Система гарантий, поощрений, ограничений и запретов как элементов правового положения (статуса) государственных служащих гражданского ведомства

Реформирование дореволюционного отечественного служебного законо­дательства происходило комплексно, коренные изменения затронули и само­стоятельный правовой институт государственной службы - институт гаран­тий.

Разделяя точку зрения Е.В Охотского^[242], отметим, что права и обязанности чиновников приобретают социальный смысл и значение только тогда, когда подкреплены соответствующими гарантиями правового и экономического ха­рактера.

По своей юридической природе гарантии являются упорядоченной со­вокупностью приёмов правового, социального, экономического, организацион­ного характера, создающих благоприятные возможности для более эффектив­ного исполнения служебных обязанностей, которая обеспечивает стабильность социально-правового статуса государственных служащих.

Думается, что будет более правильным все гарантии, предусмотренные законодательством Российской империи, условно, подразделить на две группы:

1) гарантии, обеспечивающие служебно-юридическую защиту служащих при нахождении на должностях государственной службы;

2) гарантии, предоставляемые после ухода в отставку.

Исследуя первую группу правовых гарантий, отметим, что данный ин­ститут права находится в тесном взаимодействии с институтом юридической ответственности. Так, к примеру, была нормативно установлена правовая охра­на чиновничьего аппарата Уложением о наказаниях уголовных и исправитель­ных 1845 года. Согласно правовой позиции нормодателей были введены специ­альные составы преступлений при оказании сопротивления государственным служащим гражданского ведомства при исполнении им возложенных на него должностных обязанностей. Кроме того, наказуемыми считались деяния, свя­занные с оскорблениями чиновников, они считались преступлениями против порядка управления, носили публичный, а не индивидуальный, частный харак- тер¹. Характерной чертой указанной категории преступлений являлось невоз­можность заключения между сторонами мирового соглашения^[243][244].

Специальное внимание в Российской империи было уделено вопросам уважительного отношения к актам органов государственной власти. Например, при умышленном повреждении выставленных для всеобщего обнародования в публичном месте указов виновные лица привлекались к ответственности. Более суровое наказание ждало тех злоумышленников, которые совершали подобные противоправные действия при массовом скоплении людей. Данные противо­правные деяния карались наказанием в виде ссылки в Сибирь, а также лишени­ем всех прав состояния.

Режим правовой охраны должностных лиц также выражался в том, что они привлекались к юридической ответственности на специальных основаниях, закреплённых в специальном разделе Свода Законов Российской Империи -

«Законы о судопроизводстве по делам о преступлениях и проступках»¹. Более подробно о специфике привлечения к ответственности должностных лиц мы будем говорить в отдельном параграфе нашего диссертационного исследова- 2 ния .

Однако одних мер ответственности, выступающих основными гарантия­ми чиновников, было мало. В связи с этим законодательство закрепляло право служащего обжаловать акты и распоряжения своего руководства^{[245][246][247]}. Подобная гарантия отвечала интересам как служащих, так и верховной власти, поскольку при издании того или иного индивидуально-распорядительного акта могли нарушаться права служащих как сознательно, так и по незнанию. Данная га­рантия позволяла служащему защитить нарушенные, по его мнению, права, привести соответствующие доводы, восстановить нарушенные права.

Законодательно был установлено единственное основание, по которому служащие гражданского ведомства лишались данной гарантии согласно нор­мам пункта 3 статьи 1239 Устава: «чиновников, кои по убеждению начальства неспособны к исправлению возложенных на них обязанностей или почему- либо неблагонадежны, или сделали вину, известную начальству, но такую, ко­торая не могла быть доказана фактами, представляется начальникам, от коих в общем порядке зависит увольнение от должностей, сими чиновниками занима­емых, увольнять их по своему усмотрению и без их о том просьбы»^[248].

В подобном случае приказ об увольнении чиновника содержал следую­щую формулировку: увольняется со службы без обозначения причин и проце­дуры увольнения.

Для данного основания увольнения отсутствовал порядок обжалования, если же служащий подавал жалобу, то компетентным должностным лицам сле­

довало оставлять жалобу без рассмотрения, без удовлетворения. А если жалоба была адресована на Высочайшее имя или в адрес Сената, то подобные жалобы было строго запрещено принимать.

