2.1. Права и обязанности государственных служащих гражданского ведомства

Рассмотрев в предыдущей главе правовую природу института государ­ственной службы, исследуем более подробно особенности законодательного регулирования правового положения (статуса) служащих гражданского ведом­ства в начале XIX - начале ХХ вв.

Следует еще раз отметить, что исследованию содержания правового по­ложения (статуса) государственных служащих гражданского ведомства в ис­торико-правовом аспекте уделялось достаточно мало внимания¹.

Положительной оценки заслуживает политика нормативного регулирова­ния прав государственных служащих гражданского ведомства в начале XIX века. Так, впервые было установлено правило, в соответствии с которым служащий наделялся правами только при условии наделения соответствующи­ми должностными обязанностями. Подобное правило стало применяться с при­нятием Указа от 3 апреля 1809 года «О непризнании прав действительной службы за почетными придворными должностями» ^[196][197] . Кроме того, в случае нарушения прав и (или) обязанностей государственных служащих, в установ­ленных законом случаях применялись меры юридической ответственности.

Безусловно, установление подобного правила на законодательном уровне положительно сказалось на качестве правового обеспечения института прав и обязанностей государственных служащих гражданского ведомства.

В связи с острой потребностью в повышении уровня и качества служеб­ной деятельности в начале XIX века был разработан комплекс мер, призванный сделать акцент на профессиональной подготовке чиновничьего аппарата всех

уровней, особо уделив внимание будущим кандидатам на должности государ­ственной службы. Устанавливались испытания для государственных служа­щих, изъявивших пойти на повышение, к примеру, на должность коллежского асессора или статского советника¹.

Концептуальными задачами Указа от 3 апреля 1809 года «О непризнании прав действительной службы за почетными придворными должностями»^[198][199] вы­ступали:

- повышение уровня профессионального образования государственных служащих гражданского ведомства;

- увеличение количественной загруженности университетов.

Служебное законодательство дореволюционной России начала XIX века предписывало, что для кандидата, претендующего на чин коллежско­го асессора, было обязательным предоставление документа из учебного заве­дения, подтверждающего факт окончания обучения по соответствующему про­филю службы. Аналогичная процедура применялась и при получении чина статского советника согласно Указу от 6 августа 1809 года^[200][201].

Следует обратить внимание на то, что вышеуказанная практика была установлена в соответствии с Указом от 26 января 1803 года «Об устройстве

4

училищ» .

Очевидно, что с принятием упомянутых указов обеспечивалась загру­женность высших образовательных учреждений, в той или иной степени было введено правило ротации, повысился общий уровень образованности чиновни­чества, была предпринята попытка на уровне закона свести к минимуму воз­можный протекционизм при поступлении и продвижении по службе прибли­жённых или угодных лиц. Можно сделать вывод о том, что по своей природе указанное нововведение было установлено в ранг обязанностей государствен­ного служащего гражданского ведомства.

Исследуя правовую природу прав и обязанностей чиновников граждан­ского ведомства обратим внимание на то, что институту прав и обязанностей в XIX веке были присущи и позитивные и негативные черты.

Одним из негативных аспектов выступало правило, согласно которому образовательный ценз действовал не всегда. Например, во времена правления Николая I он был вовсе отменён. Вместо него были установлены разряды в за­висимости от воспитания и происхождения лица. Это означало, что чиновник, не имея образования, имел право на продвижение по службе в случае наличия стажа государственной службы. Аналогичное правило распространялось и на потомственных дворян.

Положительным моментом в правовой регламентации стала отмена раз­рядов в связи с изданием Уставов о службе гражданской. Не вызывает сомне­ний, что установление образовательного ценза было значительным шагом впе­рёд в наведении порядка в сфере государственно-служебных отношений, по­скольку аппарат управления чрезвычайно нуждался в квалифицированном и образованном штате.

Важное значение в обеспечении правового статуса государственных слу­жащих гражданского ведомства в XIX веке занимал Свод уставов о службе гражданской 1832 года - основной источник правового обеспечения статуса служащих гражданского ведомства. Он состоял из:

1) Устава о Службе Гражданской по определению от правительства далее также - Устав о службе)¹;

2) Устава о Службе Гражданской по выборам;

3) Устава о Пенсиях и единовременных пособиях^[202][203].

