1.3. Функции полиции Российской Федерации, Великобритании и США

Если в предыдущих параграфах диссертации речь шла преимущественно

о вопросах современной и перспективной организации полиции России, Вели-

кобритании и США, то далее речь пойдет о ее непосредственном функциониро-

вании.

ны быть) основные функции полиции современного правового государства.

На первый взгляд, функции полиции довольны очевидны – являясь пра-

воохранительным органом, она должна обеспечивать охрану общественного

порядка и обеспечение общественной безопасности. В научной юридической

литературе нет единой точки зрения на само понятие общественного порядка2.

1 См, например: Сагра-2. Саратовский вариант // http://www.volgasud.ru/forums/index.php?

showtopic=2464.

2 См. например: Горбунова О.Н. К вопросу об определении понятия "общественный поря-

док" в советской науке административного права // Труды Иркутского госуниверситета. Се-

рия юридическая. Ч. 2. Вып. 8. Иркутск, 1967. С. 118; Веремеенко И.И. Сущность и понятие

78

Тем не менее, в целом исследователи сходятся на том, что общественный поря-

док, это, в конечном счете, та система общественных отношений, установление

которой обусловлено потребностями общества и государства в нормальных

функционировании и жизнедеятельности, и в рамках которой достигается безо-

пасность граждан. Таким образом, общественный порядок объективно нераз-

рывно связан с общественной безопасностью. Последняя, с юридической точки

зрения, понимается как система общественных отношений, связанная с обеспе-

чением спокойствия граждан, неприкосновенностью жизни и здоровья индиви-

да, нормальными условиями труда и отдыха граждан, функционированием го-

сударственных органов, учреждений, общественных организаций, предприятий

и других подобных коллективных субъектов1.

ет обеспечивать безопасность; меры по обеспечению общественной безопасно-

сти, в свою очередь, являются фактором поддержания надлежащего правопо-

рядка в социуме2.

Однако обозначение того факта, что полиция занимается обеспечением

общественного порядка и общественной безопасности – это только первый шаг

в понимании ее функций, поскольку, во-первых, этим занимаются все правоох-

ранительные органы (а, в некоторых случаях, и не только они), во-вторых, сам

круг деятельности в этом направлении достаточно широк и не определен. В

связи с этим учеными-юристами обоснованно ставится вопрос о том – какая

именно деятельность полиции в области обеспечения общественного порядка и

общественной безопасности является (должна являться) доминирующей?

общественного порядка // Советское государство и право. 1982. № 3. С. 27; Еропкин М.И.

Сущность и содержание общественного порядка // Проблемы теории и практики админист-

ративной ответственности. М., 1983. С. 91; Лазарев В.В., Попов Л.Л., Розин Л.М. Правовые

основы обеспечения общественного порядка. М., 1987. С. 9; Готовцев А.В. Организационно-

правовые вопросы взаимодействия милиции и внутренних войск в охране общественного

порядка: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 13; Адмиралова И.А. Правовое по-

ложение граждан в сфере общественного порядка и роль полиции в его обеспечении // Ад-

министративное право и процесс. 2014. № 8. С. 45 – 49; и др.

1 Воронов А.М. Общественная безопасность Российской Федерации: проблемы и современ-

ность // Оперативник (сыщик). М., 2014. № 1 (38). С. 48.

2 Пискунов С.А. Административные правонарушения, посягающие на общественный поря-

док и общественную безопасность: виды, особенности и нормативно-правовые аспекты //

Российский следователь. 2014. № 15. С. 49 - 53.

79

Ответы на него даются различные. Достаточно распространенной являет-

ся точка зрения, согласно которой основной функцией полиции (ранее – мили-

ции) является борьба с преступностью1, контроль над нею2.

Действительно, именно противодействие преступности в широком смыс-

ле в наибольшей степени отражает специфику деятельности полицейских (ми-

лицейских) организаций. В то же время, как представляется, эта функция поли-

ции не должна абсолютизироваться. Выдвижение на первое место деятельности

по противодействию преступности может повлечь игнорирование должност-

ными лицами полиции иных функций, связанных с обеспечением прав и свобод

граждан, их защиты; возникновение отношения к ним, как к чему-то второсте-

пенному, отвлекающему от «основной» работы. Понятно, что такое положение

неизбежно повлечет и увеличение недоверия к самим органам полиции со сто-

роны граждан, осложнит какое-либо взаимодействием между ним (что, в ко-

нечном счете, опять-таки негативно скажется уже на состоянии преступности).