Полагаем, что лишение экс-чиновников права и гарантии на обжалование приказов об увольнении носило скорее негативный характер. Ведь в большин­стве случаев увольнение со службы влекло дальнейший запрет на занятие госу­дарственных должностей, поскольку был прецедент недоверия предыдущего начальства экс-чиновника. Как писал Н. Флеровский, «начальство было склон­но верить другому начальству. об этом говорить было неудобно»¹.

Фактически служащие на основании требований правовых норм находи­лись в прямой зависимости от начальства и были лишены хоть какой-то защи­ты от возможного его произвола.

Подобную ситуацию в своих работах приводил Н. Флеровский: высшие чиновники «.защищали этот закон с величайшей настойчивостью. Они по­ставили бедных чиновников в самое тяжелое, унизительное положении и им все еще было мало, они хотели отнять у них последнюю тень права, которая им была оставлена. По самодурству и капризу начальник мог выгнать чиновника, и никто не имел права спросить его, почему он это сделал»^[249][250].

Исследуя природу содержания статьи 1239 Устава о Службе по опреде­лению от Правительства^[251], обратим внимание на то, что её нормы основаны на Высочайшем утверждении от 7 ноября 1850 года положения Комитета мини- стров^[252]. Её суть была сведена к тому, что наказания могли быть применены только за проступки, предусмотренные Уложением о наказаниях уголовных и исправительных^[253]. Однако не все служебные проступки были установлены в Уложении.

увольнении, так и аттестат о службе чиновника не содержал информацию о вине экс-чиновника. Следует отметить, что при увольнении с должности на ос­новании вышеуказанного пункта 3 статьи 1239 экс-чиновник не лишался ранее приобретённых прав и состояний, за ним оставалось государственное пенсион­ное обеспечение. Экс-чиновник терял право на получение ордена Владимира четвёртой степени за тридцатипятилетнюю беспорочную службу.

В связи с вышеизложенным законодатели посчитали нужным лишить чи­новников права на подачу жалобы. В этом усматривается стремление нормода­телей «встряхнуть» некоторую прослойку отечественного чиновничьего аппа­рата, поскольку часть его имела крайне низкий моральный уровень, её требова­лось стимулировать именно подобными методами, приёмами, преследующими цель мотивирования к правомерному поведению, тем самым повышая уровень законности в системе государственного управления.

Обратим внимание, что имеются достаточные данные полагать, что по­добная практика применялась крайне редко. В узком кругу высшего чиновни­чества сложилось правило, по которому применять нормы пункта 3 статьи 1239 Устава о службе было неприлично. Фактически в центральных министерствах и ведомствах данная процедура практически не применялась¹. «Этот факт сви­детельствует о зарождающейся корпоративной этике»^[254][255].

Устав о службе определял социально-экономические гарантии государ­ственных служащих гражданского ведомства.

Важнейшей гарантией для служащих в Российской империи выступало денежное содержание и иные выплаты. Например, если в отношении чинов­ника было возбуждено уголовное дело, шли судебные тяжбы, то содержание уменьшалось в два раза согласно статье 1017 Устава о Службе. При этом в со­ответствии со статьёй 549 Устава о Службе срок нахождения под следствием или судом засчитывался в стаж государственной службы .

Гарантированный ежегодный отпуск является важнейшей социально­экономической гарантией. В предыдущем параграфе нашего диссертационного

исследования мы рассматривали особенности получения отпуска государ­ственными служащими гражданского ведомства¹.

Материальные компенсации по болезни также являлись составными эле­ментами института гарантий государственных служащих. При обстоятельствах душевной болезни чиновника, невозможности его дальнейшей служебной дея­тельности за ним сохранялась его должность, а денежное содержание выплачи­валось его семье. При сокращении с должности чиновник продолжал получать денежное содержание еще год после сокращения согласно статье 1012 Устава о Службе.

Определённые гарантии сохранились и после смерти чиновника. Так, чле­ны его семьи получали его денежное содержание, вдове полагалась половина содержания, а дети умершего чиновника получали по четверти от денежного содержания по правилам статьи 113 Устава о пенсиях^[256][257].

Устав о пенсиях и единовременных пособиях предусматривал специаль­ные пособия для должностных лиц, не выслуживших пенсию; имеющих тяжё­лые заболевания здоровья; получивших увечья при прохождении службы.

Законодательство Российской империи устанавливало и гарантии мо­рально-психологического характера.

