§ 1. Органы внутренних дел в период со второй половины 1980-х гг. до 1991 г.

С приходом к власти нового лидера М. С. Горбачева постепенно определялась иная политическая и социально-экономическая стратегия, в выполнении которой значительная роль отводилась Министерству вну­тренних дел СССР ¹.

с проведения кампании по борьбе с хулиганством (1966 г.), Ю. В. Андро­пов — с нарушениями трудовой дисциплины (1982-1983 гг.), М. С. Гор­бачев — с пьянством (1985 г.) и нетрудовыми доходами (1986 г.). При­чем в последнем случае кампания служила временной мерой, принятой в ожидании глобального решения экономических проблем, стоявших пе­ред страной.

В 1985 г. после выхода знаменитого Указа Президиума Верховного Совета СССР «Об усилении борьбы с пьянством» большое внимание уде­лялось работе в данном направлении. В этот период статистика зафикси­ровала снижение преступности на бытовой почве. Однако Указ внес су­щественный вклад в криминализацию общества. Через два года, осознав последствия, правительство отменило указ, его отмена совпала с отстав­кой министра внутренних дел В. В. Федорчука, которой в немалой степе­ни способствовало недовольство его деятельностью руководящих кругов министерства. Новый министр А. В. Власов на первой же коллегии МВД произнес знаменитую фразу: «Вы слишком увлеклись борьбой с белово­ротничковой преступностью» ^[218].

Новые условия социально-политической жизни, атмосфера свободы и гласности в советском обществе потребовали уже во второй полови­не 1980-х гг. комплексной реформы правоохранительной системы, в том числе организационной перестройки, обновления правовой базы орга­нов внутренних дел. В. В. Бакатин, осуществлявший руководство союз­ным министерством с октября 1988 г.

тизации децентрализацию управления, передачу полномочий нижестоя­щим органам ^[220]. 6 октября 1989 г. Президиум Верховного Совета РСФСР принял Указ «Об образовании союзно-республиканского Министерства внутренних дел РСФСР». 27 октября 1989 г. министром внутренних дел РСФСР стал В. П. Трошин, имевший большой опыт оперативной и руко­водящей работы в органах внутренних дел. Сложность работы россий­ского министерства в этот период заключалась в отсутствии соответству­ющей нормативно-правовой базы и остром конфликте с союзным мини­стерством.

Взятый Председателем Верховного Совета РСФСР курс на обновле­ние руководства республики внес коррективы в становление министер­ства. В сентябре 1990 г. министром был назначен В. П. Баранников, кото­рый занимал эту должность до августа 1991 г. Организационное станов­ление министерства к этому времени уже произошло, новый руководи­тель сформулировал ряд принципиальных положений его развития, опу­бликованных в газете «Щит и меч»: «За эти два года предстоит децентра­лизовать систему МВД. Большую часть функций по управлению органа­ми и подразделениями милиции передать местным Советам.

Как обычно, особое значение приобрела кадровая политика. Она по- прежнему проводилась под руководством партии, однако отличалась от прежних лет наличием таких элементов, как гласность, открытость, пу­бличность оценок, критика недостатков.

И все же реформирование органов внутренних дел в этот пери­од только обсуждалось (например, вопрос об организационной моде­ли милиции). В связи с критикой административно-командной (центра­лизованной) системы управления в центре дискуссии оказалась пробле­ма сильного центра: нужно ли Главное управление милиции. Преоблада­ли сторонники сильного центра, состоящего из трех блоков служб: об­щекриминальной, службы общественной безопасности, обеспечиваю­щей службы. Падение общественного престижа милиции, обусловлен­ное комплексом факторов, вызвало предложение выделить ее в самосто­ятельный департамент. Ведь постановлением ЦК КПСС и Совмина СССР от 19 ноября 1968 г. ГУМ МВД как целостная структура, а также управ­ления милиции в городах и районах были ликвидированы. Вместо При­сяги милиции была введена Присяга рядового и начальствующего соста­ва ОВД.

