6. В заключительном параграфе диссертации были кратко рассмотрены

некоторые вопросы, связанные с прекращением государственно-служебных от-

ношений в органах полиции России, с учетом опыта Великобритании и США. В

связи с этим также были высказаны некоторые предложения по изменению

действующего законодательства, в том числе, об:

187

установлении обязательного увольнения со службы сотрудников полиции

Российской Федерации, нарушивших запрет на получение вознаграждения от

физических и юридических лиц в связи с исполнением должностных обязанно-

стей;

закрепления возможности оставления на службе в некоторых случаях со-

трудников полиции в случаях непредставления ими сведений о своих доходах,

расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о

доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера

своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заве-

домо недостоверных или неполных сведений, одновременно с применением к

ним более мягких мер дисциплинарной ответственности;

формировании в законодательстве общих критериев определения про-

ступков сотрудника ОВД и полиции, порочащих его честь, а также типового

перечня ситуаций, которые, хотя и не отвечают моральным нормам большинст-

ва российского общества, но и не могут быть основанием его увольнения;

усиления системы процессуальных гарантий от необоснованного уволь-

нения сотрудников полиции.

188