Первоначально отметим, что В XIX веке каждому служащему гарантиро­валось уважение в зависимости от чина. Уважение выражалось в специальной форме обращения. Например:

- для чинов 1 и 2 классов - «Ваше высокопревосходительство»;

- для чинов 3 и 4 классов - «Ваше превосходительство»;

- для чинов 5 класса - «Ваше высокородие»;

- для чинов 6 и 7 классов - «Ваше высокоблагородие»;

- для чинов с 9 по 14 класс - «Ваше благородие».

Всё это подчеркивало особый статус чиновников.

Существовала гарантия на особый порядок рассмотрения дела в суде, в отношении чиновников (данное правило распространялось на категорию дво­рян). Очевидно, что подобная процедура обозначала особый статус чиновни­ков.

В тех случаях, когда авторитет чиновника был подпорчен, то нормодате­лями в Уставе о службе по определению от Правительства была предусмотрена возможность восстановления честного имени чиновника. При оправдании чи­новника об этом публично сообщалось, а срок нахождения под стражей засчи­тывался в действительный срок государственной службы. Значение чести в то время было особо важно, поскольку любое неповиновение монарху, власти, ру­ководству преграждало дорогу карьерному росту, да и общество активно реа­гировало на те или иные события, связанные с неугодными власти лицами.

Особую категорию гарантий составляли организационно­

управленческие, например, порядок продвижения по службе. Продвижение по службе было возможно двумя путями:

1) за выслугу, усердное, добросовестное прохождение службы;

2) за заслуги, отличия, проявленные в процессе прохождения службы.

Специфичной особенностью служебного законодательства Российской империи в ХІХ веке стала возможность поступления на службу иностранных граждан. Гарантированный доступ к службе данной категории лиц способ­ствовал восполнению потребности в пополнении государственного аппарата специалистами из зарубежных стран. Однако в первой половине ХІХ века до­ступ иностранцев на государственную службу ограничивался в связи с тем, что основным критерием поступления на должность государственного служащего выступало наличие ценза подданства кандидата. При этом данное ограничение не распространялось на должности в области телеграфной связи, образования и некоторых других в связи с недостаточной кадровой обеспеченностью данных

сфер общественно-политической жизни¹. Данное правило было вызвано тем, что существовал дефицит квалифицированных специалистов в вышеуказанных областях общественной жизни. Однако к концу XIX века происходило даль­нейшее ограничение поступления иностранцев на государственную службу. В настоящее время права поступления на гражданскую службу Российской Феде­рации иностранцы лишены.

Кроме того, согласно статье 381 Устава о службе к числу организацион­но-управленческих гарантий относилась обязанность руководства служащего замещать вакантную должность чиновника в случае болезни или длительной командировки последнего, что выступало гарантией, поскольку по возвраще­нию чиновник приступал к исполнению полномочий на той же должности.

Самостоятельную группу гарантий чиновников гражданской службы составляли гарантии, предоставляемые после окончания службы. К их числу относились следующие гарантии:

а) вышедший в отставку чиновник не терял свой чин и привилегии;

б) гарантировалась реализация права возвращения на должность госу­дарственной службы в том же чине, при котором служащий ушел в отставку;

в) семья умершего чиновника, имеющего правовые основания для пенси­онного обеспечения, имела право на получение пенсионного содержания и дру­гие.

Необходимо отметить, что гарантия пенсионного обеспечения в зако­ноДательстве XVI - XVII веков отсутствовала. Пенсионное обеспечение ско­рее рассматривалось как право чиновника, но ни как элемент правового инсти­тута гарантий. Лишь с принятием «Устава о пенсиях и единовременных посо- биях»^[259][260] 1832 года был выработан правовой механизм выплаты пенсионного со­держания как гарантии административно-правового статуса служащих граж­данского ведомства.

Согласно статье 15 Устава о пенсиях государственный служащий, полу­чавший пенсию за особые государственные заслуги, не был лишён права полу­чения пенсионного обеспечения за выслугу лет.

В настоящее время перечень гарантий государственных гражданских служащих установлен в статьях 52 и 53 Федерального закона «О государствен­ной гражданской службе Российской Федерации»^[261]. Гарантии, условно, можно подразделить на две самостоятельных категории:

а) гарантии служебно-правовой защиты, предоставляемые служащим на время реализации своих служебных полномочий (период прохождения служ­бы);

б) гарантии социально-экономического и бытового характера на период прохождения и после окончания служебной деятельности.