По решению ЦК КПСС в Министерстве внутренних дел и Мини­стерстве юстиции начинается разработка первого в истории СССР За­кона «О советской милиции», принятого 6 марта 1991 г. Верховным Со­ветом СССР. Закон проходил предварительное рассмотрение в ЦК пар­тии и принимался старым составом Верховного Совета СССР. Многие прогрессивные, реформаторские идеи не были учтены. Некоторые по­ложения Указа Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. «Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране об­щественного порядка и борьбе с преступностью» были оставлены без из­менения. Не были приняты во внимание Декларация «О государствен­ном суверенитете РСФСР» и постановление I съезда народных депута­тов РСФСР «О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР», согласно которому МВД РСФСР было выведено из подчинения союзного министерства, подчиняясь только Совету Мини­стров РСФСР. К этому времени были приняты соответствующие законы в УССР, БССР, МССР, ЛССР и др.

18 апреля 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял Закон РСФСР «О милиции» (далее — Закон о милиции). Появление российского закона было обусловлено насущными потребностями строительства демократи­

ческого общества, главными ценностями которого являются верховен­ство закона, справедливость и соблюдение прав и свобод личности. За­кон положил начало реформированию правовых и организационных на­чал советской милиции, которые все более противоречили новым усло­виям ее деятельности.

Выделим особенности правовой основы организации и деятельно­сти российской милиции, сложившейся к концу 1980-х гг.

1. Закон как нормативный правовой акт высшей юридической силы занимал в ее структуре незначительное место.

2. Правовая основа организации и деятельности милиции была иде­ологизирована. Милиция руководствовалась не только законодатель­ными и иными нормативными актами, часто изданными в развитие ди­ректив КПСС, но и самими постановлениями ЦК КПСС. Это приводило к недочетам в юридической технике: излишним объемам нормативного материала, его неструктурированности.

3. Правовая основа организации и деятельности милиции была не­согласованной.

4. Многие острые вопросы взаимоотношений милиции и граждан оставались вне сферы юридического опосредования.

5. Низкая роль нормативных правовых актов, принятых на уровне республик, и в частности в РСФСР. Все основные вопросы организации и деятельности милиции России определялись на уровне высших органов государственной власти СССР. Таким образом, с точки зрения и содержа­ния и формы правовая основа деятельности милиции во многом несла на себе печать тоталитарного режима ^[222].

В условиях демократизации, гласности, идейного и политическо­го плюрализма большое значение в деле охраны общественного поряд­ка придавалось деполитизации органов внутренних дел, понимаемой в то время, прежде всего, как выведение органов внутренних дел из-под влия­ния КПСС. Произошло это уже на исходе перестройки, согласно прика­зу от 4 сентября 1991 г. «О департизации органов внутренних дел и вну­тренних войск МВД СССР».

Практические обязанности органам внутренних дел, особенно ми­лиции, приходилось выполнять в сложных условиях. В стране было при­знано разнообразие (плюрализм) мнений и, соответственно, было разре­шено его выражать, что повлекло за собой уличные демонстрации, ми­тинги, даже беспорядки. Милиция находилась в эпицентре уличных по­

литических страстей и являлась в глазах населения, требующего демокра­тических перемен, защитницей политического режима, наследницей пре­ступной деятельности НКВД. К тому же поддержание общественного по­рядка при проведении массовых общественно-политических мероприя­тий, мирное сопровождение демонстраций, с которыми советская мили­ция столкнулась впервые, требовали особых, новых навыков у сотрудни­ков, для их формирования нужно было время.

В целом во второй половине 1980-х - начале 1990-х гг. органы вну­тренних дел столкнулись с многочисленными проблемами, обуслов­ленными, с одной стороны, острой необходимостью совершенствовать структуру, правовую основу, методы деятельности и оснащенность в свя­зи с изменившимися социально-политическими условиями и ростом преступности, а с другой — оттоком профессионалов из органов вну­тренних дел, связанным с ухудшением финансово-экономического поло­жения в стране.