Правовое регулирование прав государственных служащих гражданского ведомства осуществлялось третьим разделом Устава о Службе Гражданской по

определению от правительства. Предлагаем права государственных служащих гражданского ведомства подразделить на три группы:

а) группа общих прав, обеспечивающих непосредственное исполнение полномочий гражданских служащих (право иметь чин; право на поощрение; право на особый процессуальный порядок уголовной защиты; право издания актов нормативного и ненормативного характера по соответствующей компе­тенции; право на ознакомление с информацией, составляющей служебную и (или) государственную тайну, и другие);

б) группа специальных прав, регламентирующих особое правовое поло­жение чиновников гражданского ведомства, а именно, права на достойную жизнь, материальное обеспечение и др.;

в) функциональные права, служащие основой для практической реализа­ции полномочий и устанавливающиеся в локальных правовых актах ведомств (право на получение информации, необходимой для служебной деятельности; право на беспрепятственное посещение организаций и учреждений по вопро­сам служебных отношений; право на принятие процессуальных решений в рамках своей компетенции).

Рассмотрим более подробно группу общих прав.

Первостепенное место среди общих прав гражданских чиновников зани­мало право на чин.

С точки зрения В.В. Ивановского, чины являются преимуществами, предоставляемыми в установленных законом случаях. Более того, известный дореволюционный юрист обращал внимание на нравственную и материальную составляющую чинов^[204].

Также указанной категории субъектов права было предоставлено право чинопочитания. Так, например, на официальных мероприятиях, собраниях, встречах служащие, в зависимости от чина, могли занимать те или иные почёт­

ные места. Данное правило распространялось как на самих чиновников, так и на их членов семьи (супругов, детей).

Однако указанное право не было абсолютным. Имелись исключения, при которых служащие гражданской службы должны были уступать места воен­ным, если их чины были равны.

К категории статусных прав можно отнести и право на ношение особой форменной одежды с отличительными знаками¹. Установление правила ноше­ния форменной одежды, в первую очередь, отличало государственных служа­щих от иных категорий граждан, кроме того, обеспечивалась и реализация эс­тетической функции.

От наличия того или иного чина зависело право приобретения высшего состояния дворянства^[205][206].

Положительной оценки заслуживает нормативная регламентация прав чиновников гражданского ведомства при прохождении службы и увольнении. Так, в любой момент служащие могли подать прошение об отставке. Примени­тельно к указанному праву необходимо подчеркнуть то, что служащим гаран­тировалось отсутствие каких-либо ограничений в увольнениях. Важной гаран­тией также являлось то, что гражданскому чиновнику не могли отказать в увольнении со службы, за исключением наличия у лица обязанности отслужить определенный срок службы в связи с тем, что оно ранее получило образование за счет государственных средств по нормам статьи 377 Устава о службе. Сам документ об увольнении назывался прошением и адресовался Высочайшему начальству (ст.

Законодательно была предоставлена возможность служащему, подавше­му прошение об отставке просить о повышении ему чина при наличии положи­тельной характеристики руководства.

В случае, если лицо приняло решение о возвращении на службу в граж­данское ведомство, то оно имело право поступления в любой момент без огра­ничений.

Несколько иная ситуация обстояла с экс-чиновником, уволенным с долж­ности в связи с «дурным поведением». Так, вернуться на прежнее место служ­бы было возможно не ранее, чем через 2 года с момента увольнения, предоста­вив свидетельство о правомерном, добропорядочном поведении. Подобное свидетельство подписывал губернский предводитель дворянства в отношении чиновников-дворян. Для всех иных категорий лиц - окружной исправник, уездный исправник, полицмейстер.

Дореволюционное служебное законодательство так же устанавливало право служащего на поощрение. Самой распространенной формой поощрения являлось право на получение награды. Награды были следующих видов:

1) Высочайшее благоволение;

2) чины;

3) ордена;

4) пожалование земель;

5) подарки от Высочайшего имени;

6) единовременные денежные выдачи;

7) звания личного или потомственного почетного гражданина;

8) медали;

9) кафтаны;

10) зачет в действительную государственную службу времени, проведен­ного в частных занятиях в правительственных и общественных установлениях;

11) представление прав государственного служащего лицам этими пра­вами не пользующимися;

12) случаи, когда судимость не была препятствием к наградам и другим преимуществам по службе;

13) арендные деньги;

14) прибавочное жалование;

15) признательность начальства, объявленная с Высочайшего дозволения;

16) звания Камергеров и Камер-юнкеров Двора Его Императорского Ве­личества.

