§ 2. Место и роль законодательных органов в формировании государственно-правовой стратегии

Федеральное Собрание является одним из субъектом госу­дарственно-правовой стратегии Российской Федерации. Его основная роль в реализации государственно-право­вой стратегии заключается в формировании законода­тельной стратегии.

а) проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов;

б) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и зако­ны РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на террито­рии Российской Федерации актов законодательства СССР;

в) поправок к законопроектам^[LXXIV].

Важно отметить, что достаточно большое количество законопроектов вносится именно самими депутатами

Государственной Думы. Аналитическим Управлением Государственной Думы Российской Федерации были пре­доставлены следующие данные. Говоря о субъектах зако­нодательной инициативы (ст. 104 Конституции Российской Федерации), отметим, что за период работы Государствен­ной Думы 50% законопроектов было внесено депутатами Государственной Думы, 20 % Правительством, 15 % законо­дательными органами субъектов Федерации, 9 % Советом Федерации, 5 % Президентом, 1 % Конституционным, Вер­ховным, Высшим Арбитражным Судами Российской Феде­рации. Из законопроектов, внесенных депутатами Госу­дарственной Думы, было принято 48 %, правительствен­ных законопроектов — 35 %, 10 % из законопроектов, внесенных Президентом, также были приняты, и 3 % от проектов законов, внесенных представительными органа­ми субъектов Федерации, 3 % от законопроектов, внесен­ных Советом Федерации, 1 % от проектов законов, внесен­ных высшими судебными инстанциями^[LXXV].

Из приведенных данных видно, что большинство законо­проектов внесено депутатами Государственной Думы Российской Федерации. Подобная ситуация получила неод­нозначные оценки в юридической научной литературе.

Целесообразным было бы в ходе законодательной дея­тельности палаты прибегнуть к стратегическому плани­рованию. Имея четкий план законодательной деятельно­сти, Государственная Дума работала бы гораздо эффек­тивнее в части создания и обновления законодательной базы по построению правового государства.

В то же время, как отмечалось в первой главе настоя­щей работы, любой стратегический план должен быть гибким, позволяющим оперативно и безболезненно вно­сить в него коррективы с учетом изменения социально­политической и экономической обстановки. Подобная возможность позволяла бы быстро вносить изменения и

решать вопросы, выдвигаемые самой жизнью, в том числе и путем их законодательного регулирования.

С одной стороны, нельзя не отметить, что подобный документ существует — это Постановление Государст­венной Думы «О примерной программе законопроектной работы Государственной Думы на период сессии». С другой стороны, во-первых, данный документ не является страте­гической линией поведения, поскольку определяет направления законопроектной работы всего лишь на сес­сию Государственной Думы, то есть не более чем на сессию.

Как отмечает Н.А. Михалева, примерная программа законопроектной работы Государственной Думы должна стать важным условием согласования действия субъек­тов законодательной инициативы с учетом предложений Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Правительства Российской Федерации³.

Изучая примерную программу законопроектной рабо­ты Государственной Думы, можно сделать следующие выводы. Программа считается примерной и вероятные отклонения должны составлять в худшем случае не более 20 %. Так ли это? Приведем для четкого понимания ана­лиза конкретные показатели.

Как правило, запланированный календарь (план рабо­ты) выполняется только наполовину.

По мнению бывшего начальника Правового управле­ния Государственной Думы Российской Федерации В.Б. Исакова, низкая результативность законодательных инициатив обусловлена тем, что они вырастают из проб­

лем и трудностей местной жизни и, за редким исключе­нием, носят частный характер, а по юридической форме являются поправками к действующему законодатель­ству. Уровень правовой и технико-юридической прора­ботки этих инициатив, как правило, не высок, также не отработана технология их «сопровождения» по стадиям законодательного процесса, поэтому неудивительно, что эти законодательные инициативы оказываются «на дне» законодательного портфеля, и очередь до них часто прос­то не доходит^[76].

Анализируя приведенные выше положения, цифры, ситуацию, сложившуюся в сфере законодательной деятель­ности, необходимо отметить следующее. Взаимодействие государственно-правовой стратегии и права обусловлено тем, что стратегия реализуется государством. Это неиз­бежно вызывает необходимость в правовом регулирова­нии стратегической деятельности^[77]. От того, в какой мере нормы действующих законов выражают потребности и интересы общества эффективно воздействуют на поведе­ние людей, зависит достижение целей, как непосредст­венных, так и отдаленных, на которые направлены нормы законов.

Роль Федерального Собрания как субъекта государ­ственно-правовой стратегии заключается в конкретизации стратегических положений и принципов Конституции Российской Федерации в текущем законодательстве. Общие стратегические требования, установленные Конституцией Российской Федерации должны детализи­роваться в предписаниях законодательства в виде кон­кретных прав и обязанностей.

