§ 3. Совершенствование организационно-правовых основ деятельности органов внутренних дел Российской Федерации (1991-2011)

Особое место в реформировании системы занимал процесс преоб­разования органов милиции. Уже к исходу перестройки правовые и ор­ганизационные основы деятельности органов милиции, сформировав­шиеся в основном в конце 1960-х - начале 1970-х гг., перестали соот­ветствовать изменившимся политико-правовым условиям и требовали существенного обновления.

Организационно-правовое строительство российской милиции на­чалось в сложных условиях. Во-первых, рост числа регистрируемых пре­ступных проявлений, негативные изменения в структуре преступности, появление новых ее видов. Во-вторых, неудовлетворительное состоя­ние материально-технического обеспечения органов внутренних дел, от­сутствие средств для решения даже первоочередных задач, продолжа­ющийся отток квалифицированных кадров в коммерческие структуры. В-третьих, отсутствие полноценной правовой базы деятельности мили­ции, отражающей новые реалии российской государственности, начав­шийся переход к рыночным отношениям ¹¹. В результате, начиная с 1991 г. была проделана большая работа по изменению правовых основ деятель­ности милиции, фундаментом которых стал принятый 18 апреля 1991 г. ^[227]

Закон о милиции, который стал нормативным документом, вступившим в силу до распада Советского Союза и действовавшим вплоть до его от­мены в 2011 г. с принятием нового закона, регламентирующего полицей­скую деятельность в нашей стране, — Федерального закона от 7 февраля 2011 г.

Закон о милиции вместо прежних принципов деятельности совет­ской милиции — руководящей роли КПСС и социалистической закон­ности — закрепил в качестве основополагающих начал общечеловече­ские ценности. Он определил следующие принципы деятельности мили­ции: законность, гуманизм, социальную справедливость, политический нейтралитет, беспристрастность и, подчеркнем, уважение и соблюдение прав человека и гражданина, гласность. Статья 3 «Принципы деятельно­сти милиции» в первоначальной редакции гласила: «Деятельность мили­ции строится в соответствии с принципами законности, гуманизма, ува­жения прав человека, гласности.

Милиция решает стоящие перед ней задачи во взаимодействии с дру­гими государственными органами, общественными объединениями, тру­довыми коллективами и гражданами».

Эти новые правовые принципы деятельности милиции были напол­нены конкретным юридическим содержанием и находились в соответ­ствии с международно-правовыми нормами.

Закон о милиции сделал значительный шаг в сторону сужения функ­ций милиции, этот процесс был обозначен разработчиками закона как «деуниверсализация». Предполагалось, что деуниверсализация будет способствовать освобождению отдельного индивида и общества в целом от всеобщего милицейского надзора, опеки и вмешательства в их жизнь, этих характерных черт деятельности милиции в государстве тоталитар­ного режима. Данный Закон, в частности, снял с милиции прежнюю зада­чу борьбы с антиобщественными действиями и антиобщественными яв­лениями. Постановление Верховного Совета РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О порядке введения в действие Закона РСФСР “О милиции”» определи­ло перечень функций, не свойственных милиции, которые должны были быть переданы в ведение иных органов.

Важной была идея о необходимости наделения милиции совокупно­стью достаточных полномочий для выполнения ее обязанностей и воз­можно более полного и детального перечисления именно в законе всех прав милиции, из которой исходил законодатель.

Далее, основываясь на принципе сочетания интересов как государ­ства, так и местного самоуправления, Закон о милиции в определенной степени ослабил тот жесткий уровень централизации, которым характе­ризовалась организация советской милиции. В составе органов внутрен­них дел была учреждена криминальная милиция с подчинением по вер­тикали и милиция общественной безопасности, подчиненная также и по горизонтали органам государственной власти субъектов Российской Фе­дерации и местной администрации. Подобный подход отражал желание учесть в деятельности милиции государственные и местные интересы.

Закон о милиции изменил порядок и условия службы в милиции, распространив ряд норм трудового права на порядок приема на служ­бу и увольнения со службы, обжалования дисциплинарных взысканий, продвижения и перемещения по службе. Он создал правовые основы для усиления социальной и правовой защищенности сотрудников милиции. Были предоставлены новые гарантии социальной защиты сотрудников милиции: продолжительность рабочего времени не более 40 часов в не­делю; предоставление компенсации за выход на работу в ночное время, в выходные и праздничные дни, а также сверхурочно; право на созда­ние профессиональных союзов; право увольняться по собственному же­ланию; право обжаловать в суд приказ об увольнении; обязательное го­сударственное страхование сотрудников милиции на случай гибели или увечья и т. д.

Деление милиции на криминальную и общественной безопасности было проведено на основе следующих критериев:

1) характера решаемых задач;

2) объема полномочий;

3) подчиненности и подконтрольности;

4) порядка назначения на должность и освобождения от должности руководителей;

5) источников финансирования и содержания.

