§ 2. Реформирование системы органов внутренних дел в 1991-2011 гг.: причины, направления, итоги

Чтобы уяснить причины реформирования органов внутренних дел в данный период, необходимо принять во внимание, что основные чер­ты, функции системы органов внутренних дел, ее место и роль в госу­дарственном механизме, обществе определяются формой государства и

особенно типом политического режима.

25 декабря 1991 г. президент СССР М. С. Горбачев слагает свои пол­номочия, СССР как государство и субъект международного права пре­кращает свое существование. Постепенно осуществляется переход на республиканскую модель органов внутренних дел, хотя вплоть до кон­ца 1990-х гг. сохраняли свое значение некоторые союзные нормативно­правовые акты. Перед МВД России сразу же встала задача по налажива­нию связей с бывшими союзными республиками, ставшими независимы­ми государствами.

В течение этого периода было осуществлено большое количество реорганизаций, преобразований в МВД России, порой не продуманных концептуально, случайных, ситуативных, вскоре отменявшихся други­ми. Это дало основание для существования распространенного мнения о том, что реформа органов МВД так и не началась. Однако, какими бы хаотичными, на первый взгляд, ни были реорганизации, они положили начало изменению качественных характеристик системы органов вну­тренних дел, в чем, полагаем, и состоит основное их значение.

Среди изменений в первую очередь необходимо назвать сужение сферы деятельности органов внутренних дел, освобождение от функций, не связанных с задачей охраны общественного порядка, или полицейских

функций. Л. Ф. Кваша, исследователь организационно-правового строи­тельства милиции, констатировала, что «органы внутренних дел в совре­менных условиях постепенно трансформируются в органы милиции (по­лиции)» ^[224].

Эта тенденция развития органов внутренних дел была обозначе­на еще до Революции 1917 г. Но вплоть до начала 1990-х гг. органы вну­тренних дел оставались многофункциональными, многоотраслевыми. Эволюция в 1990-е гг. была такова, что вне рамок органов МВД создава­лось все больше организаций и учреждений, выполняющих некогда при­сущие ведомству функции: налоговая полиция, в ряде мест — рыноч­ная, санитарная, экологическая (упраздненная позже) милиция. Из си­стемы органов внутренних дел выведены уголовно-исправительная си­стема (1998 г.), Государственная противопожарная служба (2002 г.). Со­ставными звеньями системы органов внутренних дел в результате пре­образований 1990 - начала 2000-х гг. являлись милиция, органы предва­рительного следствия, паспортно-визовая служба (созданная в 1993 г. на основе подразделений виз, регистраций и паспортной работы милиции), экспертно-криминалистические подразделения, внутренние войска, фе­деральная миграционная служба.

Были и отступления от этого процесса. Например, 19 декабря 1991 г. Б. Н. Ельцин в очередной раз в истории нашей страны попытался объе­динить органы внутренних дел и органы государственной безопасности в одном ведомстве. Однако Конституционный Суд признал Указ «Об об­разовании МБ и ВД РСФСР» не соответствующим Конституции РСФСР.

В феврале 2002 г. в составе МВД была создана новая служба — Фе­деральная миграционная служба. На нее в соответствии с Указом Прези­дента «О совершенствовании государственного управления в сфере ми­

грационной политики» от 23 февраля 2002 г. были возложены задачи по реализации государственной миграционной политики. Это вопросы бе­женцев и вынужденных переселенцев, предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства, регулирова­ния процессов внешней трудовой миграции, привлечения иностранной рабочей силы на территории России, трудоустройства граждан России за пределами ее территории и ряд других. Став частью силового ведом­ства, миграционная служба сосредоточилась на обеспечении учета и кон­троля и борьбе с нелегальной миграцией. Главный показатель отчетности МВД — количество пресеченных правонарушений — был распространен на миграционную сферу, что неизбежно вошло в противоречие с задача­ми миграционной политики. Достаточно быстро пришло понимание, что передача вопросов, связанных с миграцией, в ведение МВД была ошиб­кой, поскольку это перевело миграционную политику из разряда управ­ленческих задач в разряд задач обеспечения национальной безопасности.

В марте 2003 г. после упразднения Федеральной службы налоговой полиции, существовавшей в России с 1992 г. и непосредственно подчи­нявшейся Президенту РФ, большинство ее функций, например по пресе­чению налоговых преступлений, и штат в 16 тыс. человек были переданы в ведение МВД России (при этом материальная база и штат в 40 тыс. че­ловек были переданы во вновь созданный Государственный комитет Рос­сийской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (Госнаркоконтроль России)).