Информация о награждении служащего гражданского ведомства публи­ковалась для всеобщего сведения согласно ст. 1136 Устава.

Следующая группа прав государственных служащих гражданского ве­домства - группа специальных прав, таких.

На наш взгляд, центральным правомочием служащего является право на получение жалования.

По мнению Н.И. Лазаревского, жалованию должен соответствовать опре­деленный спектр обязанностей и функций, за несение которых чиновник дол­жен отвечать¹.

Несколько иного мнения придерживался известный учёный Н.М. Коркунов, полагавший, что жалование для государственного служащего не является платой за его работу, а лишь первоисточником средств существо- 2 вания .

Обратим внимание на то, что уже в середине XIX века нормодателями была сформирована правовая позиция, согласно которой жалование государ­ственных служащих и процедура его получения регулировалась публично­правовыми актами о порядке вознаграждения должностных лиц. Размер жа­лования устанавливался актами органов, законами, распоряжениями, а также иными видами актов органов государственной власти.

Содержание государственных служащих гражданского ведомства соглас­но ст. 989 Устава о службе составляло:

- жалование (в размере 2/5 содержания);

- квартирные (в размере 1/5 содержания);

- столовые деньги (в размере 2/5 содержания). ^[207][208]

Состав содержания государственных служащих гражданского ведомства разделённый на 3 вышеуказанных элемента заслуживает положительной оцен­ки, поскольку это оптимизировало расходы государства на содержание чинов­ничьего аппарата. К примеру, если чиновнику уже была предоставлена слу­жебная квартира, то из денежного содержания удерживались квартирные день­ги.

Начисление жалования служащим начиналось с момента издания приказа о назначении лица на должность служащего гражданского ведомства и проис­ходило ежемесячно 20 числа.

Устав о службе устанавливал некоторые особенности правового регули­рования выплат отдельным категориям служащих. Так, особенности были установлены в отношении:

а) сверхштатных чиновников;

б) чиновников, замещающих вакантные должности;

в) служащих, подавших прошение об увольнении;

г) чиновников, в отношении которых велось следствие или в их отноше­нии шло судебное разбирательство.

Исследуем особенности каждой группы выплат.

В ситуации, когда чиновник был выведен за штат, жалование выдавалось до года или до издания приказа о назначение на должность штатного служаще­го согласно ст. 1012 Устава о службе. Денежное содержание внештатных ра­ботников было соразмерно окладам штатных работников, но без начисления дополнительных окладов. Например, канцелярским служителям, переведённым на внештатную должность, устанавливался единовременно годовой оклад со­гласно ст. 1012 Устава о службе.

Чиновникам, замещающим вакантные должности, жалование устанавли­валось на основании правил ст. 1005 Устава о службе. В случае, если чиновник исполнял обязанности по другой должности, то он получал содержание по со­ответствующей замещаемой должности. Однако получение жалования по двум должностям было невозможно по общему правилу. Тем самым достигалась экономия финансовых средств. Но при наличии Высочайшего повеления чи­

новнику, замещающему две должности сразу, было дозволено получать двой­ной оклад (ст. 1009 Устава о службе).

При привлечении к исполнению невакантной должности сверхштатного чиновника замещающее лицо имело право на получение полного содержания по указанной должности. Норма ст. 1004 Устава о службе не распространялась на случаи, когда чиновник болел, находился в отпуске или командировке.

Следует отметить, что нормодателями были предусмотрены и иные сред­ства материального стимулирования служащих, например: прогонные деньги, суточные деньги, пособия на подъем и на путевые издержки и др.

Так, прогонные деньги выдавались по расчету на почтовых лошадей и по почтовому расстоянию. Чиновники первых пяти классов поручали прогоны за 6 лошадей, чиновники 6 - 8 классов - за 3 лошади, остальные - за 2 лошади. Канцелярские служители получали прогоны за 1 лошадь.