К числу гарантий служебно-правовой защиты, предоставляемых слу­жащим на время реализации своих служебных полномочий относятся:

- право на переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания,

- право на другую должность государственной службы в случае реорганизации или ликвидации государственного органа;

- обязательность получения согласия государственного служащего на перевод его на другую государственную должность государственной службы, за исключе­нием случаев, предусмотренных законодательством;

- защита государственного служащего и членов его семьи от насилия и угроз.

Перечень гарантий социально-экономического и бытового характера на период прохождения и после окончания служебной деятельности:

- достойное денежное содержание;

- ежегодный оплачиваемый отпуск;

- денежные компенсации в случае перевода на службу в другую местность или в связи с командировкой;

- обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением должностных обязанностей;

- обязательное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения государственной службы;

- медицинское обслуживание и санаторно-курортное обслуживание слу­жащего и членов его семьи, в том числе после выхода на пенсию;

- пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи государственного служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей, и др.

Особенностью современного служебного законодательства также является то, что перечень гарантий гражданских чиновников не является закрытым и может до­полняться в иных нормативных правовых актах.

Таким образом, отдельные положения служебного законодательства Россий­ской империи ХІХ века о гарантиях чиновников гражданского ведомства нашли своё закрепление и в современном российском законодательстве. Например, достойное денежное содержание, ежегодный оплачиваемый отпуск и др.

Обобщая изложенное, отметим, что в ХІХ - ХХ веках были продолжены процессы формирования качественно нового подхода в правовом обеспечении статуса служащих гражданского ведомства через призму института правовых гарантий.

Правовые гарантии чиновников носили социальную направленность, этот вывод можно сделать, например, исходя из правила пенсионного обеспечения семьи умершего чиновника, имеющего соответствующую выслугу.

Положительным, на наш взгляд, является возможность поступления на государственную службу иностранных граждан, что в определённой степени позволило развивать те или иные отрасли политической и общественной жиз­ни, привлекать более квалифицированные кадры, по сути ликвидировало дефи­цит профессиональных кадров.

В правовое положение (статус) государственных служащих граждан­ского ведомства также вхоДит ещё оДин его важнейший компонент - поощ­рение. Поощрение является инструментом воспитания чиновников и формиро­вания служебной дисциплины. Как дореволюционное отечественное законода­

тельство, так и законодательство Российской Федерации не даёт определения правовой дефиниции «поощрение». При этом имеются попытки учёных опре­делить поощрение как особый вид управленческого давления, такое государствен­ное воздействие, которое не подчиняет, но специфическим образом направляет волю лица на действия, полезные для интересов коллектива и общества¹.

Ранее в нашем исследовании мы отмечали, что служащие гражданского ведомства обладали правом поощрения за правомерное, образцовое поведение.

«Верные, истинные слуги государя и Отечества» получали возможность получить «особливное монаршее благоволение и милость, и во всех случаях, по испытанной верности и искусству, ожидать соразмерной заслугам награды»^[262][263].

Подобные награды стимулировали желание служащих эффективно осу­ществлять свою деятельность. К их числу относили:

- объявления высочайших его императорского величества благодарности и благоволения;

- пожалование чинов, а также званий личного и потомственного почетно­го гражданства;

- ордена и медали;

- единовременные денежные выдачи;

- назначение аренд;

- подарки от высочайшего его императорского величества имени и осо­бый род подарков - кафтаны^[264][265].

Рассмотрим некоторые из них более подробно.

Объявление высочайших его императорского величества благодарности и благоволения - вид поощрения, применяемый к одному, нескольким служа­щим или к государственному органу. Оформлялось в письменном виде в форме 4

рескрипта или приказа .

Рескрипт (от лат. rescriptum - ответное письмо, письменный ответ). Это опубликованное для всеобщего сведениямонарха к подданному с выражением благодарности за оказанные услуги, объявлением о награде и т.п.¹

Приказ - «официальное распоряжение органа власти (войскового началь­ника, начальника учреждения), обращенное обычно к подчиненным и требую­щее выполнения определенных действий, соблюдения тех или иных правил или устанавливающее какой-нибудь порядок, положение»^[266][267].

Пожалование чинов, а также званий личного и потомственного почет­ного гражданства - ещё одна разновидность поощрений чиновников по зако­нодательству Российской империи в XIX - ХХ веках, предоставляемая государ­ственным служащим «за отличия, состоящие в каких-либо особенных подвигах или делах, на пользу службе совершенных, или доказывающие особенные тру­ды и достоинства чиновника, как например, когда кто-либо сверх своей долж­ности совершил с успехом трудное или особенного доверия требовавшее пору­чение начальства, когда кто-либо сверх должности занимал временно еще дру­гую, высшую и т.п.»^[268].