Внутри же системы намечается тенденция к развитию специализи­рованных структур. В феврале 1991 г. в МВД России образовано Главное управление по организованной преступности, соответствующие органы созданы на местах. В том же году образовано Главное управление по эко­номическим преступлениям МВД России.

Ряд мероприятий, осуществленных в рассматриваемый период, мож­но связать с процессом оптимизации управления органами внутренних дел. Главным субъектом управления в течение того времени по-прежнему остается МВД России, но расширяются полномочия других субъектов и происходит разграничение полномочий между ними и МВД. Вместе с тем

не сформировалось единого мнения о соотношении принципов центра­лизации и децентрализации в организации структуры органов внутрен­них дел. Удерживало прочные позиции представление о необходимости сохранения централизованной структуры и отказа даже от частичной де­централизации, осуществленной в 1990-е гг. Приведем лишь некоторые факты, свидетельствующие о поиске оптимального сочетания полномо­чий субъектов управления системой.

Еще 22 ноября 1988 г.

Оптимизации управления органами внутренних дел должен был со­действовать проект Федерального закона «Об органах охраны обществен­

ного порядка в Российской Федерации». Он был подготовлен в 2002 г.

Следующая тенденция в развитии органов внутренних дел, которую следует выделить, — трансформация ранее закрытой модели в более от­крытую. Проявилось это, с одной стороны, в развитии межгосударствен­ного полицейского сотрудничества и укреплении связей с зарубежными международными организациями, а с другой — в тенденции демократи­зации деятельности органов внутренних дел.

19 сентября 1990 г. на 59-й сессии Генеральной ассамблеи Интерпола, состоявшейся в Оттаве, Советский Союз был принят в Интерпол. В даль­нейшем нормативно-правовой основой сотрудничества российских ор­ганов с этой организацией стали Указ Президента Российской Федера­ции от 30 июля 1996 г. «Об участии Российской Федерации в деятельности Международной организации уголовной полиции — Интерпола», расши­ривший функции Национального центрального бюро Интерпола в Рос­

сии до оперативного обслуживания задач не только органов внутренних дел, но и остальных правоохранительных органов, других заинтересо­ванных ведомств, и Положение о Национальном центральном бюро Ин­терпола, утвержденное постановлением Правительства РФ от 14 октября 1996 г.

В целях демократизации деятельности органов внутренних дел (тер­мин особенно активно использовался в первой половине 1990-х гг.) была разработана специальная программа мер по обеспечению гласности. Только в 1991 г. в Министерство внутренних дел РСФСР по правовым проблемам обращалось более 400 журналистов различных редакций цен­тральных газет, телевидения, радио. Регулярно стали проводиться бри­финги, пресс-конференции. 20 июля 1992 г. приказом МВД России № 235 утверждено типовое Положение об информационных центрах в системе МВД России. 20 апреля 1996 г. был утвержден Перечень сведений, подле­жащих засекречиванию в системе Министерства внутренних дел Россий­ской Федерации.

Однако хотя о процессе демократизации много говорили и многие решения в начале 1990-х гг. принимались со ссылкой на потребность де­мократизации, именно в эти годы была разрушена система опоры на об­щественность (ДНД, опорные пункты милиции и т. д.), сложившаяся в советское время, а других форм взаимодействия милиции и населения не было создано. В течение всего послесоветского периода одной из серьез­нейших проблем деятельности российской милиции стала утрата дове­рия населения. Не было создано и каких-либо общественных структур, осуществлявших функции внешнего контроля системы. После пятнадца­ти лет реформирования органов внутренних по-прежнему сохраняется актуальность задачи превращения их в более открытую систему. Начиная с 2006 г. установление партнерских отношений милиции со всеми струк­турами гражданского общества провозглашено одним из приоритетных направлений развития органов МВД России.

Следующей важнейшей задачей реформирования органов внутрен­них дел было обеспечение осуществления правоохранительными орга­нами своей профессиональной деятельности строго в рамках, предусмо­тренных законом. Множество мер было предпринято в целях укрепления законности, переориентации деятельности правоохранительных органов на охрану прав и свобод человека и гражданина. О процессе либерализа­ции системы МВД свидетельствуют следующие мероприятия:

— 22 ноября 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял Декларацию прав и свобод человека и гражданина, дающую право гражданам соби­

раться свободно, без оружия, проводить митинги, уличные шествия, де­монстрации и пикетирование при условии предварительного уведомле­ния властей;

— Верховным Советом Российской Федерации принят Федеральный закон от 13 марта 1992 г. № 2506-1 «Об оперативно-розыскной деятельно­сти», впервые вводящий в законные рамки в Российской Федерации эту форму деятельности органов внутренних дел;

— Закон от 24 сентября 1992 г. № 3536-1 «О внутренних войсках Ми­нистерства внутренних дел Российской Федерации» запретил привлекать внутренние войска для пресечения собраний, демонстраций и т. д.