Надо сказать, что перекос в области выдвижения (по крайней мере, ин-

формационного) на первое место функции полиции по борьбе с преступностью

был до определенного времени характерен для многих стран мира, в том числе,

Великобритании и США. В частности, С. Уолкер, еще в 1992 году писал, что

американская полиция, отчасти благодаря собственным усилиям, а отчасти и

независимо от них получила традиционный имидж «борца с преступностью»,

«тонкой голубой линии, отделяющей мир от хаоса», «армии, ведущей войну с

преступностью»3. Однако, как показали последующие годы, такой имидж, даже

при том, что полиция США отнюдь не игнорировала иные возложенные на нее

функции, оказал ей в определенном смысле «медвежью услугу», на что практи-

чески одновременно стали указывать американские и британские специалисты.

Связано это было с формированием в обществе чрезмерно завышенных ожида-

ний относительно всемогущества полиции в сфере предотвращения преступле-

1 Капитонов С.А. Правообеспечительный потенциал милиции (вопросы теории, методологии

и организации): Дис. ... д-ра. юрид. наук. Тюмень, 2003. С. 159.

2 Харитонов А.Н. Государственный контроль над преступностью (теоретические и правовые

проблемы): Монография.

3 Walker Samuel. The Police In America: An Introduction. 2nd ed. New York, 1992. С. 62.

80

ний и задержания преступников. Сформированный имидж высокоэффективно-

го агентства мешает гражданам принять тот факт, что детективы – воплощение

экранных героев, составляют лишь 10–15% от всей численности полицейских, а

основной частью деятельности полиции являются не уголовные расследования

и поимка преступников, а рутинное патрулирование, разрешение бытовых кон-

фликтов и вполне мирное поддержание правопорядка1. Узнавая, что реальная

раскрываемость преступлений составляет всего 20–30%, общество испытывает

глубокое разочарование, что часто приводит к оказанию давления на полицию с

требованием немедленно повысить эффективность работы2.

В связи с этим, например, в Великобритании совместными усилиями

МВД, Министерства финансов, Ассоциации старших офицеров полиции и Ас-

социации полицейских управлений в 1998 году проводилась работа по опреде-

лению новых приоритетных целей и задач полиции. Функция полиции на со-

временном этапе развития общества была определена британцами как содейст-

вие в обеспечении безопасного и справедливого общества, в котором права и

ответственность индивидуумов, семей и общин соответствующим образом сба-

лансированы. Целями полиции при этом являются содействие безопасности и

снижение количества беспорядков; снижение уровня преступности и тяжести

преступлений; содействие осуществлению правосудия таким образом, чтобы

поддерживать доверие населения к закону3.

К сожалению, можно констатировать, что в Российской Федерации в пе-

риод разработки нового Федерального закона «О полиции» какого-либо цело-

стного исследования целей и задач полиции на общегосударственном уровне не

проводилось (хотя и ставилась задача освобождения полиции от несвойствен-

ных ей функций). В результате, принятый федеральный закон в этом плане не

так сильно отличается от действовавшего раньше законодательства о милиции.

Статья 2 Федерального закона «О полиции» закрепляет, что деятельность

1 Police Executive Research Forum, Survey of Police Operational and Administrative Practices 1981. Washington,

1981. С. 586–590.

2 The Kansas City Preventive Patrol Experiment: A Summary Report / Kelling George et al. Washington, 1974.

3 Мартыненко О.А. Детерминация и предупреждение преступности среди персонала органов внутренних дел

Украины: Монография. – Х.: Изд-во ХНУВС, 2005.

81

полиции осуществляется по следующим основным направлениям:

1) защита личности, общества, государства от противоправных посяга-

тельств;

2) предупреждение и пресечение преступлений и административных пра-

вонарушений;

3) выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уго-

ловным делам;

4) розыск лиц;

5) производство по делам об административных правонарушениях, ис-

полнение административных наказаний;

6) обеспечение правопорядка в общественных местах;

7) обеспечение безопасности дорожного движения;

8) контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в

области оборота оружия;

9) контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в

области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности;

10) охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе;

11) государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников

уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных

лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защи-

щаемых лиц;

12) осуществление экспертно-криминалистической деятельности.