Подъемные деньги - единовременное пособие, выдаваемое перед поезд­кой по служебной необходимости (от 30 до 600 рублей). Конкретный размер данного пособия зависел от чина и должности лица. Кроме того, в основе опре­деления размера пособия лежал такой критерий, как «важность поручения», по которому и производилась поездка.

Таким образом, вопросу оценки размера денежного содержания чиновни­чьего аппарата уделялось внимание законодателями Российской империи. От­метим, что соразмерное денежное содержание является одним из ключевых компонентов создания эффективной системы государственной службы. Пола­гаем, что достаточное денежное довольствие оказывает влияние на положи­тельную динамику снижения должностных преступлений, правонарушений, удельный вес которых был довольно высок. Более того, небольшой размер до­вольствия заставлял некоторых служащих идти на нарушение закона - устраи­ваться на работу в иные организации по совместительству, что было прямо за­прещено законодательством, однако, к сожалению, повсеместно практикова­лось.

Следующим правомочием, которое мы рассмотрим будет право на пенси­онное обеспечение. Дореволюционное отечественное законодательство уста­навливало, что пенсионное обеспечение устанавливалось служащему после вы­

хода на пенсию. Особой отличительной особенностью являлось то, что после смерти чиновника его семье продолжали выплачивать пенсию согласно ст. 10 Устава о Пенсиях и единовременных пособиях¹.

Отметим, что пенсионное обеспечение государственным служащим гражданского ведомства устанавливалось в отношении всех категорий и чинов. Например, иной позиции придерживались законодатели в странах Европы, - писал Н.И. Лазаревский, - где правом на получение пенсии обладали лишь средние и высшие разряды чиновничьего аппарата^[209][210].

Правовое регулирование пенсионного обеспечения осуществлялось спе­циальным уставом - «Уставом о Пенсиях и единовременных пособиях»^[211].

Основным критерием для назначения пенсии выступал стаж службы. Он должен был составлять не менее 35 лет. Допускалось назначение пенсии лицу, не дослужившему не более 6 месяцев до установленного Уставом о Пенсиях сроке.

В дореволюционной научной литературе справедливо отмечалось, что установление столь продолжительного срока (35 лет выслуги) «являлось в определенной степени несправедливым, поскольку за выслугу в 32 года пола­галась такая же пенсия, как и за 25 лет выслуги»^[212]. Мы усматриваем в этом стремление нормодателей обеспечить меньшие экономические издержки на со­держание чиновников. При этом опыт законодателей европейских государств представляет особый интерес, например, в основу пенсионного оклада прини­малась средняя сумма заработка чиновника за последние 6 лет его службы.

Оклад максимальной пенсии при выслуге в 35 лет составлял 1143 рублей 60 копеек, минимальной - 85 рублей 80 копеек^[213].

В Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 статьи 7 Федераль­ного закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсион­

ном обеспечении в Российской Федерации» ¹федеральные государственные гражданские служащие при наличии стажа государственной гражданской службы не менее 15 лет и замещении должности федеральной государственной гражданской службы не менее 12 полных месяцев имеют право на пенсию за выслугу лет.

Условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления^[214][215].

Как отмечалось ранее, после смерти чиновника, вышедшего на пенсию, его семья продолжала получать пенсионное обеспечение. Например, согласно ст. 114 Устава о Пенсиях вдова получала размера пенсии, причитающейся умершему, а дети чиновника получали У пенсии.

Устав о Пенсиях закреплял определенные особенности в установлении пенсии в ряде случаев. Лица, прекратившие служебные отношения, но не полу­чившие право на пенсионное обеспечение, получали единоразовое пособие в размере годового оклада.

Следует особо подчеркнуть, что пенсионное обеспечение чиновников в Российской империи предоставлялось исключительно государственным слу­жащим. Согласно статье 10 Устава о пенсиях служба по найму и общественная служба права на получение пенсии не давали.

Составным элементом системы правомочий служащего являлось право на отпуск. Предельный срок отпуска составлял 4 месяца. При этом уйти в от­пуск на срок более месяца можно было не более, чем 2 раза за год. Таким обра­зом, служащим предоставлялась возможность уйти в отпуск несколько раз в год.