Еще одной разновидностью государственных наград, предоставлявших их обладателям особые права и привилегии, являлись ордена. В Российской империи существовали следующие виды орденов:

а) Св. Апостола Андрея Первозванного;

б) Св. Великомученицы Екатерины или Освобождения (данным орденом награждались только женщины);

в) Св. Александра Невского;

г) Белого Орла;

д) Св. Великомученика и Победоносца Георгия ( 4 степени);

е) Св. Равноапостольного князя Владимира (4 степени);

ж) Св. Анны (4 степени);

з) Св. Станислава (3 степени)¹.

При этом орден св. Георгия давался за военные отличия. Остальными ор­денами награждались служащие как военные, так и гражданские.

Помимо морального поощрения наличие ордена влекло за собой опреде­лённые социальные преимущества. Так, например, лицо, получившее орден вступало в члены особой корпорации - ордена^[269][270].

Ордена Российской империи обладали разным значением и достоин­ством, в связи с чем правительством была установлена чёткая их иерархия. При этом с получением каждого ордена и степени награжденному предоставлялись определенные права и привилегии. Определённому числу кавалеров орденов выплачивались пенсии. Становясь кавалерами ордена, награжденные приобре­тали звание потомственного дворянина. Исключение составляли вторая, третья и четвертая степени ордена св. Анны и вторая и третья степени ордена св. Ста­нислава.

Начиная со второй половины ХІХ века лица, пожалованные ордена св. Анны и ордена св. Станислава, приобретали права личного дворянства, если не имели высшего звания. При этом дети чиновников, пожалованных личным дворянством, получали права потомственных почетных граждан^[271].

Лица, отлично исполнявшие свои обязанности по службе, могли полу­чить подарок от имени императора. Подарок представлял собой, как правило, сувенир в виде кубка, перстня, табакерки, нагрудного портрета и т.д.

Законодательство предусматривало^[272], что подарки могли быть двух кате­горий:

- с вензелевым изображением имени императора;

- без вензелевого изображения имени императора.

Первые жаловались из Кабинета его императорского величества. Ими награждались служащие, состоящие в чинах не ниже пятого класса или зани­

мающие соответствующие должности. Ценность подарков назначалась по рас­поряжению Кабинета в соответствии с чинами награждаемых. Другие подарки, обыкновенные, приобретались министерствами и главными управлениями. Этими подарками награждались лица всех чинов и должностей. Ценность по­дарков устанавливалась самими министерствами и главными управлениями, но не должна была превышать размера жалованья награждаемого.

Особым виДом награД является аренДа. Суть данного поощрения своди­лась к тому, что чиновнику предоставлялась земельная рента на определённый срок или в бессрочном порядке. Она применялась взамен земельного жалова­ния¹ . Аренда, как вид поощрения, назначалась исключительно императором по ходатайству министров и главноуправляющих^[273][274].

Для того, чтобы обеспечить контроль и надзор в сфере применения по­ощрений, в 1892 году был создан специально уполномоченный Комитет о наградах^[275][276].

После учреждения комитета был изменен и порядок внесения представ­лений о наградах. Ранее представления о наградах вносились отдельными от­раслевыми министрами в Комитет министров. С 1892 года представления о награждениях вносились министрами в Комитет о наградах, а с 1894 года - во вновь созданный Комитет о службе чинов гражданского ведомства и о награ-

4

дах .

Однако подобный механизм применения поощрения на государственной службе не во всех случаях обеспечивал награждение достойных чиновников. Так, обер-прокурор Синода Победоносцев писал, что « ... Награды ... потеряли истинную цену и приобрели фальшивую: так много их раздается во все сторо­ны и без разбора ... Послаблением в наградах можно произвести такую же нравственную распущенность, как и послаблением во взысканиях. И эта рас­пущенность у нас уже дошла до крайности ... Всякий, как бы ни был негоден, уже обижается, когда не получает наград. И награду дают человеку для того,

чтобы не обиделся, наградою прикрывают в человеке дурное негодное дело, когда не хотят его обнаружить, награду дают, чтобы потешить человека»¹.