Кроме того, по решению Президента Российской Федерации сотрудники

полиции могут участвовать в деятельности по поддержанию или восстановле-

нию международного мира и безопасности.

Как видно, в данном случае законодатель использовал понятие «основ-

ных направлений» деятельности полиции, отказавшись в этом плане от термина

«задачи», употребляемого ранее в Законе Российской Федерации «О милиции».

Как отмечают в связи с этим авторы комментария к Федеральному закону «О

полиции» такая ситуация связана с тем, что задачи, в отличие от основных на-

82

правлений деятельности, «представляют собой цели, достижения которых лю-

бая организация должна добиваться всей своей деятельностью»1. Соответст-

венно, по их мнению, закрепление в Законе Российской Федерации «О мили-

ции» ее задач являлось, по своей сути, определением целевых заданий, выпол-

нение которых предполагалось любой ценой. «Негативные изменения в состоя-

нии оперативной обстановки, например увеличение числа совершаемых пре-

ступлений, независимо от объективных причин происходящих процессов тра-

диционно считались показателем неэффективности милицейской деятельно-

сти…. Как следствие, деятельность милиции становилась все более эфемерной,

мнимой, не обеспечивающей правовой порядок»2. «В этом отношении понятие

"основные направления деятельности" в известной мере нейтрально по отно-

шению к средствам их реализации, лишено идеологического и конъюнктурного

подтекстов, отражает в первую очередь иерархию тех социальных ценностей,

охрана и защита которых возлагается на полицию… Основные направления

деятельности полиции - это, по сути, функции, необходимые и вместе с тем

достаточные для реализации ее социального предназначения»3.

Действительно, функция (от лат. function - исполнение, осуществление)

функция часто в юриспруденции определяется как основное направление дея-

тельности кого-либо4 . Применительно к государственным органам функции,

как подчеркивает В.М. Манохин, определяют материальное содержание их

компетенции5. Таким образом, направления деятельности, перечисленные в ст.

2 Федерального закона «О полиции», и рассматриваются в настоящее время за-

конодателем как ее основные функции.

1 Комментарий к Федеральному закону "О полиции" (постатейный) / Ю.Е. Аврутин, С.П. Булавин, Ю.П. Соло-

вей и др. М.: Проспект, 2012.

2 Там же.

3 Комментарий к Федеральному закону "О полиции" (постатейный) / Ю.Е. Аврутин, С.П. Бу-

лавин, Ю.П. Соловей и др. М.: Проспект, 2012.

4 См. например: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М.:

Юристъ, 2004. 512 с.; Мелехин А.В. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд., перераб.

и доп. // СПС КонсультантПлюс. 2009; Абдулаев М.И. Теория государства и права: Учебник

для высших учебных заведений. М.: Магистр-Пресс, 2004. 410 с.

5 Манохин В.М. Дополнения к структуре административного права // Административное

право и процесс. 2013. № 11. С. 4.

83

Функции полиции уточнены и детализированы в п. 1 Указа Президента

РФ "Вопросы организации полиции"1. Согласно данному пункту в состав поли-

ции входят подразделения, организации и службы, на которые возлагаются:

а) прием, регистрация и проверка заявлений и сообщений о преступлени-

ях, об административных правонарушениях и о происшествиях;

б) выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений,

розыск лиц, совершивших преступления, а также иных лиц в соответствии с

федеральными законами;

в) выявление и устранение причин преступлений и административных

правонарушений и условий, способствующих их совершению, участие в про-

филактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

г) обеспечение безопасности граждан и общественного порядка, в том

числе в местах проведения публичных и массовых мероприятий, а также при

чрезвычайных ситуациях и осложнениях оперативной обстановки;

д) обеспечение безопасности дорожного движения;

е) производство дознания, отдельных процессуальных действий по уго-

ловным делам, а также производство по делам об административных правона-

рушениях, отнесенных законодательством Российской Федерации к подведом-

ственности полиции;

ж) осуществление оперативно-розыскной деятельности, оперативно-

поисковых и специальных технических мероприятий;

з) противодействие коррупции, терроризму и экстремистской деятельно-

сти;

и) обеспечение собственной безопасности;

к) осуществление лицензионно-разрешительной работы;

л) осуществление экспертно-криминалистической деятельности;

м) государственная охрана объектов, а также охрана имущества граждан

и организаций;

1 Указ Президента РФ от 01.03.2011 № 250 (ред. от 27.06.2014) "Вопросы организации поли-

ции" // Собрание законодательства Рос. Федерации.2011. № 10. Ст. 1336.

