§ 1. Деятельность Президента Российской Федерации — основа формирования государственно-правовой стратегии Российской Федерации

Послания Президента к Федеральному Собранию в большой степени формулируют направления деятельно­сти Главы государства. Согласно ч. 3 ст. 80 Конституции Российской Федерации «Президент Российской Федера­ции в соответствии с Конституцией Российской Федера­ции и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государ­ства». Довести до сведения общества и государства свою позицию Президенту удается наилучшим образом с помощью ежегодных посланий к Федеральному Собранию как официального документа.

Рассмотрим место посланий в различных сферах дея­тельности государства. Как известно, государство — это механизм управления и принуждения, в тех случаях, если это необходимо. И понятно, что существенное влия­ние на направление его движения, оказывает Президент Российской Федерации. Во многом это находит свое отраже­

ние в содержании посланий Главы государства, где и ука­зываются основные направления политики государства.

Поэтому послания Президента как инструмент воздей­ствия на всемогущую государственную машину, конечно же, должно соответствовать Конституции и федеральным законам и не выходить за их пределы, не вступать с ними в противоречие.

В своем послании 1994 г. первый Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин в параграфе 1.1 «Конституция и законодательство» говорит: «Новое политическое и право­вое содержание обрел институт Президента, полномочия которого направлены на укрепление государственности, защиту конституционных ценностей»^[68].

В немногочисленной научной литературе, посвящен­ной исследованию президентских посланий, указывает­ся, что они носят стратегический характер и являются своеобразным стратегическим планом.

Послание Президента — реализуется как закреплен­ный в Конституции Российской вид деятельности, в кото­ром Глава государства обращается к Федеральному соб­ранию, государственным органам власти, населению, и где рассматриваются положение дел в стране, опреде­ляются основные направления внутренней и внешней политики государства, и подводит итог сделанному. Следует согласиться с позицией В.Н. Суворова, который отмечал: «В президентских посланиях в основном затра­гиваются государственные и общественные проблемы, актуальные для всего общества в целом, в том числе острейшие вопросы жизни страны. Предлагаемые реше­ния, намеченный политический курс, конкретные указа­ния выражают, прежде всего, политическую позицию президентской власти и подчиненного ей Правительства, поддерживающих их политических сил. В то же время сформулированные в президентских посланиях оценки,

предлагаемые решения могут отражать и более широкий спектр политических взглядов, социальных интересов»⁵.

По своей сущности послание представляет собой обра­щение к Федеральному Собранию, которое по Консти­туции является законодательным и представительным органом. Таким образом, опосредованно, через послание Президент Российской Федерации обращается к гражда­нам (избирателям, которых и представляет Федеральное Собрание), и к Правительству Российской Федерации. В соответствии со ст. 80 Конституции Российской Феде­рации Президент обеспечивает согласованное функцио­нирование и взаимодействие органов государственной власти. Представляется, что модель взаимодействия органов государственной власти, проект их взаимоотно­шений, стратегическое видение и перспективы сотрудни­чества отражаются именно в президентских посланиях.

Конституция Российской Федерации имеет большой потенциал, и в ее нормах содержится огромный смысл, который использован далеко не в полной мере. Она пред­ставляет собой не только высший правовой акт, но еще и политический, мировоззренческий, стратегический доку­мент, реализация которого в полном объеме может быть развернута в рамках целой эпохи.

Следует подчеркнуть, что в посланиях отражаются основные направления внутренней и внешней политики государства, которые имеют отчасти и юридическое содержание. Как отмечал В.Н. Суворов, такое значение двояко, поскольку по отношению к исполнительной вла­сти послание обязательно, а по отношению к другим ветвям власти послание носит характер политического

влияния и информирования. Ежегодные президентские послания для судебной и законодательной власти — политические ориентиры, предлагаемые главой государ­ства, не имеющие обязательной юридической силы. Они опираются на авторитет, политическое влияние прези­дентской власти, выполняют и информационную функ­цию, выступают как средство убеждения парламентари- ев^[69]. Как справедливо отмечает Н.А. Михалева, в качестве одной из форм координации усилий органов законода­тельной, исполнительной и судебной власти можно рас­сматривать ежегодные послания Президента Федераль­ному Собранию. Они создают ориентиры для органов госу­дарственной власти всех уровней^[70]. Так, первый Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин в своем послании 1997 г. отметил, что послания являются документами, обя­зательными для исполнительной власти и задающими ориентиры для остальных ветвей власти^[71]. Подобные оценки содержаться и в юридической научной литерату­ре, где отмечается обязательность положений послания для Правительства, рекомендательный характер для законодательной власти. Послания не носят нормативно­го характера, а имеют политическое значение^[72].

