Институт юридической ответственности государственных служащих гражданского ведомства как концептуальная основа борьбы со взяточничеством и лихоимством на государственной службе

Институт юридической ответственности является одним из важнейших институтов любой правовой системы, сущностной характеристикой права, обя­зательным элементом его действия. В связи с этим становление и развитие ин­ститута юридической ответственности занимает особое место как в теории гос­ударства и права, так и в различных правовых науках.

Законодателями достаточное внимание отводилось регламентации юри­дической ответственности чиновников на всех уровнях государственного управления на различных этапах её становления и развития. Необходимо отме­тить, что концептуальные основы ответственности чиновников, заложенные в период правления Петра I, лежали в основе регулирования и в XIX - ХХ веках. Именно в петровский период удалось выработать принципиально новые мето­ды по наведению дисциплинарного порядка на государственной службе. Уже тогда руководство страны осознавало опасность распространения главной «бо­лезни» чиновничьего аппарата - взяточничества. Большинство мер юридиче­ской ответственности преследовали цели как карательного, так и воспитатель­ного воздействия.

Дифференциация видов юридической ответственности сводилась к зако­нодательному выделению трёх видов ответственности чиновников гражданско­го ведомства: уголовной, дисциплинарной, гражданской.

Уголовная ответственность государственных служащих - правовой ин­ститут, наиболее тщательно изученный учёными и регламентированный зако­нодателями на нормативно-правовом уровне.

При исследовании специфики правовой природы уголовной ответствен­ности государственных служащих гражданского ведомства, представляется бо­лее правильным первоначально рассмотреть значение понятия «уголовная от­ветственность государственных служащих гражданского ведомства» по доре­волюционному Российскому законодательству. Полагаем, что это особая раз­новидность юридической ответственности, применение которой возможно при

условии совершения общественно опасного деяния, составляющего нарушение служебного долга государственным служащим гражданского ведомства и за­прещённое соответствующим источником права.

С точки зрения Н.И. Лазаревского, уголовная ответственность должност­ных лиц представляла собой разновидность юридической ответственности, применяемой при совершении должностного преступления к особой группе субъектов уголовного права - должностным лицам¹.

Известный дореволюционный правовед А.Д. Градовский обращал внима­ние на то, что в правовых инструментах любого государства институт уголов­ной ответственности является эффективным способом обеспечения интересов государства^[290][291].

Следует отметить, что проблемы ответственности должностных лиц, в том числе и уголовной ответственности, всегда были в центре внимания учё­ных и исследованы в многочисленных работах. Ключевая цель ряда исследова­ний - это установление смыслового содержания и правовой природы института уголовной ответственности должностных лиц. «Однако в правовой доктрине устоялась концепция, согласно которой должностные преступления рассматри­вались как единое правовое явление вместе с другими уголовными преступле­ниями, что, безусловно, являлось существенным недостатком, поскольку долж­ностные преступления характеризовались, во-первых, в установлении более строгих видов наказаний в связи с тем, что государственные служащие облада­ли особыми полномочиями, злоупотребление которыми представляло большую общественную опасность, вредность, нежели преступления иных лиц. Во- вторых, законодательство предусматривало специальные составы преступле­ний, субъектами которых могли быть только государственные служащие, к числу которых можно отнести запрет на принятие подарков за исполнение должностных обязанностей от частных лиц, мздоимство, лихоимство и т.д.

В-третьих, наличие процессуальных особенностей и специальной подсудно- сти»^[292].

При этом в вышеизложенном не учитывается то обстоятельство, что в дореволюционной отечественной научной литературе не сложилось единого подхода в разграничении понятий должностного преступления и дисциплинар­ного проступка.

Опыт исследований европейских учёных показывает неоднозначную по­зицию на исследование природы должностных преступлений. С точки зрения одних, не представлялось необходимым разделять должностные преступле­ния и дисциплинарные проступки, поскольку обе группы деяний уже являются противоправными, а значит во многом идентичными между собой по своей правовой природе. Иная группа учёных антонимично проводила чёткую грань различия между должностными преступлениями и дисциплинарными про­ступками.

Представляется актуальным исследовать эти подходы.

Содержание первого подхода заключалось в том, что должностные пре­ступления и дисциплинарные проступки не следует различать, при этом отме­чалось, что для должностных преступлений было характерно злоупотребление властью, а для дисциплинарных проступков - совершение противоправных де­яний, посягающих на целостность служебно-правовых отношений.

Не вызывает сомнений, что вышеуказанный подход по сути отождествля­ет и преступления и дисциплинарные проступки, поскольку они в одинаковой степени нарушают служебные правоотношения. Таким образом, происходит слияние двух определений при явном превалировании уголовно-правового термина «должностное преступление».