84

н) государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников

уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных

лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также иных защищае-

мых лиц;

о) сбор, анализ и хранение оперативно-розыскной информации;

п) содержание, охрана и конвоирование задержанных, подвергнутых ад-

министративному аресту и (или) заключенных под стражу лиц, находящихся в

изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов

внутренних дел Российской Федерации;

р) контроль за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, а

также за поведением осужденных, которым назначено наказание, не связанное

с лишением свободы;

с) подготовка, переподготовка и повышение квалификации сотрудников

полиции;

т) обеспечение взаимодействия с правоохранительными органами ино-

странных государств - членов Международной организации уголовной полиции

- Интерпола и с Генеральным секретариатом Интерпола.

Надо сказать, что определенные таким образом функции полиции России

имеют, разумеется, определенное сходство с функциями полиции большинства

стран мира, и, в частности, Великобритании и США.

Так, к основным направлениям деятельности полиции Великобритании

относятся:

1) сохранение/восстановление порядка и снижение частоты проявлений

антисоциального поведения;

2) улучшение безопасности и спокойствия населения;

3) содействие безопасности на дорогах и уменьшение несчастных случа-

ев;

4) уничтожение организованной и международной преступности;

5) борьба с терроризмом;

6) снижение уровня преступности путем изучения и выявления причин

85

преступности;

7) снижение опасности преступлений;

8) справедливое отношение к подозреваемым;

9) помощь в удовлетворении нужд жертв и свидетелей преступлений1.

В США, в силу отмечавшейся выше, еще большей децентрализации по-

лиции, чем в Великобритании, функции полиции содержатся в самых различ-

ных актах уровня федерации, штатов и муниципальных образований и потому

крайне разнообразны. Попытка систематизировать их и выделить самые глав-

ные была сделана Ассоциацией американских адвокатов, которая в документе

«Стандарты, касающиеся функций городской полиции» их свела к одиннадцати

позициям:

1) опознание уголовных преступников, задержание нарушителей, обра-

щение с ними в соответствии с требованиями судебной процедуры;

2) снижение возможности совершения некоторых преступлений при по-

мощи превентивного патрулирования и других мер;

3) помощь отдельным лицам, которым угрожает физическая опасность;

4) охрана конституционных гарантий;

5) облегчение передвижения людей и транспортных средств;

6) помощь тем, кто не может заботиться о себе;

7) разрешение конфликтов;

8) определение проблем, имеющих потенциальное серьезное значение

для принудительного исполнения законов или управления;

9) создание и поддержание чувства безопасности в обществе;

10) развитие и охрана гражданского порядка;

11) развитие других служб чрезвычайного значения2.

Как видно, и в данном случае противодействие преступности, хотя и по-

ставлено на первое место, но занимает лишь две позиции из одиннадцати.

При этом следует иметь в виду, что характерным для стран англосаксон-

1 Матюхіна Н.П. Поліція Великобританії: сучасні тенденції розвитку та управління / За заг.

ред. О.М. Бандурки. Харків, 2001. С. 19.

2 American Bar Association, Standards for Criminal Justice. 2d. ed. Boston, 1980. С. 131–132.

86

ской правовой системы является ярко выраженный дискреционный характер

многих полицейских полномочий. На практике полицейские в США могут ос-

тановить, обыскать и допросить любое лицо, если имеются подозрения в том,

что оно совершило, совершает или собирается совершить правонарушение. Они

вправе потребовать, чтобы гражданин сообщил данные о себе и объяснил свои

действия, и, наконец, могут арестовать его. Полицейский США при наличии

"разумных оснований" может обыскать задержанного "с целью найти опасное

оружие". В случае обнаружения каких-либо предметов, которые, по мнению со-

трудника полиции, могут иметь отношение к противоправной деятельности, он

вправе арестовать подозреваемого. При отказе гражданина остановиться и под-

вергнуться обыску полицейский наделен правом применить силу. Показатель-

но, что законы штатов не содержат определения того, что следует понимать под

выражением "разумно подозревает"1.