Несмотря на это обстоятельство институт поощрения на государственной гражданской службе имеет особое значение. Поощрением за образцовую, эф­фективную служебную деятельность отмечали заслуги добросовестных слу­жащих перед государством. Ведь, получив поощрение, чиновник понимал, что его труд ценится государством. Разработанная система награД за Добросо­вестную службу являлась оДним из Достижений законодательства о государ­ственной гражданской службе Российской империи в XIX - начале XX века. Исторический опыт прошлого может быть использован при ввеДении награД в систему государственной службы России и в наше время. Кроме того, осно­вываясь на опыте Дореволюционных законодателей, можно было бы в статусе государственного гражданского служащего Российской Федерации закрепить его право на поощрение.

Особой чертой, характеризующей правовое положение (статус) чинов­ников гражданского ведомства, является ограничение нормативными право­выми актами их прав.

Как справедливо отмечает Д.Н. Бахрах,^[277][278] ограничения - это своего рода обязанности. Это запреты заниматься определёнными видами деятельности, они осуществляются, по общему правилу, в форме бездействия. Полагаем, что ограничения - это определённые рамки поведения, которые обязаны соблюдать служащие, устанавливаемые на период реализации государственными служа­щими своих полномочий.

В начале XIX века нормодателями проведена существенная работа по правовому закреплению основ министерской реформы, конечным результатом которой стала кодификация служебного законодательства. Обратим внимание, что на предыдущих этапах развития правовой системы ограничениям государ­ственных служащих гражданского ведомства не уделялось должного внимания, фактически можно сделать вывод о том, что ограничения, касаемые имуще­

ственных и неимущественных выгод, попросту отсутствовали. Однако этот пробел был ликвидирован в первой четверти XIX века. Например, с 1804 года гражданским чиновникам было запрещено собирать откупа в тех ведомствах, в которых они проходили службу¹.

Начиная с 1806 года государственным служащим гражданского ведом­ства запрещено записываться в гильдии. А в 1822 году Высочайшим Указом министру юстиции было дано указание, согласно которому, на него возложена обязанность по наблюдению за вольноотпущенными, вышедшими в классные чины, в части недопущения их участия «в домах господских»^[279][280]. Думается, что издания данного Указа кроется в столь распространённой порочной практике некоторых высокопоставленных чиновников использования нижестоящих чи­новников в качестве лакеев, кучеров, тем самым они злоупотребляли своим служебным положением, что несомненно шло в разрез с интересами государ­ства и целями, возлагаемыми на государственных служащих.

Ограничения и запреты носили не только имущественный характер, но и касались политических прав гражданских чиновников. 1 августа 1822 года воз­ведено в ранг запретов участие чиновников в тайных обществах, например, ма­сонских. Каждый чиновник был обязан дать соответствующую расписку о том, что он не будет участником или членом какого-либо общества, запрещалось принесение какой-либо иной присяги, кроме государственной, принесенной при поступлении на должность гражданского служащего. В противном случае, при нарушении данного запрета чиновник подлежал увольнению: «кто не по­желает дать такого обязательства, тот не должен был оставаться на службе»^[281].

Представляет интерес и запрет на издание каких-либо публикаций, со­держащих информацию о политике Российской империи, внутренних или внешних делах государства. Нормами законодательства Российской империи устанавливалось, что при подготовке информационного материала для публи­кации в государственных или частных изданиях он подлежал обязательному

рецензированию, подлежал цензуре вне зависимости от языка, на котором был подготовлен текст¹. Думается, что подобная правовая позиция была вызвана тем, что отдельные экс-чиновники, уйдя в отставку, издавали мемуары, в кото­рых без купюр подробно описывали тот произвол, которым была пронизана государственная управленческая машина. В ряде случаев подобная информа­ция носила критический характер, государство было заинтересовано не допу­стить разглашение информации, порочащей авторитет государственной власти.

Отправной точкой нового подхода в нормативном обеспечении института стало издание Свода Уставов о службе гражданской. Законодатели справедливо отделили нормы, касающиеся правоограничений и запретов, в самостоятель­ный раздел, объединив их с правами и обязанностями государственных служа­щих. Полагаем, что подобный подход был обусловлен тем, что по своей право­вой природе права, обязанности, ограничения, запреты тесно связаны между собой, взаимообусловлены. Однако, на наш взгляд, было бы более правильно разделить структурно разделы Устава о службе гражданской на соответствую­щие самостоятельные разделы: права, обязанности, ограничения, запреты. Ана­лизируя содержание нормативных актов, отметим, что по сути нормодатели не проводили четкого структурного разделения элементов правового статуса гос­ударственных служащих, что могло создать дополнительные сложности при уяснении содержания правовых норм, что в последствии способствовало со­вершению ошибок в правоприменении.