Следует обратить внимание на то, что различать должностные преступ­ления и дисциплинарные проступки следует исходя из объектов противоправ­ных деяний. Приверженцами данной точки зрения были Оппенгейм и Биндинг. Объектами противоправных деяний должностных преступлений выступают интересы общества, авторитет государственной власти. И наоборот, для слу­жебного дисциплинарного проступка объектами выступали должностные обя- занности¹ . В.Н. Ширяев в своей работе «Взяточничество и лиходательство в связи с общим учением о должностных преступлениях» аналогично исследовал правовую природу должностных преступлений^[293][294].

Принимая во внимание содержание второго подхода, сводящегося к то­му, что должностные преступления и дисциплинарные проступки различны, отметим, что преступления и проступки отличали друг от друга по следующим критериям:

- по тяжести совершённого деяния;

- собственно по тем последствиям для общества, которые причинялись должностным лицом.

При этом данный подход в течение долгого времени являлся доминиру­ющим в немецкой и французской литературе^[295].

Исследуя указанный подход, отметим, что различие между преступлени­ем и проступком на государственной службе зависело от степени тяжести нарушения служебного долга, вредных, негативных последствий (Геффтер, Мевес и др.)^[296].

Схожая правовая модель была применена в Сводах Законов 1832 и 1842 года. В указанных правовых источниках деяния, которые находились под запретом закона, нарекались преступлениями. Дисциплинарные проступки

нормодателями определялись как всякие деяния, которые были запрещены за­коном и за которые применялись лёгкие телесные наказания либо иные меры воздействия¹.

Особое правовое значение занимала чёткая нормативная регламентация понятий «преступление» и «проступок», содержащаяся в Уложении о наказа­ниях уголовных и исправительных 1845 года^[297][298].

Преступление - «всякое нарушение закона, через которое посягается на неприкосновенность прав власти верховной и установленной ею властей, или же права и безопасность общества или частных лиц»^[299][300].

Под проступком понималось «нарушение правил, предписанных для охранения определенных законами прав и общественной или же личной без-

4

опасности или пользы» .

Отметим, что уголовное законодательство в Российской империи отлича­лось некоторыми проблемными моментами^[301].

Практически единогласно представители отечественной правовой науки отмечают негативную тенденцию в правовом регулировании уголовной ответ­ственности должностных лиц.

рассмотрения, непосредственно тем органам, в которых конкретное должност­ное лицо осуществляло свои обязанности¹.

Дореволюционное уголовное законодательство определяло процедурный порядок уголовно-процессуальных действий - первоначально любые данные, жалобы, доносы на гражданских чиновников должны были рассматриваться непосредственным руководством чиновника. Указанное правило не распро­странялось на служащих выше четвёртого класса. Кроме того, дела государ­ственных служащих гражданского ведомства, совершивших должностные пре­ступления в губернских и уездных учреждениях, подлежали рассмотрению в первом департаменте Правительствующего Сената.

Ситуация фактически складывалась так, что факт рассмотрения дела в отношении чиновника напрямую зависит от усмотрения руководства последне­го. Именно руководству принадлежало право выбора способа рассмотрения де­ла: в судебном или во внесудебном (административном) порядке.

Примечательно отметить наличие специального разъяснения уголовного кассационного департамента Правительствующего Сената. Правовая позиция данного органа власти была такова: преступные действия служащего вели к нарушению служебных обязанностей, что по сути было злоупотреблением со стороны чиновника. Примером может служить состав преступления - оскорб­ление, совершавшееся при исполнении служебных обязанностей и квалифици­ровавшееся как должностное преступление^[302][303].

Однако практическое применение указанных выше положений иногда вызывало определённые вопросы.

Примером выступает ситуация при применении уголовных санкций к чи­новникам градоначальств.

ветственности не подчинённых градоначальникам лиц согласовывались с гу­бернаторами по нормам мнения Государственного Совета от 14 ноября 1855 года^[304].

По нашему мнению, подобная практика рассмотрения дел в отношении чиновников гражданского ведомства была не объективна, во многих случаях дела не рассматривались, наказания носили формальный характер, уголовное судопроизводство применялось крайне редко, поскольку само начальство было заинтересовано в том, чтобы «сор из избы» не был вынесен на всеобщее обо­зрение.

Процедура привлечения к уголовной ответственности должностных лиц состояла из следующих последовательно совершаемых действий.

Согласно статье 1086 Устава Уголовного Судопроизводства возбудить уголовное дело в отношении чиновника гражданского ведомства могло руко­водство того органа, где чиновник осуществлял служебную деятельность. По нормам Устава Уголовного Судопроизводства первоначально требовалось дать письменные или устные объяснения по существу совершённого действия (без­действия), а затем, при наличии достаточных оснований, осуществлялось рас­следование специально уполномоченным сотрудником государственного орга­на.