Если обстоятельства вынуждали государственного служащего отсутство­вать на рабочем месте более чем 4 месяца, то лицо должно было уволиться с последующим восстановлением на работе. Законом был запрещено увеличение срока отпуска по желанию служащего. Если чиновник не выходил вовремя на работу после отпуска, то он подлежал увольнению. Уважительной причиной неявки были: тяжелая болезнь, арест, стихийное бедствие или смерть близких родственников. Обратим внимание на то, что указанный перечень уважитель­ных оснований пропуска положенного срока выхода на работу являлся откры­тым. Руководство служащего могло признать и иные обстоятельства уважи­тельными согласно ст. 1220 Устава о службе.

Особую группу правомочий государственных служащих гражданского ведомства составляли функциональные права, служащие фундаментом для практической реализации полномочий и устанавливающиеся в локальных пра­вовых актах ведомств.

К указанной группе правомочий можно отнести:

а) право на получение информации, необходимой для служебной дея­тельности;

б) право на беспрепятственное посещение организаций и учреждений по вопросам служебных отношений;

в) право на принятие процессуальных решений в рамках своей компетен­ции;

г) право на обращение к вышестоящему руководству по вопросам совер­шенствования системы государственных органов, их компетенции, процессу­альным вопросам деятельности.

Следует отметить, что в каждом конкретном ведомстве устанавливался свой особый перечень функциональных прав, позволяющих в наиболее полной форме реализовать специфику правового статуса служащего в той или иной государственно-политической сфере^[216].

К числу функциональных прав министров относилось принятие и увольне­ние чиновников, удаление от должности и предание их суду в случае совершения ими преступлений, разрешение затруднений в сфере вверенного им управления, принятия мер к действию законов и учреждений. При чрезвычайных обстоятель­ствах министр наделялся правом Действовать своей властью в Делах, требовавших «высочайшего» утверждения или изДания закона, с обязательным уведомлением императора о принятых мерах. «Само нарушение закона министром не вменялось ему в вину, если на это он был уполномочен верховной властью»¹.

Министрам принадлежало право законодательной инициативы. Его реализа­ция осуществлялась через Государственный Совет путём подачи представления. Они наделялись также правом непосредственного представления Документов импера­тору по делам исполнительным.

Следующим элементом правового статуса государственного служащего являются его обязанности, которые характеризуют сущность его служебной дея­тельности, поскольку государство (государственный орган) принимает на работу гражданина главным образом с целью возложения на него соответствующих должностных обязанностей.

Права, которыми наделяются государственные служащие, становятся реаль­ностью лишь тогда, когда они сопряжены с обязанностями. Принцип сочетания прав и обязанностей знали ещё юристы античности^{[217][218][219]}. Установление разумного баланса в соотношении между правами и обязанностями всегда было важнейшей теоретической проблемой юриспруденции, имеющей существенное прикладное значение для отраслей права и законодательства.

С точки зрения Т.И. Метушевской^[220], обязанности государственных слу­жащих - это определённая разновидность функций, призванных непосред­ственно исполнять и реализовывать полномочия государственных органов.

В литературе неоднократно обращается внимание на то, что по своей правовой природе обязанности государственных служащих являются особыми. Овсянко Д.М. подчёркивает, что наделение государственных служащих таким перечнем обязанностей ещё раз подтверждает факт особой значимости служеб­ной деятельности^[221].

На наш взгляд, обязанности государственных служащих гражданского ведомства можно разделить на: общие и специальные.

Обратим внимание на то, что Устав о службе, устанавливая обязанности чиновников, корреспондировал их с личностными критериями, которыми слу­жащие гражданского ведомства должны были обладать:

а) здравый рассудок;

б) добрая воля в отношении порученного;

в) человеколюбие;

г) верность службе Императорскому величеству;

д) усердие к общему добру;

е) радение о должности;

ж) честность, бескорыстие, воздержание от ненадлежащей выгоды и др.

Полагаем, что данный перечень критериев носит сугубо моральный ха­рактер. Кроме того, нормативные правовые акты не содержали юридического толкования приведённых критериев. При этом нами прослеживается чёткое стремление дореволюционного законодателя обеспечить новый уровень каче­ства государственного управления посредством применения данных критериев. Рассуждая о целесообразности их введения, отметим, что простого декларатив­ного перечисления было недостаточно, требовалось разработать действительно эффективную систему оплаты труда государственных служащих гражданского ведомства, ведь достойное материальное обеспечение чиновника - залог непо­рочности его служебной деятельности.