Также следует обратить особое внимание на различие между лексиче­ским содержанием терминов «ограничение» и «запрет».

Толковый словарь Д.Н. Ушакова трактует значение слова «ограничение» как «стеснение, ограничивающее права, возможности»^[282][283].

Толковый словарь В.И. Даля при толковании слова «запрет» переадресо­вывает нас к слову «запрещать», под которым предлагается понимать: не поз­волять, не допускать, воспрещать, возбранять, заказывать, заповедывать¹.

Современное российское служебное законодательство исходит из подхо­да, что запреты в отличии от ограничений адресованы исключительно граждан­ским служащим, а не лицам, поступающим на гражданскую службу^[284][285].

Мы разделяем точку зрения Т.И. Метушевской, справедливо отмечаю­щей, что ограничения и запреты, содержащиеся в Уставе о службе граждан­ской, было бы уместным подразделить на соответствующие группы, исходя из критерия установления предназначения того или иного ограничения^[286].

Условно правоограничения и запреты можно подразделить на четыре самостоятельные группы:

1) ограничения, связанные с обеспечением режима поддержания досто­инства и авторитета соответствующего государственного органа, в котором чи­новник осуществлял служебную деятельность;

2) ограничения, призванные оптимизировать временные затраты служа­щего, направленные на реализацию своих полномочий;

3) запреты, направленные на недопущение использования чиновником своего служебного положения в целях необоснованного обогащения в личных целях;

4) запреты на осуществление служебной деятельности (например, совме­щение должностей гражданской службы с иными видами оплачиваемой дея­тельности).

Рассмотрим более подробно каждую из них.

Ограничения, связанные с обеспечением режима поддержания достоин­ства и авторитета соответствующего государственного органа, в котором чиновник осуществлял служебную деятельность. Нормы статьи 1198 Устава о службе императивно предписывали воздерживаться от «безбожного жития, пьянства, лжи и обманов». Обязанность осуществлять контроль и надзор за

служебным поведением чиновников возлагалась на непосредственное руковод­ство служащих.

Ограничения, призванные оптимизировать временные затраты служа­щего, направленные на реализацию сего полномочий, составляли отдельную группу. С точки зрения законодателей, жалование служащих гражданского ве­домства обеспечивало в полной мере все потребности чиновников, в связи с этим чиновнику запрещалось работать по совместительству (статья 1008 Уста­ва о службе по определению от Правительства).

Совмещение должностей допускалось, но по разрешению руководства. Для сравнения отметим то обстоятельство, что чиновники в европейских госу­дарствах были полностью лишены права совмещения должностей. Полагаем, что, с одной стороны, подобная практика была негативной, поскольку у слу­жащего попросту могло не хватать времени на качественное и своевременное исполнение своих полномочий. С другой стороны, жалование служащих остав­ляло желать лучшего. Денежное содержание служащих не отвечало требовани­ям времени, значительные финансовые средства направлялись руководством Российской империи на обеспечение обороны государства.

Раскрывая содержание второй группы ограничений, отметим, что непо­средственное руководство служащего должно было следить за тем, чтобы под­чиненные лица не осуществляли трудовую деятельность в компаниях, деятель­ность которых была подотчетна государственным органам. Кроме того, отлу­чаться от мест и должностей без ведома начальства служащему было импера­тивно запрещено в соответствии со статьёй 1224 Устава о службе.

Третья группа запретов - запреты, направленные на неДопущение ис­пользования чиновником своего служебного положения в целях необоснованно­го обогащения в личных целях. Исследование показало, что среди них можно обозначить следующие запреты:

а) согласно п. 9 ст. 979 Устава о службе запрещалось участвовать в при­обретении объектов недвижимого имущества, продажа которого находилась в его ведении в силу возложенных полномочий;

б) запрещалось быть представителем третьих лиц в органах государ­ственной власти, в которых они проходили службу либо которые находились под непосредственным управлением государственного органа;

в) запреты на участие в определённых гражданско-правовых отношениях, а именно быть залогодателем на подряды и поставки для нужд органа, где про­ходят службу; входить в обязательственные отношения по договору займа с подчиненными или поставщиками товаров или услуг для соответствующего органа государственной власти. Подобный запрет имел действие на близких родственников государственных служащих гражданского ведомства (жён), а также крестьян чиновников;

г) запрет заниматься иной оплачиваемой деятельностью;

д) запрет принятия на службу родственников или лиц, соединенных свой­ством и тд.