Руководству чиновника было делегировано право прекращения или рас­смотрения дела по новым обстоятельствам. Не вызывает сомнений, что руко­водству чиновника были предоставлены достаточно обширные процессуальные права, что в условиях высокого уровня должностных преступлений, на наш взгляд, было негативной тенденцией, а не положительной.

«Преследование должностного лица за служебное преступление зависит, таким образом, на деле всецело от разных административных властей. Возбуж­дение уголовного преследования вверено тому начальству обвиняемого, с бла­гословения которого, быть может, подчиненный совершил преступление, начальству, которое в очень и очень многих случаях заинтересовано не в рас­

крытии дела, а в том, чтобы замять его. Первоначальное исследование дела, ес­ли оно вообще возбуждено, попадает в руки чиновника того же ведомства, ли­шенного необходимых для того знаний, подготовки, опыта, чиновника - со­служивца обвиняемого, своего человека, у которого, быть может, и самого рыльце в пуху, чиновника, который нередко будет сам стремиться не столько к разоблачению преступления, сколько к тому, чтобы помочь обвиняемого спря­тать концы в воду. Функции обвинительной камеры исполняют коллегиальные административные органы; степень знания членов их определяется тем, что они, по общему правилу, не юристы; степень независимости - тем, что они не пользуются несменяемостью; степень беспристрастия - тем, что, сообразно всей пройденной ими службе, они по своим симпатиям очень далеки от потер­певшего обывателя и очень близки к обвиняемому чиновнику», - писал Е.М. Кулишер¹.

Положительным нововведением стало установление в статье 1086 Устава императивного правила истребования объяснения у чиновника по существу предъявляемого обвинения и предоставление такого объяснения непосред­ственному начальству. Однако на практике ситуация была иной. В ряде случаев документы предоставлялись непосредственно судебному следователю^[305][306].

Также новизной отличалось установление института административной га­рантии. Его концепция сводилась к тому, что вопрос предания суду должност­ных лиц, совершивших преступления по должности, разрешался начальниками этих лиц. Статья 1087 Устава уголовного судопроизводства гласила: «По рас­смотрении объяснений обвиняемого и следствия о его действиях, если оно было произведено, начальство его или разрешает дело административным порядком, или

же делает постановление, или входит, куда следует, с представлением о предании об­виняемого суду».

Однако введение института административной гарантии не было эффек­тивным. Н.В. Гущева отмечает, что введение данного правового института не обеспечивало юридической защиты чиновника, страдала объективность прове­дения процессуальных действий, тем самым снижался уровень законности на государственной службе¹.

Основной задачей административной гарантии являлось привлечение чи­новников, подозреваемых в совершении должностного преступления и привле­каемых к юридической ответственности, руководством органа власти, в кото­ром лицо находилось на государственной должности.

Рассматриваемый нами институт административной гарантии успешно применялся в государствах Европы (Франция, Англия, Германия, Болгария и некоторые другие). Некоторые учёные высказывали своё мнение о том, что, пе­реняв подобных опыт у западных коллег, наши законодатели не адаптировали указанную правовую модель к отечественной дореволюционной действитель­ности, да и сам аппарат чиновников не стоило наделять подобным правом, по­скольку последний уже давал сбои и при реализации своих основных обязанно- стей^[307][308].

Несколько другим путём пошли законодатели Болгарии, не включившие ру­ководство государственного служащего, как процессуального субъекта, участвую­щего в механизме привлечения государственных служащих к уголовной ответ­ственности, что, на наш взгляд, гарантировало служащему более объективное рас­

смотрение дела, обеспечивая больший уровень законности и независимости про­цессуальных действий.

Следует обратить внимание на то, что по условиям статьи 1087 Устава уголовного судопроизводства после получения объяснения от чиновника начи­налось служебное следствие, проводимое руководством служащего. Посту­пившие материалы проходили исследование соответствующими должностны­ми лицами, наделённые правом издания постановления о передачи документов для рассмотрения в суд или о прекращении производства в целом.

Различные мнения, существовавшие в научных изданиях в конце XIX века, в основном критиковали практику использования института админи­стративной гарантии. В частности, Н.М. Коркунов отмечал отсутствие принци­па беспристрастности при рассмотрении дел¹. Вполне вероятно, что при нали­чии подходящих условий лица, уполномоченные проводить процессуальные действия, могли быть так или иначе заинтересованы в итогах рассмотрения де­ла, и не всегда подобная цель соответствовала духу закона^[309][310].

Отрадно отметить, что со стороны правящего руководства Российской империи неоднократно прорабатывалась концепция реформирования института административной гарантии. Например, определением Правительствующего Сена­та от 8 февраля 1873 года № 1327 установлена обязанность для начальствующих лиц при рассмотрении дел о совершенном дисциплинарном проступке нижестоящими государственными служащими привлекать к дисциплинарной ответственности в су­дебном порядке, что не могло являться основанием для освобождения от судебной ответственности^[311].