Современная правовая доктрина при большом изобилии работ, посвя­щённых вопросам служебного права, неоднозначно даёт оценку состоянию за­

конности и правопорядка в системе государственной службы дореволюционно­го периода. Например, А.В. Оболонский выражает критическое мнение: «В ос­новной же массе это либо прожженные взяточники, циники и воры, либо ни- чтожества»¹.

Винский Г.В. отмечал, что уровень нравственности и законности на госу­дарственной службе в Российской империи был не достаточно высок. «Прави­тельство непременно обязано поддерживать нравственность, без того она бес­полезна и не может иметь никакой власти над сердцами. Законы должны быть пополнением и доказательством нравственности, внушенной воспитанием»^[222][223].

Положительной оценки заслуживает установление образовательного ценза и его возведение в ранг обязанностей.

ХІХ век - период, начиная с которого были изменены качественные кри­терии при приеме на работу чиновников всех уровней. Теперь основным кри­терием выступал и образовательный ценз, что носит, безусловно, положитель­ный характер. Будущих служащих предполагалось «растить» с самого молодо­го возраста. Еще в 1721 году была учреждена школа для образования подьячих, а в 1731 - кадетский корпус.

Указом Александра І от 26 января 1803 года «Об устройстве училищ» были классифицированы следующие виды училищ:

а) приходские;

б) уездные;

в) губернские или гимназии^[224].

Так, например, в Дерптском, Виленском, Харьковском, Казанском учи­лищах велась профессиональная подготовка государственных служащих. Так­же обучение будущих кадров велось и в лицеях, например, в Царскосельском, который специализировался на подготовке юристов для министерства внутрен­них дел. Его выпускники получали право на производство в чины с 14 по 9 классы.

В период с 1817 по 1842 год из Царскосельского лицея было выпущено 236 гражданских чиновников, а с 1844 по 1911 год (после преобразования в Алексан­дровский лицей) число выпускников, пополнивших гражданскую службу, заметно возросло до 1536 человек¹.

Начиная с 1809 года на территории Российской империи для чиновников, имеющих сравнительно небольшой стаж работы, проводились ежегодные лет­ние курсы наук в Москве, Санкт-Петербурге, иных крупных городах и образо­вательных центрах, где находились университеты. Подобное правило было введено Указом от 6 августа 1809 года «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники»^[225][226].

Реализация положений Указа от 6 августа 1809 года характеризовалась достаточной сложностью и противоречиями в правоприменении. К примеру, на практике ряд чиновников, прослуживших в статской службе достаточное коли­чество лет, были не довольны тем, что их заслуги играли не первостепенную роль в продвижении по службе и повышении чина. И наоборот, менее опытные «зелёные» чиновники имели больше преференций в повышении на государ­ственной службе и, что следует подчеркнуть, в гораздо сжатые сроки. Фунда­ментом такого продвижения являлся аттестат университета «об успешном уче­нии или испытания в науках»^[227]. Лица, имевшие чины 8 класса, при наличии ат­тестата и положительной характеристики непосредственного начальства имели преимущества по службе. Законодательно была предусмотрена легальная воз­можность произведения «в следующие чины до статского советника, не взирая на лета службы, и хотя бы короткое время в настоящем чине находились»^[228].

Следует обратить внимание на замечание Ф.Ф. Вигеля, отмечавшего, что имели место случаи присвоения чинов без наличия аттестата об образовании у претендующего на должность лица (например, чина статского советника или

коллежского асессора)¹. При этом ещё в 1819 году Александром І было поста­новлено, что при производстве в чины 8 класса «поступление было непременно по точной силе Указа от 6 августа 1809 года»^[229][230].

Однако к 1834 году Указ от 6 августа 1809 года потерял свою юридиче­скую силу в связи с принятием Положения о порядке производства в чины по гражданской службе^[231].

Весь аппарат чиновников с этого момента подразделялся на 3 разряда, в основе лежал образовательный ценз чиновников.