Следует отметить, что для специальных видов служебной деятельности в сфере гражданской службы, устанавливались особые запреты.

К примеру, акцизным чиновникам было запрещено заниматься предпри­нимательской деятельностью, связанной с производством подакцизной про­дукции.

Чиновники таможенной службы не могли заниматься деятельностью, со­пряжённой с перемещением товаров через таможенную границу.

Землемерам было запрещено заниматься работами по межеванию зе­мельных участков, принадлежащих им или их родственникам на праве соб­ственности.

Схожие запреты распространялись на чиновников в сферах: медицины, промышленности и тд.

Полагаем, что подобная правовая позиция была справедливой и носила исключительно положительный характер, способствовала обеспечению режима законности на государственной службе и снижению уровня коррупционных правонарушений.

Анализ служебного законодательства Российской империи в XIX веке позволяет отнести к четвёртой группе запреты на осуществление служебной деятельности.

Так, была выработана правовая концепция, согласно которой служащий, совершавший правонарушения, осуществляющий служебную деятельность по­рочно, неудовлетворительно прошедший аттестацию, лишался права на пенси­онное обеспечение в соответствии со статьёй 19 Устава о пенсиях. Данное пра­вило распространялось и на лиц, признанных виновными по решению суда, приговорённым к лишению личных прав и преимуществ, в случае исключения со службы.

Безусловно, указанные меры преследовали основную цель - обеспечить режим законности в системе государственной службы. Установление ограни­чений и запретов на принципиально новом, качественном уровне, с точки зре­ния законодательного обеспечения, положительно сказалось на состоянии за­конности в целом. Борьба со злоупотреблениями, формирование нового образа чиновника - всё это свидетельствовало об эволюционировании концепции ор­ганизации института государственной службы, что заслуживает положитель­ной оценки.

В настоящее время система ограничений и запретов на государственной гражданской службе установлена статьёй 17 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Фе- дерации»¹. Ряд ограничений затрагивают социально-экономические и полити­ческие права гражданских служащих^[287][288].

Обобщая исследование особенностей нормативного регулирования си­стемы гарантий, поощрений, ограничений и запретов в Российской империи в ХІХ - начале ХХ века сделаем следующие выводы.

Эффективный институт государственной службы, построенный на прочной правовой основе, выступал гарантом стабильности развития Россий­ского дореволюционного государства. Важнейшим основанием высокой эф­фективности и авторитета государственной службы выступал правовой

статус служащего. ОДнако законоДательное обеспечение статуса госуДар­ственных служащих гражДанского веДомства соДержало отДельные пробелы в правовом регулировании, имело отДельные неДоработки. В первую очереДь, это проявлялось в неДостаточно высоком уровне законоДательной техники правовых актов, устанавливающих правовой статус служащих. Отсутство­вало легальное опреДеление многих центральных понятий, применяемых в пра­вовом регулировании статуса чиновников. Часть элементов правового стату­са не была в Достаточной мере Доработана как на нормативном уровне, так и на уровне практического применения. Многие нормы носили Декларативный характер, отсутствовал контроль за их реализацией.

Учитывая концептуальные поДхоДы законоДателей Российской империи к формированию служебного законоДательства, преДставляется возможным использовать в качестве образца отДельные положения Устава о службе по опреДелению от Правительства. ПоДобным примером может служить прави­ло, согласно которому чиновник, направляемый в Другую область Для времен­ного замещения Должности, получал опреДелённую Денежную сумму, которую мог израсхоДовать на жильё или Дорогу. ПоДобное правило можно было бы установить и в настоящее время при условии положительной Динамики эко­номического развития, оптимизации расхоДной части феДеральных и регио­нальных бюДжетов.

Сформированная система ограничений и запретов госуДарственных служащих гражДанского веДомства не позволяла чиновникам совмещать иные Должности в коммерческих организациях. ОчевиДно, что поДобная правовая позиция законоДателей заслуживает положительной оценки. В настоящее время Данный запрет нашёл свою интерпретацию в нормах ФеДерального за­кона от 27 июля 2004 гоДа № 79-ФЗ «О госуДарственной гражДанской службе Российской ФеДерации»^[289].

2.3.