Но проблемам борьбы со взяточничеством и лихоимством на государственной службе в Российской империи в XIX - начале ХХ века уделялось недостаточное внимание. С точки зрения отдельных современников, взяточничество для чиновни­ков было явлением из разряда обычных, а сообщения третьих лиц о фактах соверше­

ния противоправных деяний не поощрялись властью. Например, сенатор М.Б. Весе­ловский описывая состояние законности среди чиновников Нижегородской губер­нии, обращал внимание на то, что уровень коррупции был высок. «Единичные чи­новники, «которые были непричастны «к этой операции», люди вполне беско­рыстные... относились к извлечению побочных доходов от службы снисходи- тельно»¹.

Рассмотрим несколько примеров, которые нам удалось найти в процессе изучения документов фонда Российского государственного исторического ар­хива и отдела рукописей Российской государственной библиотеки. Так, сенато­ром И.Н. Толстым в 1845 году в ходе осуществления ревизионной деятельно­сти были выявлены случаи нарушения закона и злоупотреблений генерал- лейтенантом В.Я. Рупертом^[312][313]. Данный чиновник на территории Восточной Си­бири устанавливал самостоятельные налоги и сборы с населения указанной территории, которые затем расходовались на фиктивные цели^[314][315]. Однако Коми­тет министров при рассмотрении дела В.Я. Руперта не нашел достаточных ос­нований для назначения ему наказания, а Николай І собственноручной резолю­цией на журнале Комитета министров указал, что Руперт должен быть «по

4 прошению» уволен в отставку .

Информация о противоправных деяниях некоторых губернаторов также нашла подтверждения в фонде Комитета министров Российского государ­ственного исторического архива, так, установлено, что штаб-офицер корпуса жандармов по Псковской губернии майор Деспот-Зенович в 1845 году в своём донесении сообщал, что губернатор Г.М. Бартоломей требовал от одного из по­лицмейстеров уплаты ежегодно 5000 рублей ассигнациями^[316]. За целый ряд зло­

употреблений и проступков по службе Комитет министров в 1846 году вынес решение об исключении со службы псковского губернатора Г.М. Бартоломея¹.

Заслуживает поощрения нормотворческая активность законодателей осо­бенно в период правления Николая II. Например, Указом от 12 декабря 1904 го­да «О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка» ^[317][318]всем должностным лицам императивно предписывалось единообразно приме­нять законодательные нормы. Являлось необходимым «принять действитель­ные меры к охранению полной силы закона., дабы., неисполнение его неиз­бежно влекло законную за всякое произвольное действие ответственность»^[319].

Принимая во внимание содержание Указа от 12 декабря 1904 года «О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка», в целях дальнейшей проработки и развития его содержания министерству юстиции бы­ло поручено разработать проект указа, регламентировавшего процедуры рас­следования дел о преступлениях, совершённых на государственной службе. При этом институт административной гарантии, с точки зрения минюста, надлежало и дальше активно применять, поскольку данный правовой институт обеспечивал юридическую защищённость чиновничьего аппарата от судебных ошибок и произвола. Однако подобная позиция официального государственно­го органа власти, на наш взгляд, говорит о том, что о наличии существенных проблем в отправлении правосудия знали все, включая высший управленческий аппарат.

Анализ применения института административной гарантии показал, что заимствование института административной гарантии и его адаптация в отече­ственной правовой системе прошла в несколько изменённой форме, в контексте которой в значительной степени претерпели изменения ключевые положения административной гарантии, в результате чего европейская модель админи­стративной гарантии в корне отличалась от Российской.

В условиях постоянного реформирования институт административной гарантии подвергался преобразованиям посредством разработки проектов Устава уголовного судопроизводства в 1906 и 1909 годах. Проекты уставов предусматривали расширение перечня правомочий иных участников уголовно­го процесса, в частности, прокурора при возбуждении уголовных дел в отно­шении чиновников.

Также проекты уставов обеспечивали большую правовую защищённость нижестоящих чиновников перед вышестоящими, поскольку им предоставля­лось право жаловаться непосредственно прокурору на вышестоящее началь­ство. Более того, проектом устава уголовного судопроизводства 1909 года был определён круг субъектов, к которым правила административной гарантии не применялись, а именно:

- лица, находящиеся на должностях первых трёх классов. Для того, чтобы привлечь к ответственности указанную категорию лиц, требовалось специаль­ное постановление первого департамента Государственного совета;

- лица, находящиеся на должностях не выше четвёртого класса с согласия первого департамента Сената;

- судьи и чиновники судебного ведомства привлекались к уголовной ответ­ственности с участием судебных палат^[320].