Таким образом, основные функции полиции в Великобритании и США

могут быть сведены к трем наиболее важным группам:

1) предупреждение и противодействие преступности и других антисоци-

альных проявлений;

2) обеспечение безопасности личности, в том числе, оказание помощи

отдельным гражданам;

3) организация нормального передвижения людей и транспорта.

Основные направления деятельности полиции России, по сравнению с

функциями полиции Великобритании и США, выглядят явно шире. Если попы-

таться их каким-то образом объединить в группы (при всей условности подоб-

ной классификации), количество этих групп никак не получится свести к вы-

шеуказанным трем.

На наш взгляд, в рамках такого подхода можно выделить:

1) предупреждение и противодействие преступлениям и иным правона-

рушениям. Сюда мы отнесем: защиту личности, общества, государства от про-

1 Бутылин В.Н., Гончаров И.В., Барбин В.В. Обеспечение прав и свобод человека и гражда-

нина в деятельности органов внутренних дел (организационно-правовые аспекты): Курс лек-

ций. М.: Академия управления МВД России, 2007. 340 с.

87

тивоправных посягательств; предупреждение и пресечение преступлений и ад-

министративных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений; ро-

зыск лиц, совершивших преступления; обеспечение правопорядка в общест-

венных местах; обеспечение правопорядка в общественных местах; осуществ-

ление экспертно-криминалистической деятельности.

2) обеспечение безопасности граждан и должностных лиц. К этому на-

правлению относится государственная защита потерпевших, свидетелей и иных

участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей,

должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также

других защищаемых лиц; розыск лиц, не совершавших преступления;

3) организация безопасности передвижения транспорта;

4) исполнение либо участие в исполнении административных и уголов-

ных наказаний;

5) контроль за отдельными сферами деятельности (в частности, контроль

за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота

оружия; контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в

области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности). Сюда же

можно отнести выделенное в Указе Президента Российской Федерации от

01.03.2011 № 250 осуществление лицензионно-разрешительной работы;

6) охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе.

Как видно, только первые три группы соответствуют выделенными нами

для полиции Великобритании и США.

Конечно, еще раз подчеркнем, что данная классификация основных на-

правлений деятельности (функций) полиции Российской Федерации является

условной. При определенном желании функции, находящиеся в четвертой, пя-

той и шестой группах, можно отнести к первой, поскольку контроль за чем ли-

бо по определению предполагает обеспечение законности (то есть, предупреж-

дение, пресечение и выявление правонарушений); охрана имущества и объек-

тов предусматривает, прежде всего, их охрану от противоправных посяга-

тельств; наконец, вспомнив, что целями административных и уголовных нака-

88

заний являются, в том числе, общая и специальная превенция (ч. 1 ст. 3.1 КоАП

РФ, ч. 2 ст. 43 УК РФ), можно сказать, что и неотвратимость исполнения нака-

зания способствует предупреждению совершения новых правонарушений.

Однако, при таком подходе к первой группе можно при желании свести

вообще все функции полиции. Представляется, все же, что функции, отнесен-

ные нами к четвертой, пятой и шестой группам, хотя и могут, в конечном счете,

также оказывать влияние на уровень правонарушений, все же имеют сущест-

венную специфику и иную целевую направленность.

Здесь нельзя не вспомнить о том, что в качестве одного из направлений

реформы полиции в Российской Федерации указывалось освобождение поли-

ции от несвойственных ей функций1. Рассматривая в диссертации выше исто-

рию развития полиции (милиции) в нашей стране, мы констатировали, что по

целому ряду объективных и субъективных причин функции ее очень часто бы-

ли далеки от правоохранительной деятельности в узком смысле этого слова. В

особенности это проявлялось в отношении советской милиции, которая на не-

которых этапах развития подменяла повседневную деятельность иных государ-

ственных структур, ответственных за решение вопросов управления в сфере

здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства, охра-

ны природной среды, пожарного надзора и др.2

Процесс ограничения количества функций милиции начался еще с приня-

тием Закона Российской Федерации «О милиции». Одним из его авторов и

идеологов он был назван деуниверсализацией милицейской деятельности3.

Насколько же процессы деуниверсализации были продолжены с приняти-

ем Федерального закона «О полиции»? Для ответа на этот вопрос имеет смысл

сравнить его концептуальные положения с содержащимися ранее в Законе РФ

«О милиции». Указанный акт содержал, в частности, ст. 2 «Задачи милиции», к

1 Гончаров И.В. Создание в России полиции: переименование или изменение содержания? //

Российская юстиция. 2010. № 12. С. 60 - 62.