Согласно Положению о порядке производства в чины по гражданской службе^[232] выделялись следующие разряды государственных служащих:

- государственные служащие с высшим образованием;

- государственные служащие со средним образованием;

- государственные служащие, имеющие домашнее образование или про­шедшие обучение в низших учебных заведениях.

Отметим, что государственные служащие по своей инициативе могли пройти обучение в университетах при положительной сдаче предварительного экзамена и соответствующей резолюции непосредственного начальства.

Однако указанная возможность не повлияла на состояние образованности чиновничьего аппарата в ХІХ - начале ХХ века. Исторически сложилось так, что преобладали чиновники, имевшие низшее образование.

Рассмотрим данные статистики об уровне образованности государствен­ных служащих в отдельных государственно-правовых учреждениях, приведён­ных в таблице:

Таблица.

Зайончковский П.А. отмечал, что 62,5 % губернаторов имели домашнее образование, 46,4 % Сенаторов также имели низшее образование^[233].

В губерниях уровень образованности чиновников также был низким. Как справедливо замечает В.А. Иванов, чиновники не отличались образованностью. В Калужской губернии к середине ХІХ века процент государственных служа­

щих, получивших высшее или среднее образование, составлял всего лишь 30,8 %¹.

Обязанность иметь высшее образование корреспондировалась с обязан­ностью прослужить на гражданской службе определенный срок (ст. 223 Уста­ва о службе). Например, окончившие Киевский университет Св. Владимира, должны были прослужить на должности гражданской службы не менее 6 лет.

Необходимо отметить, что успеваемость государственного служащего в учреждениях высшего образования являлась важным условием для продвиже­ния по карьерной лестнице, что заслуживает положительной оценки, поскольку образовательный ценз не был формальностью, а учитывался при получении но­вого, более высокого чина. Так, в рассматриваемый период лица, имеющие от­личные успехи в обучении, получали чин 9 класса.

По данным Отчёта Министерства Юстиции за 1844 год^[234][235], Императорское Училище Правоведения окончил 251 выпускник, из них 21 был выпущен со следующими правами: на занятие 9 класса - 9 человек, 12 класса - 12 человек. Превалирующая часть выпускников Императорского Училища Правоведения занимала должности служащих гражданского ведомства в Правительствующем Сенате и Министерстве Юстиции.

Думается, что подобное положение дел обеспечивало достижение не­скольких задач:

1) обеспечение высокого уровня занятости лиц, окончивших высшие учебные заведения, и, в последующем, поступивших на службу гражданскую;

2) повышение качества государственного управления посредством при­влечения на должности более квалифицированных специалистов.

Обратим внимание на то, что в Уставе о Службе по определению от Пра­вительства 1896 года^[236] перечислялись и иные виды обязанностей гражданских чиновников:

- обязанность добросовестного исполнения возложенных на государ­ственных служащих служебных обязанностей (статья 1189 Устава о службе);

- обязанность соблюдения законов и иных нормативных правовых актов, используемых при реализации служебных полномочий (статья 1189 Устава о службе);

- обязанность не совершать деяния, противоречащие нормам законода­тельства (статья 1190 Устава о службе);

- обязанность не получать ненадлежащую выгоду (статья 1189 Устава о службе) и др.

Так же служащие гражданского ведомства были обязаны обеспечивать режим сохранности государственной и служебной тайны (статья 1191 Устава о службе).

Уважительное отношение к своему начальству - ещё одна обязанность чиновников в Российской империи (статья 1194 Устава о службе). Она была сопряжена с другой обязанностью - относиться к нижестоящим подчинённым лицам прилично, в рамках служебной этики (статья 715 Устава о службе).

Однако практика реализации законодательно установленных обязанно­стей свидетельствовала об отступлениях от требований норм института обя­занностей государственных служащих и носила негативный характер. К при­меру, для молодых специалистов, впервые поступавших на государственную службу, проводили инструктаж по так называемому неофициальному кодексу, содержащему особые правила поведения¹. Так, новым служащим негласно ре­комендовалось, во-первых, не проявлять справедливость к заявителям; во- вторых, выполнять все указания, поступившие от непосредственного началь­ника, даже если они противоречили требованиям закона; не использовать точ­ные формулировки, а говорить относительно определенно, не упоминая ссылки на конкретные нормы законодательства^[237][238].