Полагаем, что в большей степени институт административной гарантии носил ограниченный характер. Для самих государственных служащих данный правовой институт был скорее негативным фактором в обеспечении правовой защиты их статуса. Своё действие административная гарантия прекратила в 1917 году в связи с отменой дореволюционной нормативно-правовой системы в государстве.

В литературе отмечается, что по своей правовой природе дисциплинарная ответственность представляет собой особый вид юридической ответственности государственных служащих.

Законодательное регулирование дисциплинарной ответственности госу­дарственных служащих в Российской империи являлось отправной точкой, фундаментом для становления и развития этого вида юридической ответствен­ности. Общий анализ практики дореволюционного Российского нормативного регулирования института дисциплинарной ответственности государственных служащих показал, что общие тенденции в правовом обеспечении отличались от европейских.

Определим основные предпосылки формирования института дисципли­нарной ответственности государственных служащих:

- развитие законодательства о государственной службе, связанное, преж­де всего, с совершенствованием правового статуса государственных служащих;

- формирование служебной дисциплины, её поддержание;

- стремление к повышению эффективности служебной деятельности должностных лиц;

- необходимость формирования более высокого авторитета государ­ственных служащих и государственной службы в целом.

Дисциплинарная ответственность - это применение мер дисциплинарного воздействия в порядке служебного подчинения за виновные нарушения правил государственной службы, не преследуемые в уголовном порядке^[321].

При рассмотрении юридического содержания норм Уложения о наказани­ях 1845 года, в первую очередь, становится очевидным легальное отождествле­ние дисциплинарной и уголовной ответственности государственных служащих.

Следующий момент, на который мы хотели бы обратить внимание, - это то, что на практике дисциплинарная ответственность рассматривалась, скорее, как отдельный, исключительный случай уголовной ответственности. По сути, она применялась в случае совершения государственным служащим малозначи­тельного противоправного деяния.

Поддержание режима законности на государственной службе обеспечи­валось формированием служебной дисциплины. Отметим лишь то обстоятель­ство, что данный подход обеспечивался на центральном и местном уровнях.

Подчеркнём, что неоднократно предпринимались попытки повысить уро­вень служебной дисциплины и, что немаловажно, обеспечить качественное улучшение деятельности государственного аппарата. Примером этого служит Указ 1815 года «Об исполнении указов Сената Присутственными местами и ли­цами в узаконенный срок»¹ (далее также - Указ 1815 года). Данным нормативным актом Александр I обязал всем ключевым органам власти и управления (губерн­ским правлениям, главным и генеральным судам, губернаторам) провести про­верку исполнения всех указов, принятых до принятия вышеуказанного Указа. Бо­лее того, было поручено проверить сроки исполнения всех указаний и распоряже­ний, поскольку их реализация должна была проведена в строго отведенный срок^[322][323].

Однако введение Указа «Об исполнении указов Сената Присутственными местами и лицами в узаконенный срок»^[324][325] не дало столь ожидаемого положительного результата. На практике чиновниками не исполнялись предписания данного норма­тивного документа, что объяснялось, на наш взгляд, укоренившейся традицией по­нимания безнаказанности, безответственности, вседозволенности, покровительства

4

со стороны руководства .

Например, губернаторы принимали непосредственное участие в процедурах привлечения чиновников к дисциплинарной ответственности. Они давали согласие на решение уголовных палат. И, при наличии согласия на заведомо незаконное реше­ние палаты, губернатор привлекался к дисциплинарной ответственности в виде выго­вора, при условии, что к чиновнику применялся такой вид дисциплинарного взыска­ния, как замечание и чиновник совершал дисциплинарный проступок повторно^[326]. Об­ратим внимание на то, что замечание и выговор, как виды дисциплинарных взысканий, применяемых к государственным служащим гражданского ведом­

ства, применялись исключительно министрами согласно нормам Указа от 30 октября 1816 года¹.

В общем виде все дисциплинарные взыскания государственных служа­щих, по законодательству Российской империи, можно условно подразделить на несколько категорий:

1) направленные на превенцию (предупреждение) совершения в бу­дущем противоправных деяний;

2) взыскания, ограничивающие правомочия чиновников;

3) меры карательного характера, призванные обеспечить реализацию наказания к виновному должностному лицу. Кроме того, указанные меры но­сили также ярко выраженные воспитательный и профилактический характер.

Отдельные авторы справедливо отмечают, что дисциплинарная ответ­ственность чиновников в Российской империи была менее ощутима, в отличии от уголовной ответственности. Разделяя подобное мнение, подчеркнём, что в ряде случаев дисциплинарная ответственность могла вообще не наступить для должностных лиц на законных основаниях^[327][328].

Причинами подобной ситуации могли выступать разнообразные факто­ры.