Криминальная милиция и милиция общественной безопасности не были автономными структурами в системе органов внутренних дел. Они, решая общие задачи на основе использования единых полномочий, под­чинялись общему руководству — начальнику соответствующего орга­на внутренних дел, имели общий статус сотрудников органов внутрен­

них дел, являлись двумя частями единого милицейского аппарата. Закон о милиции определил в качестве задач обоих видов милиции оказание друг другу содействия в исполнении предусмотренных обязанностей и возложил на них совместную солидарную ответственность за конечные результаты деятельности милиции в целом.

Организационно-правовой статус милиции определили два принци­па подчиненности:

1. Принцип подчиненности милиции Министерству внутренних дел Российской Федерации, определивший милицию как составную часть ор­ганов внутренних дел Российской Федерации, полностью подконтроль­ную и подотчетную их руководителям.

2. Принцип подчиненности милиции исполнительной власти субъ­ектов Российской Федерации, определивший милицию как звено терри­ториальной структуры исполнительной власти.

Однако необходимо подчеркнуть, что руководство милицией со стороны исполнительной власти носило ограниченный характер. Закон о милиции говорил о подчиненности ей лишь милиции общественной безопасности. Достаточно узким было и содержание этого руководства: установление численности милиции общественной безопасности, фи­нансируемой за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов; определение по согласованию с МВД России поряд­ка создания, реорганизации и ликвидации подразделений милиции об­щественной безопасности, финансируемых за счет региональных бюдже­тов; согласование назначения на должность и освобождения от должно­сти начальников милиции общественной безопасности республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федераль­ного значения; правовое регулирование деятельности милиции по во­просам, входящим в их компетенцию.

Закон о милиции определил восемь основных направлений деятель­ности милиции общественной безопасности:

1) обеспечение безопасности личности;

2) охрану общественного порядка;

3) обеспечение общественной безопасности;

4) охрану собственности;

5) выявление, предупреждение и пресечение административных правонарушений;

6) предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений;

7) розыск отдельных категорий лиц;

8) содействие криминальной милиции.

Таким образом, главным направлением деятельности милиции об­щественной безопасности стала административно-правовая деятель­ность. В ее состав вошли дежурные части, подразделения ППС, ГАИ, охраны объектов по договорам, участковые пункты милиции, изоляторы временного содержания задержанных и заключенных и др.

Выделение криминальной милиции предлагалось некоторыми уче­ными и практиками еще в 1940-е - 1960-е гг. Задачи криминальной ми­лиции:

1) предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений по делам, требующим обязательного производства предварительного следствия;

2) организация и осуществление розыска лиц, скрывающихся от ор­ганов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголов­ного наказания, без вести пропавших и иных лиц в случаях, предусмо­тренных законодательством ¹³.

С введением института милиции общественной безопасности мест­ные администрации, органы местного самоуправления получили неко­торую возможность реально влиять на деятельность расположенных на их территории правоохранительных органов. В проекте Закона о мили­ции речь шла только о понятии «милиция общественной безопасности». В процессе его обсуждения появилось и второе наименование — «мест­ная милиция», что, впрочем, не вполне соответствовало реальности. Од­нако учреждение местной, или муниципальной, милиции, подчиненной органам местного самоуправления, по-прежнему было и является в на­стоящее время лишь перспективой дальнейшего развития органов вну­тренних дел, тем более, что внесенные в 1999 г.

Закон о милиции создал фундамент для последующего интенсивно­го правового регулирования ее деятельности. В последующие годы было

принято более ста законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, которые сформи­ровали основы новой системы милицейского (полицейского) законода­тельства России. Последнее развивалось по следующим направлениям: замена союзного милицейского законодательства российским; обеспече­ние приоритета закона в решении вопросов организации и деятельности милиции; приближение милицейского (полицейского) законодательства к международным правовым стандартам.

К концу первого десятилетия XXI в. правовое регулирование дея­тельности милиции по-прежнему нуждалось в совершенствовании. Су­ществовала острая потребность в теоретической разработке и практи­ческом разрешении ряда проблем. Прежде всего это выявление и опре­деление социального назначения милиции, ее сущности, функций, соот­ветствующих ожиданиям общества. В условиях сложной криминогенной обстановки, появления новых угроз общественной безопасности перед органами внутренних дел стояла задача повышения эффективности де­ятельности, которая могла быть решена только при условии выработки адекватной запросам современности организационно-правовой модели. Таким образом, сохранялась необходимость дальнейшего систематиче­ского совершенствования деятельности милиции и комплексной модер­низации системы органов внутренних дел в целом.