2 Романов А.К. Полиция вместо милиции // ЭЖ-Юрист. 2010. № 35. С. 1, 3

3 Кондрашов Б.П. Концептуальные положения Закона Российской Федерации «О милиции»

и проблемы их формирования // Закон Российской Федерации «О милиции»: 15 лет на

защите прав и свобод граждан: материалы конференции 21 апреля 2006 г. М., 2006. С. 19.

89

которым относились:

обеспечение безопасности личности;

предупреждение и пресечение преступлений и административных право-

нарушений;

выявление и раскрытие преступлений;

охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасно-

сти;

защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собст-

венности;

оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и

законных интересов.

Если сравнить этот перечень с содержащимся в ст. 2 Федерального закона

«О полиции», на первый взгляд, может сложиться впечатление, что функции

полиции увеличились по сравнению с задачами милиции. Фактически же, одна-

ко, в законе о полиции произошла лишь большая конкретизация милицейских

функций, трансформировавшихся в основные направления деятельности. Как

отмечают авторы комментария к Федеральному закону «О полиции», «суть за-

конодательных новелл заключается не в удвоении числа функций полиции, а в

учете содержательных и организационных аспектов полицейской деятельно-

сти»1. Кроме того, некоторые формально новые основные направления дея-

тельности полиции (например, розыск лиц, обеспечение безопасности дорож-

ного движения, контроль за оборотом оружия и частной детективной и охран-

ной деятельностью) в ранее действующем Законе РФ «О милиции» содержа-

лись в статье об обязанностях милиции.

В то же время, касаясь вопроса об избавлении полиции от каких-то лиш-

них функций, можно констатировать, что по большому счету оно не произош-

ло. Еще в рамках работы над законопроектом Общественная палата РФ отмеча-

ла, что в целом компетенция правоохранительных органов в лице полиции не

1 Комментарий к Федеральному закону "О полиции" (постатейный) / Ю.Е. Аврутин, С.П. Бу-

лавин, Ю.П. Соловей и др. М.: Проспект, 2012.

90

претерпевает существенных изменений. Как указывалось при этом, из того, что

ставится под сомнение в качестве сферы профессиональной деятельности по-

лиции - охрана имущества и объектов на договорной основе; обеспечение безо-

пасности дорожного движения (почему тогда не авиационного, водного и же-

лезнодорожного?) или такие, как исполнение административных наказаний и

государственная защита судей, должностных лиц правоохранительных и кон-

тролирующих органов (почему не ФСО России и/или ФСБ России?)1.

В принятом в итоге тексте закона все эти функции были сохранены. Ра-

зумеется, от каких-то законодатель все-таки полицию освободил (принудитель-

ное выдворение с территории Российской Федерации иностранных граждан и

лиц без гражданства; содействие судебным приставам-исполнителям; проведе-

ние техосмотра и др.), однако в целом можно согласиться с мнением А.П. Ры-

жакова о том, что компетенция полиции не так уж и отличается от правового

положения милиции2.

Здесь надо сказать, что, с нашей точки зрения, минимизация функций по-

лиции в рамках правоохранительной деятельности в узком смысле этого слова

не должна являться самоцелью. Можно отметить, что законодательство тех же

США демонстрирует широкую дифференциацию полицейских функций. Более

того, в рамках реформ, проведенных в этой стране в 1990-е годы, функции по-

лиции были даже несколько расширены. Как отмечает Д.Д. Шалягин, «новая

концепция полицейской деятельности ставила задачу в значительный степени

перенацелить всю полицейскую деятельность, сменив ее карательный характер,

преобразовать ее в круглосуточную коммунальную службу, занимающуюся не

только охраной правопорядка, расследованием преступлений и поимкой пре-

ступников, но и оказанием своего рода социальных услуг, сделать полицию уч-

реждением, способным решать практически любые человеческие проблемы»3.

Как результат, в некоторых штатах полицейские силы занимаются координаци-

1 Письмо от 30 ноября 2010 г. № 3ОП-1/1980

2 Рыжаков А.П. Постатейный комментарий к Федеральному закону "О полиции". М.: МФПА,

2011. 384 с.

3 Шалягин Д.Д. Полиция США. М., 2001. С. 98.