К примеру, нельзя недооценивать то обстоятельство, что проводимые ре­формы в определённой степени базировались на законодательных актах евро­пейских государств, реализация европейского опыта нормативного регулиро­вания института дисциплинарной ответственности государственных служащих могла происходить не столь качественно и эффективно, как это ожидалось.

С принятием Указа от 4 декабря 1831 года^[329] процедура привлечения к дисци­плинарной ответственности была несколько изменена. Например, при применении к лицу такого вида взыскания, как выговор (простой или строгий) в течении одного календарного года, исследование обстоятельств совершения повторных фактов

дисциплинарных проступков должно было производится исключительно в судеб­ном порядке.

Достаточно схожим по своей правовой природе было и требование статьи 720 Устава уголовного судопроизводства. Ею устанавливались следующие случаи, при которых дисциплинарное производство происходило в судебном порядке:

а) при применении к чиновнику в течение года нескольких замечаний;

б) при наложении трёх дисциплинарных взысканий в виде строгих выго- воров¹.

Правовое содержание статьи 720 Устава уголовного судопроизводства об­ращает внимание на временные рамки совершения дисциплинарных проступков служащими - это календарный год. При этом вызывала достаточные трудности реа­лизация Указа 1831 года на местах в части порядка исчисления выговоров за допу­щенные упущения на должностях и предания чиновников суду.

Учитывая это обстоятельство, исчисление общего количества выговоров сле­довало производить в каждом календарном году в соответствии с Указом от 12 октября 1832 года^[330][331].

Для обеспечения практической реализации указанного правила служащему выдавался специальный аттестат, в котором содержалась информация о дисци­плинарных взысканиях, что позволяло при смене места службы новому руковод­ству узнавать о фактах нарушения служебной дисциплины чиновником. Очевид­но, что подобное правило привнесло качественно новую ноту в регулирование служебных правоотношений на государственной службе.

Дореволюционное служебное законодательство предусматривало следу­ющие виды дисциплинарных взысканий, применяемых к государственным служащим, совершившим дисциплинарные проступки:

1) исключение из службы;

2) замечание;

3) строгое замечание;

4) выговор, более или менее строгий, без внесения в послужной список;

5) выговор, более или менее строгий, с внесением оного в послужной список;

6) перемещение с высшей должности на низшую;

7) вычет из жалования;

8) вычет из времени службы;

9) отрешение от должности;

10) удаление от должности¹.

Отметим, что наиболее суровыми видам наказаний были исключение из службы, удаление и отрешение от должности. Основным отличием этих трёх видов дисциплинарных взысканий являлось то, что лицо лишалось права в по­следующем поступать на государственную службу в будущем. Более того, ограничения распространялись и на политические права чиновников^[332][333], привле­чённых к дисциплинарной ответственности с применение таких видов взыска­ний, как исключение из службы, удаление и отрешение от должности.

В отличие от такого вида наказания, как исключение из службы, отреше­ние от должности налагало на виновное лицо ограничение в поступлении на государственную или общественную службу в течение 3-х лет со дня отрешения от должности. Примером могут служить данные, согласно которым найденные винов­ными по производству дела об убийстве члены курской уголовной палаты были преданы суду с отрешением от должности. Действительный статский советник Геттун отставлен от службы с тем, «чтобы его впредь ни к каким должностям не определять и не выбирать, ... произвести с него денежное взыскание, а сверх того воспретить ему иметь жительство в обеих столицах»^[334].

До 1831 года в качестве дисциплинарного взыскания активно применя­лись пени, целью которых было оказание воспитательного воздействия на ви­новных лиц посредством дополнительных финансовых поступлений в государ­ственную казну. Более того, в условиях сложной геополитической и финансо­

вой ситуации в бюджет поступали дополнительные платежи, что обеспечивало дополнительное доходное наполнение казны государства. В Толковом словаре В.И. Даля под термином «пеня» принято понимать «упрек, укор или изъявленье неудовольствия; денежное взысканье, кара карману, штраф»¹. В настоящее время легальное определение понятия «пеня» дано в части 1 статьи 75 Налого­вого кодекса Российской Федерации, в которой устанавливается, что «пеней признается установленная денежная сумма, которую налогоплательщик должен выплатить в случае уплаты причитающихся сумм налогов или сборов, в том числе налогов, уплачиваемых в связи с перемещением товаров через таможен­ную границу Таможенного союза, в более поздние по сравнению с установлен­ными законодательством о налогах и сборах сроки»^[335][336].

Полагаем, что денежные взыскания были наиболее эффективными среди наименее мягких дисциплинарных взысканий, а также преследовали цель по­вышения служебной дисциплины в целом. Думается, что подобная практика могла бы применяться и в настоящее время.