Законом о полиции, вступившим в силу 1 марта 2011 г., и рядом дру­гих последовавших за ним нормативных правовых актов были созданы законодательные основы модернизации органов внутренних дел. Закон о милиции прекратил свое действие.

Одновременно с Законом о полиции в силу вступил ряд указов Пре­зидента Российской Федерации, которыми утверждены: Положение о Ми­нистерстве внутренних дел, Типовое положение о территориальном орга­не Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Рос­сийской Федерации; организация полиции; порядок внеочередной аттеста­ции сотрудников органов внутренних дел; предельная штатная численность ОВД; перечень должностей начальствующего состава МВД и других органов.

Закон о полиции не только вернул первоначальное название органов охраны общественного порядка — «полиция», но и обновил идеологи­ческие основания деятельности этого государственного института на со­временном этапе исторического развития России. Принятие закона име­ло широкий общественный резонанс, в ходе его обсуждения в сети Ин­тернет поступило более 30 тыс. замечаний и предложений по совершен­ствованию текста законопроекта.

В Законе о полиции получила дальнейшее развитие тенденция к гу­манизации деятельности органа охраны правопорядка, ее переориенти­рования на защиту личности и общества, их ценностей, была закрепле­на партнерская модель взаимоотношений полиции и общества, активно обсуждавшаяся в предшествующие годы. Впервые закреплены принци­пы беспристрастности, открытости и публичности в деятельности поли­ции (ст. ст. 7, 8). Рассматриваемый Закон впервые обязывает должност­ных лиц территориальных органов полиции не реже одного раза в год отчитываться о результатах их деятельности. Так, министры внутренних дел по республикам, начальники главных управлений, управлений МВД России по иным субъектам Российской Федерации отчитываются перед законодательными (представительными) органами государственной вла­сти субъектов Российской Федерации о деятельности полиции подчинен­ных органов внутренних дел один раз в год — в первом квартале года, следующего за отчетным. Начальники управлений, отделов МВД России по району, городу и иному муниципальному образованию, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, отчитываются перед пред­ставительными органами муниципальных образований (нескольких му­ниципальных образований) о деятельности подчиненных органов вну­тренних дел. Участковые уполномоченные полиции отчитываются о ре­зультатах их работы на собраниях граждан, проживающих на обслужива­емых ими административных участках, не реже одного раза в квартал ^[229].

В Законе о полиции формулируются основные направления деятель­ности полиции, фиксируется приоритет общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации в деятельности полиции над иными законами и подзаконны­ми актами. В нем закрепляется также ряд новых принципов деятельно­сти полиции. В Законе о милиции формулировка принципов содержалась в ст. 3, в ч. 1 постулировались принципы уважения прав и свобод челове­ка и гражданина, законность, гуманность и гласность, в ч. 2 утверждал­ся принцип взаимодействия милиции с другими государственными орга­нами, органами местного самоуправления, общественными объединени­ями, трудовыми коллективами и гражданами, а также муниципальными органами охраны общественного порядка. Закон о полиции, формулируя основные принципы деятельности полиции, основывается на определен­ной преемственности, повторяя некоторые принципы Закона о милиции

(соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина, закон­ность, взаимодействие), отдельные трансформируя (гласность — в прин­цип открытости и публичности, гуманизм — в принцип общественного доверия и поддержки). Называются и новые принципы — беспристраст­ность и использование достижений науки и техники, современных тех­нологий и информационных систем. Но самое главное, в Законе о поли­ции выделена целая глава, состоящая из семи статей, посвященная прин­ципам деятельности, что означает признание важнейшей роли принци­пов деятельности полиции как основных концептуально значимых руко­водящих идей, на которых должна строиться ее работа и которые в сово­купности формируют партнерскую модель взаимоотношений полиции и общества ^[230].

Вместе с достоинствами Закон о полиции имеет и ряд недостатков. Среди них следует указать непроработанность терминологического ап­парата. В первую очередь это касается самого понятия «полиция», содер­жание которого раскрывается лишь косвенно (ст. 1). В то время как За­кон о милиции определял, что «милиция в Российской Федерации — си­стема государственных органов исполнительной власти, призванных за­щищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, инте­ресы общества и государства от преступных и иных противоправных по­сягательств и наделенных правом применения мер принуждения в преде­лах, установленных настоящим Законом и другими федеральными закона­ми». Кроме того, Закон о полиции использует давно устоявшийся в науке и практике термин «внутренние дела», не определяя его. Вместе с тем по­требность в легальном определении этого понятия также давно назрела.

Литература

Андреева И. А. Реформы органов полиции в государствах Европы (конец XX - начало XXI вв.). Омск, 2013.

Дмитриев Ю. Закон о полиции: заметки на полях проекта // Право и жизнь. 2010. № 8.

Кваша Л. Ф. Милиция (полиция) в условиях переходного типа госу­дарства и права // История государства и права. 2006. № 3.