Президентские послания представляют один из спосо­бов реализации Президентом Российской Федерации государственно-правовой стратегии по формированию правового государства, в которых содержатся идейно- нормативыне ориентиры, предназначенные для законо­дательной и исполнительной власти.

данина; принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, независимости, государственной целостности; обеспечивает согласованное функциониро­вание и взаимодействие органов государственной власти. Из Конституции Российской Федерации и реальной политической практики следует, что основная роль коор­динатора политической стратегии России отводится Президенту Российской Федерации, во многом реализую­щему эту функцию через ежегодные обращения к Федеральному Собранию (послание о положении дел в стране). В связи с этим представляется необходимым рас­смотреть некоторые направления взаимодействия полити­ческой и государственно-правовой стратегии России в кон­тексте посланий Президента.

В своем первом послании 1994 г. первый Президент Б.Н. Ельцин отметил: «Мы все нуждаемся во взаимопо­нимании. И оно будет найдено, если скоординированную работу сумеют наладить все, и прежде всего, Президент, Федеральное Собрание и Правительство. Настоящее Послание Президента Российской Федерации — важный шаг в этом направлении. В Послании заявлен политиче­ский курс Главы государства. Президент не вторгается в компетенцию ни одного из федеральных органов госу­дарственной власти. В то же время содержащиеся в Послании политические, экономические и социальные ориентиры становятся основой для оценки деятельности всех органов государственной власти»^[73].

Общая линия государственно-правовой стратегии будет зависеть от политической стратегии, устанавливае­мой конкретными лицами. Политическая стратегия, направленная на создание правового государства, скор­ректирует и определит направление движения государ­ственно-правовой стратегии. Так, в послании Президент может указать на необходимость разработки и принятия

определенных законов, на усиление функций и устране­ние недостатков в работе государственных органов вла­сти.

Можно заключить, что Президент в своих ежегодных посланиях действительно определяет основное развитие деятельности государства и жизни общества, путем широ­кого обращения к различным государственным органам. Возможно, только стоит отметить, что такое широкое обра­щение тяжело вписывается в столь узкое название доку­мента, как «Послание к Федеральному Собранию».

Под способами реализации посланий Президента необ­ходимо понимать действия, отраженные в нормативных актах государственных органов власти, направленные на обеспечение исполнения программных положений послания. Такие способы реализации могут закреплять­ся как в нормативных правовых актах, например, кон­ституционных законах, федеральных законах, так и в подзаконных актах: указах Президента, постановлениях и распоряжениях Правительства Российской Федерации. Как было выяснено ранее, послание Президента все же не является нормативным актом и все положения, имею­щиеся там, носят рекомендательный характер.

Президентские послания характеризуются наличием единой линии государственно-правовой стратегии, кото­рую осуществляет Президент Российской Федерации. В посланиях можно отметить постановку и достижение определенных целей в укреплении и развитии правово­го государства.

Кроме посланий Президента, существуют и другие спо­собы реализации государственно-правовой стратегии Главой государства. К ним относятся государственные концепции, стратегии и президентские программы. Однако в отличие от посланий концепции, стратегии и программы не упоминаются в Конституции. В послании Президент, прежде всего, указывает свое видение буду­щего страны как Глава государства.

Концепции и программы хотя и являются логическим продолжением послания, однако носят несколько иной характер. Концепция отражает систему взглядов и отно­шение государства к тому или иному вопросу. Программа, оценивая способы достижения тех или иных целей, обязательно включает мнение ответственных за разработку органов исполнительной власти и координа­тора программы (Администрация Президента). В отли­чие от концепций и программ обращение с посланием к Федеральному Собранию является конституционной обя­занностью Президента. Таким образом, каждое послание носит систематический и регулярный характер, что позволяет отражать в нем не только цели на будущее, но и анализировать и фиксировать достигнутые результа­ты. Концепции и программы носят разовый характер, а потому в них не всегда может содержаться отчет о ходе выполнения необходимых мероприятий. Как отмечалось в настоящем параграфе, президентские послания обяза­тельны для исполнительной ветви власти, а по отноше­нию к законодательной и судебной власти носят харак­тер политического влияния и информирования. В этом ключе концепции также являются политическими ори­ентирами для законодательных органов власти, про­граммы же обязательны для органов исполнительной

власти, так как содержат задачи, подлежащие исполне­нию. Поэтому адресатами программ, как правило, являются органы исполнительной власти, а концепции и стратегии обращены к более широкому кругу субъектов. Послания Президента, как правило, носят координирую­щий характер и обращены ко всему государственному аппарату. Программы носят более узкий характер, кон­кретизируя определенное направление исполнительной деятельности.

По своей сути концепция представляет собой систему взглядов на характер будущего, способы понимания и трактовки явлений, руководящие идеи для их освещения и основной замысел.