Характерной особенностью данного вида наказания являлось то, что пени представляли собой вид наказания, применяемый во внесудебном порядке и носящий имущественный, финансовый характер.

Однако пеня как вид дисциплинарного наказания на практике перестал применяться с 1831 года в связи с отменой пеней и их заменой таким сугубо формализованным видом взыскания, как выговор^[337][338]. При этом были исключения из правил. Так, на территории Сибири (в соответствии с Сибирским Учрежде­нием), государственные служащие подвергались такому виду наказания, как применение пени в случае совершения противоправных деяний меньшей обще- 4

ственной опасности .

Виды дисциплинарных взысканий, применяемых к государственным служащим за совершения дисциплинарных проступков, по законодательству Российской империи можно условно подразделить на 2 категории:

- взыскания, не оказывающие влияния на служебную деятельность чи­новника. Например, выговоры, сделанные по определениям правительственных и судебных мест вместо денежных пеней; выговоры, налагаемые на чиновников в ад­министративном порядке; замечания и др.;

- взыскания, оказывающие влияние на прохождение службы в последующем, в том числе при назначении пенсий и государственных наград, заносящиеся в по­служной список служащего. К примеру, к их числу следует относить такие взыска­ния, как исключение из службы или удаление от должности.

В последствии в Уложении о наказаниях 1845 года была выработана право­вая позиция, согласно которой непосредственному руководству государственного служащего была предоставлена возможность передавать на рассмотрение в суд дело о дисциплинарном правонарушении. Думается, что, с одной стороны, чиновник был зависим от решения руководства в части рассмотрения дела в судебном или во вне­судебном порядке, а с другой стороны, ему была предоставлена дополнительная га­рантия независимого и объективного рассмотрения дела судом в его отношении.

Обратим внимание на то, что и в дисциплинарном производстве особую зна­чимость приобретал институт административной гарантии государственных слу­жащих. Основная концепция применения данного правового института была крайне схожа с институтом административной гарантии, применяемой в рамках уголовного судопроизводства. Полагаем, что подобная схожесть в правовом регулировании объясняется отсутствием ярко выраженного различия дисциплинарной и уголовной ответственности чиновников по Уложению о наказаниях уголовных и исправитель­ных 1845 года, что, на наш взгляд, скорее было недостатком законодательства, чем достоинством.

Общий анализ нормативного закрепления и практического опыта приме­нения норм института дисциплинарной ответственности государственных слу­жащих позволяет нам сделать вывод о том, что данный институт права содер­жал много пробелов. Во многом это обусловливалось и отсутствием единого подхода к определению ключевых, центральных понятий. Например, за мед­

ленность и нерадение в отправлении должности была установлена дисципли­нарная ответственность. При этом в нормативных актах не раскрывался смысл понятий «медленность» и «нерадение».

Осознавая необходимость чёткого упорядочивания дисциплинарного производства на государственной службе, руководством Российской империи продолжалась работа по совершенствованию нормативно-правовой базы. Уже с 1881 года началась разработка проекта дисциплинарного устава для чиновни­ков гражданской службы. Впоследствии это проект получил название «Устав о служебных провинностях». На данный Устав возлагались большие надежды, по­скольку сфера дисциплинарного права в наибольшей степени «буксовала» в своём развитии.

Таким образом, институт дисциплинарной ответственности государственных служащих гражданского ведомства находился в постоянном законодательном со­вершенствовании. Была сформирована нормативная база, призванная повысить уро­вень законности в системе государственного управления, тем самым укрепив авто­ритет службы и служащего.

Представляет интерес и правовое регулирование гражданско-правовой ответственности чиновников гражданского ведомства.

Исследуя правовую природу гражданско-правовой ответственности по законодательству Российской империи, отметим, что существовало две её формы:

- гражданско-правовая ответственность, применяемая при совершении государственными служащими противоправных деяний и предусматривающая компенсацию казны за их деяния;

- непосредственная гражданско-правовая ответственность должностных лиц.

Необходимо заметить, что до 1851 года законодательство самостоятельно гражданско-правовую ответственность не рассматривало как самостоятельный вид ответственности. Например, в Своде Законов Российской Империи (в ре­дакции 1842 года) отсутствовала нормативная регламентация гражданско­правовой ответственности.

Примечательно отметить, что активная трансформация института граж­данско-правовой ответственности государственных служащих гражданского ведомства началась с 50-х годов XIX века. Законодательные акты устанавлива­ли позицию, ключевая идея которой гласила: государственные служащие граж­данского ведомства, при условии совершения гражданско-правового деликта при исполнении полномочий, были обязаны как претерпеть наказание, так и, при наличии вреда, причинённого третьим лицам, возместить его в надлежа­щем размере¹.