Половинкин В. А. Взаимодействие институтов гражданского обще­ства и полиции в решении общественно значимых задач // Известия Рос­сийского государственного педагогического университета им. А. И. Гер­цена. 2014. № 166.

Савичев А. А. Законодательные изменения, необходимые для обеспе­чения реформы органов внутренних дел в Российской Федерации // Мо­ниторинг правоприменения. 2012. № 2.

Соловьева А. Н. Правовая основа организации и деятельности поли­ции в Российской Федерации: проблемы формирования // Научные тру­ды Северо-западного института управления. 2012. № 1. С. 292-303.

Черников В. В. Закон о полиции: новеллы и преемственность // Юри­дическая техника. 2011. № 5.

Вопросы для контроля и самоконтроля

1. Что требовалось менять в системе органов внутренних дел в свя­зи с общественно-политическими и экономическими изменениями пери­ода перестройки.

2. Каковы особенности правовых основ регулирования деятельно­сти советской милиции?

3. В чем состояла необходимость правовой реформы милиции, нача­ло которой было положено Законом о милиции?

4. Каковы причины реформирования системы органов внутренних дел Российской Федерации в 1990-2000-е гг.?

5. Какие факты свидетельствуют о трансформации органов вну­тренних дел из многофункциональной системы в специализированную государственную структуру, об изменении места и роли МВД и его орга­нов в жизни общества, государственном механизме?

6. Каковы основные направления развития милицейского (полицей­ского) законодательства России?

7. Каковы причины разработки Закона о полиции? Какие особенно­сти имел процесс его разработки?

Тестовые задания

1. Проанализируйте отрывок из воспоминаний бывшего ми­нистра внутренних дел В. В. Бакатина: «Преступность росла темпом семь процентов в год. Если сопоставить это с темпами урбанизации, развития производства и распределения, темпы вполне соответству­ющие, далеко не катастрофические. Но тем не менее и они, весьма недостоверные, приглаженные, тщательно скрывались... Истинное положение дел скрывалось не от заграницы, а от советского наро­да, который, по партийным лозунгам, и должен быть главным бор­цом с преступностью». Какая характерная черта советской милиции в нем отражена?

A. Политизированность.

Б. Закрытость.

B. Идеологизированность.

2. Проанализируйте положения ст. 7 Закона о милиции в пер­воначальной редакции: «В своей деятельности милиция подчиня­ется Министерству внутренних дел Российской Федерации, а мили­ция общественной безопасности — также соответствующим орга­нам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Ми­нистр внутренних дел Российской Федерации осуществляет руко­водство всей милицией в Российской Федерации. Руководство ми­лицией в субъектах Российской Федерации осуществляют мини­стры внутренних дел, начальники управлений (главных управле­ний) внутренних дел, назначаемые на должность и освобождаемые от должности министром внутренних дел Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации, определяемыми субъектами Российской Феде­рации». Сочетание каких принципов в организации милиции они демонстрируют?

A. Принципы единоначалия и коллегиальности.

Б. Принципы централизма и децентрализма.

B. Принципы открытости и публичности.

3. Проанализируйте положение ст. 5 Закона о милиции (в ред. от 31 марта 1999 г. № 68-ФЗ): «Милиции запрещается прибегать к пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоин­ство обращению». Какой принцип деятельности милиции находит от­ражение в этом положении?

A. Принцип гласности.

Б. Принцип гуманизма.

B. Принцип демократизма.

4. Проанализируйте положение ст. 18 Закона о полиции: «Сотруд­ник полиции имеет право на применение физической силы, специаль­ных средств и огнестрельного оружия лично или в составе подразде­ления (группы) в случаях и порядке, предусмотренных федеральны­ми конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами». Какой принцип деятельности по­лиции находит отражение в этом положении?

A. Принцип законности.

Б. Принцип справедливости.

B. Принцип целесообразности.

5. Проанализируйте положение ст. 12 Закона о полиции: «1. На полицию возлагаются следующие обязанности: 1) принимать и реги­стрировать (в том числе в электронной форме) заявления и сообще­ния о преступлениях, об административных правонарушениях, о про­исшествиях; выдавать заявителям на основании личных обращений уведомления о приеме и регистрации их письменных заявлений о пре­ступлениях, об административных правонарушениях, о происшестви­ях...». Какой принцип деятельности полиции находит отражение в этом положении?

A. Принцип открытости и публичности.

Б. Принцип беспристрастности.

B. Принцип законности.

6. Проанализируйте положение ст. 15 Закона о полиции: «Поли­ция защищает право каждого на неприкосновенность жилища». Ка­кой принцип деятельности полиции находит отражение в этом поло­жении?

A. Принцип демократизма.

Б. Принцип целесообразности.

B. Принцип беспристрастности.