По нашему мнению, такой подход на практике к формированию служеб­ного поведения в буквальном смысле сводил на нет законодательные предпи­сания, направленные на повышение уровня служебной дисциплины. Он подры­вал авторитет службы и служащего, создавал почву для совершения должност­ных преступлений и дисциплинарных проступков, приводя систему государ­ственного управления в состояние неорганизованности, а также беззакония.

Обобщая вышесказанное отметим, что Уставом о службе устанавливался перечень общих обязанностей гражданских чиновников. Группа специальных обязанностей устанавливалась в разнородных нормативных источниках.

Говоря о группе специальных обязанностей, следует обратить внимание на регламентацию служебных отношений между начальствующей категорией служащих и подчиненными должностными лицами. В обязанности началь­ствующих лиц входило наблюдение за строгим и точным исполнением подчи­ненными своих служебных обязанностей. Положительный пример в позитив­ном правовом регулировании содержался в Указе от 3 декабря 1884 года, со­гласно которому начальники должны были осуществлять постоянное наблюде­ние за своими подчиненными с целью недопущения нанесения ущерба служеб­ным интересам и поддержания авторитета государственной власти¹.

Учитывая юридическую взаимосвязь прав и обязанностей служащих гражданского ведомства, Н.И. Лазаревский обращал внимание на то, что отсут­ствие их сбалансированного единства могло выступать детерминантой низкого уровня качества управления в дореволюционной России^[239][240].

Законодательство Российской империи в императивном порядке опреде­ляло модель поведения чиновников по формуле «добросовестного исполнения обязанностей». Стимулировать подобный формат поведения была призвана си­стема поощрений, которая в одиночку, к сожалению, не была способна обеспе­чить реализацию принципа добросовестности.

Проблема «причисленных лиц», или лиц без соответствующих реальных полномочий, продолжала существовать и во второй четверти ХІХ века. В целях

решения данной проблемы Николаем I был принят Указ от 16 февраля 1844 года «О подтверждении, чтобы лица, не имеющие никаких обязанностей по службе, от­нюдь в оной не числились»^[241].

Таким образом, институт прав и обязанностей государственных служа­щих гражданского ведомства нашёл достаточно полное закрепление в XIX - ХХ веках. По сравнению с предыдущими периодами своего развития данный институт права претерпел качественное юридическое изменение. Во-первых, были разработаны специальные источники - Устав «о службе Гражданской» и Устав о Службе по определению от Правительства 1896 года (действовавшие вплоть до 1917 года), регламентировавшие нормативное содержание общих прав и общих обязанностей гражданских чиновников. Регламентация специ­альных прав и обязанностей находила своё отражение в отраслевых и ведом­ственных актах.

Во-вторых, право на денежное содержание отличалось более тщательной проработкой. Положительной оценки заслуживает и нормативное регулирова­ние пенсионного обеспечения. Пенсионное обеспечение чиновника применя­лось при многолетней добросовестной службе с учётом выслуги лет. Примеча­тельно отметить, что пенсионное обеспечение, причитающееся служащему, продолжало выплачиваться и после его смерти членам его семьи.

В-третьих, образовательный ценз - новелла служебного законодательства. Была предпринята попытка сформировать качественно новый государственный аппарат из лиц, получивших высшее образование и окончивших учебные заве­дения с наиболее высокими результатами.

Таким образом, нормативный институт прав и обязанностей государ­ственных служащих гражданского ведомства в XIX веке претерпел значи­тельные изменения, в частности, был разработан унифицированный перечень прав и обязанностей гражданских чиновников, установлена система дополни­тельных гарантий обеспечения их статуса. По сути, была сформирована ка­чественно новая правовая основа статуса государственных служащих. Нор-

модателями в Уставе «О службе Гражданской» определены основные права и обязанности гражданских служащих. При этом специальные права и обязан­ности служащих устанавливались в ведомственных, локальных и подзаконных актах.

Наиболее органически близким институту прав и обязанностей государ­ственных служащих по своей правовой природе являются институты ограниче­ний, запретов, гарантий, поощрений, правовую природу которых мы рассмот­рим в следующем параграфе нашего диссертационного исследования.

2.2.