Важное значение при характеристике гражданско-правовой ответствен­ности государственных служащих гражданского ведомства занимают процес­суальные особенности доказывания вины гражданского служащего за причи­ненный вред. Н.И. Лазаревский неоднократно обращал внимание на то, что для того, чтобы служащий возместил причиненный вред, необходимо было дока­зать факт наличия корыстных и иных побуждений со стороны служащего гражданского ведомства. Также необходимо отметить и тот факт, что «возме­щение вреда, причинённого имуществу, не регламентировалось законодатель­ством в контексте дисциплинарно-процессуальных норм»^[339][340].

Одним из результатов Судебной реформы 1864 года стала разработка и приня­тие Устава гражданского судопроизводства. Данный нормативный правовой акт опре­делял природу имущественной ответственности в статье 1316. Содержание статьи устанавливало, что, если чиновник совершал дисциплинарный проступок и подобным деянием также был причинён тот или иной вред третьим лицам, то имелись основания для применения имущественной ответственности.

Взыскание причиненного вреда служащим гражданского ведомства (при нали­чии установленного умысла, корыстных побуждений, личных побуждений) осуществ­лялось в ходе рассмотрения дела, в отношении должностного лица в суде^[341].

Если проступок совершен с причинением ущерба и произошло это по причине невнимательности, медленности или нерадения, то в подобном случае процессуальные действия осуществлялись по правилам гражданского судопроизводства¹.

В Российской империи для того, чтобы государственного служащего граж­данского ведомства можно было привлечь к имущественной ответственности, требо­валось потерпевшей стороне подать прошение руководству того органа, где служащий находился в служебно-правовых отношениях (по правилам статьи 1070 Устава уголов­ного судопроизводства).

При этом, необходимо выработать более детальную законодательную по­литику в части совершенствования законодательства о гражданско-правовой ответственности чиновников гражданского ведомства.

Представители дореволюционной юридической науки, критикуя содер­жательную сторону Судебной реформы 1864 года, обращали внимание на фор­мальный характер правового обеспечения гражданско-правовой ответственно­сти должностных лиц^[342][343]. Был необходим качественный пересмотр законоположений об имущественной ответственности должностных лиц, поскольку при существую­щем положении их ответственность обратилась в «простую фикцию».

Исследовав специальную литературу, посвящённую итогам проведения Судебной реформы 1864 года, мы сделали вывод о том, что правовая регламен­тация гражданско-правовой ответственности была видоизменена незначитель­но, например, увеличился срок исковой давности, перечень лиц, привлекаемых к гражданско-правовой ответственности, дополнен волостными старшинами и сенаторами кассационных департаментов Правительствующего Сената).

При этом недоработки законодательства по прежнему имели место. Так, важнейшее направление регулирования, как процессуальные особенности под­судности дел, с участием государственных служащих гражданского ведомства оставался не разрешённым. Независимость органов судебной системы также была в определённой степени спорна, поскольку предполагалось, что расши­

рять перечень органов, уполномоченных рассматривать дела об имуществен­ной ответственности чиновников гражданского ведомства не представлялось актуальным (участие административных органов), так как увеличивался риск судебных ошибок при рассмотрении указанной выше категории дел¹. С точки зрения Н.А. Гущевой, подобная аргументация звучит малоубедительно и в определённой степени не достаточно обоснована^[344][345].

Подводя итог исследованию института юридической ответственности чиновников гражданского ведомства в Российской империи, отметим, что в Российской империи в XIX веке была разработана и применялась на практике система нормативных-правовых актов, регламентирующих процедуры привле­чения служащих гражданского ведомства к уголовной, дисциплинарной и гражданско-правовой ответственности.

Исследование института юридической ответственности государственных служащих гражданского ведомства как элемента их правового статуса показа­ло, что нормативное регулирование характеризовалось определённой сложно­стью. Кроме того, некоторые правовые позиции судебных инстанций и Прави­тельствующего Сената противоречили законодательной практике, что оказыва­ло негативное влияние на состояние законности в системе государственного управления.

Руководство страны стремилось построить систему правовых норм, отве­чающих принципам законности и справедливости, используя метод импорти­рования правовых норм европейских государств, и преследовало цели:

1) улучшения служебной дисциплины среди служащих гражданского ведомства;

2) поднятия на новый уровень авторитета государственной службы в целом;

3) оказания воспитательного, превентивного воздействия на служа­щих.

Полагаем, что отождествление уголовной и дисциплинарной ответствен­ности чиновников являлось одним из превалирующих недостатков института юридической ответственности государственных служащих гражданского ве­домства в XIX - XX веках.

Мы полагаем, что развитие нормативно-правовой базы необходимо осу­ществлять системно, совершенствуя все элементы административно-правового статуса государственных служащих, например, такие элементы, как денежное содержание, система поощрений, стимулов, пенсионного обеспечения.