91

ей ликвидации последствий стихийных бедствий; выполняет функции личной

охраны губернатора штата; сотрудничает с местными центрами по трудоуст-

ройству, с частными предпринимателями и государственными структурами,

нацеленное на поиск рабочих мест для безработных, способных стать потенци-

альными преступниками; контроль за соблюдением лицензионных правил и т.д.

Разумеется, не все эти примеры следует воспринимать как примеры для

подражания. Дифференциация функций полиции в США является прямым

следствием ее децентрализованного характера, с одной стороны, и большей, по

сравнению с Российской Федерацией приближенностью к гражданам – с дру-

гой.

Вместе с тем, полагаем, что сам подход, в соответствии с которым поли-

ция должна быть структурой, ориентированной в первую очередь на оказание

услуг гражданам является правильным. С этих позиций, направления деятель-

ности полиции, связанные с обеспечением безопасности граждан могут и даже

в некоторых случаях должны усиливаться. В тех же США 80 % всех вызовов

полиции происходят не по преступлениям. Поскольку полицейские традицион-

но доступны круглогодично, 24 часа в сутки, граждане звонят в полицейские

управления не только по серьезным случаям, но также и незначительным про-

блемам. В результате полицейская помощь может заключаться в придорожной

авто помощи, выдачи справки куда надо обратиться (течет кран), нахождении

потерянных домашних, или проверке замков на двери во время отпуска граж-

данина. Разумеется, все эти функции полиции с позиций ее статуса как право-

охранительного органа являются непрофильными, однако наличие их не только

позволяет решить многие проблемы граждан, но и укрепляют доверие послед-

них к полицейским силам.

В то же время, по нашему мнению, в перспективе должен получить зако-

нодательное продолжение тренд, направленный на исключение тех функций

полиции, которые не связаны напрямую с охраной общественного порядка и

общественной безопасности. Среди таковых, очевидно, функции исполнения

административных наказаний; охрана на договорной основе имущества и объ-

92

ектов; контроль за некоторыми сферами деятельности.

В целом, подводя итоги первой главы диссертации, отметим следующее.

Полиция России, Великобритании и США, развиваясь принципиально

разными путями, пришли в настоящее время к достаточно разным результатам.

Если полиция (милиция) России на всех этапах ее развития представляла собой

централизованную структуру, ориентированную в первую очередь, на обеспе-

чение законности и нормальное функционирование государственного аппарата,

то децентрализованные органы полиции Великобритании и США во главу угла

ставили защиту интересов не государства, а граждан.

Разумеется, с течением времени эти различия объективно сглаживались –

в по прежнему в целом децентрализованных полицейских системах США и Ве-

ликобритании в настоящее время в значительно большей степени проявляются

элементы централизации. В то же время и отечественная полиция, в отличие от

милиции советского периода в большей мере ориентирована на обеспечение

прав и свобод граждан Российской Федерации, а не государственного аппарата.

Тем не менее, различия сохраняются, и, по нашему мнению, в некоторых

аспектах опыт функционирования полицейских структур может быть использо-

ван и в Российской Федерации. Так, в диссертации были высказаны предложе-

ния о децентрализации правоохранительной деятельности в Российской Феде-

рации, которая может быть осуществлена путем создания муниципальной ми-

лиции в качестве органа охраны правопорядка на уровне муниципального рай-

она. Муниципальная милиция должна основываться на оказании ею содействия

органам полиции (а не подмены последней), хотя некоторые полномочия поли-

ции и могут быть переданы полностью на муниципальный уровень (например,

организация службы участковых; первичное реагирование на обращения граж-

дан о совершении преступлений и правонарушений).

Содействие муниципальной милиции могут оказывать добровольные по-

мощники, действующие на базе Федерального закона «Об участии граждан в

охране общественного порядка», с переносом основных полномочий органов

местного самоуправления в этой сфере с поселенческого уровня на районный.

93

В целом также российская полиция должна быть освобождена от несвой-

ственных ей функций, которые должны реализовываться специализированными

органами (функции исполнения административных наказаний; охрана на дого-

ворной основе имущества и объектов; контроль за некоторыми сферами дея-

тельности). В то же время, она должна быть в большей степени ориентирована

на помощь гражданам даже в тех случаях, когда эта помощь не связана напря-

мую с осуществлением правоохранительной деятельности.

94