Реформа, направленная на либерализацию уголовно-исполнительной системы МВД, началась в 1992 г. с принятием закона от 12 июня № 2988-1 «О внесении изменений и дополнений в Исправительно-трудовой кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и УПК РФСР». Направления — по­вышение эффективности исполнения уголовного наказания, соблюдение прав человека, приведение законодательства РФ в соответствии с между­народными стандартами. Заключенным были предоставлены новые пра­ва: свобода совести и вероисповедания; на личную безопасность; на от­пуск, некоторым — с правом выезда за пределы исправительных учреж­дений; льготы женщинам, имеющим детей, и др. Предполагалось внедре­ние элементов самоуправления, создание общественных фондов. Впер­вые законом от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, ис­полняющих наказания в виде лишения свободы» были законодательно определены принципы финансирования уголовно-исполнительной си­стемы, учитывающие принципы Минимальных стандартных правил об­ращения с правонарушителями (1955 г.), согласно которым интересы осужденных не должны нарушаться в целях извлечения прибыли от их труда. В этом направлении в 1996 г. разработана Концепция реорганиза­ции УИС МВД России, но ее реализация не была подкреплена финансово.

МВД осуществляло активную нормотворческую деятельность в це­лях реформирования и совершенствования правовой основы деятельно­сти. Практически для всех подразделений были приняты новые положе­ния. В МВД России создан Экспертный совет по вопросам нормотворче­ской работы, который контролировал соответствие ведомственных нор­мативных правовых актов законодательству. 18 июля 1996 г. Президен­том РФ издан Указ № 1039 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации» ^[225]. Положением на МВД были возложены следующие основные задачи:

— разработка и принятие в пределах своей компетенции мер по за­щите прав и свобод человека и гражданина, защите объектов независи­мо от форм собственности, обеспечению общественного порядка и обще­ственной безопасности;

— организация и осуществление мер по предупреждению и пресе­чению преступлений и административных правонарушений, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений;

— руководство органами внутренних дел и внутренними войсками в целях выполнения возложенных на них задач и принятие мер по совер­шенствованию их деятельности;

— совершенствование нормативной правовой основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск, обеспечение законности в их деятельности.

20 марта 1996 г. был издан приказ МВД России № 145 «О Концеп­ции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России». Несмотря на критичное отношение ряда ученых к его содержанию, по­ложительным было уже то, что впервые за всю историю существования советской и российской системы органов внутренних дел был подготов­лен и опубликован документ, отражающий официальную позицию руко­водства, совокупность взглядов по поводу важнейших перспектив раз­вития системы ^[226]. Главной целью развития системы было провозглашено приведение ее в состояние, позволяющее обеспечить надежную защиту личности, общества и государства от преступных посягательств. Концеп­ция предлагала обеспечить комплексный подход к достижению этой цели в три этапа. Первый этап (до конца 1996 г.) — достижение позитивных сдвигов в функционировании системы МВД России на наиболее важных участках оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности; вто­рой (до 2000 г.) — доведение результатов функционирования системы до социально одобряемого уровня; третий (до 2005 г.) — достижение глав­ной цели развития системы, предусмотренной концепцией.

Нет сомнения, что в постсоветский период произошли серьезные из­менения системы органов внутренних дел в направлении сужения компе­тенции, либерализации, демократизации. Однако эти процессы протека­ли противоречиво, болезненно и были далеки от завершенности. Суще­ствовали факторы, тормозящие ход коренной реформы органов внутрен­них дел: консервативность управленческой системы (в 1990-е гг. числен­ность центрального аппарата МВД России увеличилась в 2,5 раза по срав­нению с МВД СССР, разросшийся бюрократический аппарат и тормозил

преобразования, и поглощал значительную часть финансовых ресурсов); неподкрепленность принимаемых решений материально-финансовым обеспечением; ухудшение криминогенной обстановки; отвлечение сил и средств системы на урегулирование конфликта; субъективный фактор (слабость политической воли руководства страны в 1990-е гг., частая сме­няемость руководителей министерства и вследствие этого — нарушение преемственности развития).