иногда относящихся к различным отраслям права. Представляется, что законотворческая работа Федераль­ного Собрания в стратегическом отношении должна быть направлена на поиск решений, развивающих норматив­ное содержание Конституции Российской Федерации, как основы государственно-правовой стратегии. Эта тенден­ция должна быть направлена на все важнейшие объекты конституционного регулирования, создавая, таким обра­зом, объективную возможность воплощения основного содержания и характера конституционных предписаний конкретных правоотношениях, урегулированных на уров­не законов. Немаловажное значение имеет точный выбор сферы и предмета законодательного регулирования, кото­рое должно быть объективно востребованным. Федераль­ный закон должен регулировать те общественные отноше­ния, которые не могут эффективно функционировать в иной правовой форме, то есть не могут быть урегулированы подзаконными нормативно-правовыми актами. Задачей Федерального Собрания как законодательного органа должна стать осознано выстроенная в стратегическом и логическом отношении конкретизация конституционных норм в текущем законодательстве. Однако, как справед­ливо отмечает В.О. Лучин, отсутствие четко выраженной стратегии общественного развития, единой правовой политики, законотворческого планирования и некоторые другие факторы отрицательно сказываются на законода­тельном обеспечении реализации Конституции⁶. Все это ставит вопрос о необходимости разработки, утверждения и воплощения Федеральным Собранием законодательной стратегии как элемента государственно-правовой страте­гии Российской Федерации.

Ключевым направлением в реализации государствен­но-правовой стратегии Федеральным Собранием Россий­ской Федерации является законодательная деятель­ность. Закон представляет собой важный инструмент

функционирования государственно-правовой стратегии, поскольку обладает определенными признаками, прису­щими только ему. Федеральные законы обладают выс­шей юридической силой и верховенством, которое заклю­чается в том, что наиболее важные ключевые обществен­ные отношения, не урегулированные Конституцией, регулируются не просто правовыми актами, а федераль­ными законами.

отношений является не только особая значимость этих отношений для жизни общества, но и их типичность и устойчивость^[81][82]. Ведь в большинстве своем нормы закона регулируют уже сложившиеся правоотношения, и в слу­чае, когда законом создаются новые общественные отно­шения, на первый план выступает их актуальность и значимость для жизни общества и государства. «Таким образом, — отмечает Е.А. Лукьянова, — именно по этим трем параметрам — особой значимости, типичности и устойчивости — происходит и должен происходит отбор общественных отношений, которым предстоит получить свое новое правовое регулирование в форме закона — акта обладающего высшей юридической силой. Более того, на основе таких критериев можно в какой-то мере как бы запрограммировать подобные отношения, зара­нее очертить и даже определить их»¹¹.

нормативных правовых актов, имеющих меньшую юри­дическую силу.

Законодательному регулированию, как было отмечено выше, подлежат именно типичные, устойчивые, особо важные общественные отношения. Поэтому совершенно очевидно, что законы принимаются не на короткое время, а на достаточно длительный период времени, пока сама жизнь не подскажет необходимость изменения или отмены урегулированных законом общественных отношений. Думается, что при подготовке качественного законопроекта и принятии самого закона Федеральное Собрание Российской Федерации должно исходить из того, что закон также является актом стратегического характера, направленным на устойчивое и длительное регулирование общественных отношений. Таким обра­зом, перед законодателем стоит задача не только сфор­мулировать нормы закона с учетом сложившихся общест­венных отношений и их длительности, но и учесть харак­тер развития регулируемых общественных отношений, направление и степень их развития в будущем. Кроме того, законодателю в момент разработки и принятия закона целесообразно было бы обращать внимание не только на качество и четкую формулировку положений закона. Особого внимания, вероятно, заслуживает и сте­пень возможного применения закона, когда необходимо ответить на вопрос, а смогут ли нормы того или иного закона использоваться в правоприменительной практи­ке в том объеме и именно по тому назначению, которое вкладывал в содержание норм сам законодатель?

Задача Федерального Собрания Российской Феде­рации в ходе реализации государственно-правовой стра­тегии видится в том, чтобы принимать своевременные и качественные законы, не оставляя неурегулированных областей жизни, куда могли бы попасть другие акты, вытесняя законы. При определении качества закона необходимо учитывать неразрывную связь законодатель­ной стратегии с реализацией политических решений, которые должны базироваться, в свою очередь, на позна­

нии социально-экономических процессов, термин «каче­ство законов» необходимо рассматривать под углом зре­ния его политических и социальных характеристик. Поэтому повышение качества законов зависит от трех факторов: юридического, социального и политического^[83]. Закон выступает как средство регулирования обществен­ных отношений. Поэтому для повышения качества зако­нов и всего законодательства все более эффективным для правовой регламентации становится учет в процессе законодательной деятельности наряду с правовыми и политическими параметрами также социальных предпо­сылок качества законов.

Таким образом, перед Федеральным Собранием в ходе законодательной деятельности стоит задача максимально точного отражения в нормах законов явлений обществен­ной жизни. Социальная характеристика качества законов включает в себя два момента. Это степень адекватности, отражающая в законе происходящих в обществе процессов, а также точность проецирования этих процессов на буду­щее, прогнозирование возможных путей развития обще­ства и неразрывно связанного с этим выбора оптимальных путей их видоизменения в желательном и соответству­ющим Конституции направлении при помощи права.

Законодательная стратегия должна быть направлена на то, чтобы все акты соответствовали федеральным законам — нормативным актам, принимаемым законо­дательным органом власти и регулирующим наиболее важные общественные отношения. Поскольку федераль­ные законы являются высшей формой выражения госу­дарственной воли народа, они, соответственно, обладают наибольшей юридической силой по отношению к норма­тивным актам всех иных органов государства. В частно­сти, именно с помощью федеральных законов, устана­вливая определенные правоотношения, порядок реали­

зации тех или иных институтов, Федеральное Собрание Российской Федерации реализует государственно-право­вую стратегию, заложенную в Конституции Российской Федерации, воплощая ее принципы и положения через законы, обеспечивая их надежное законодательное регу­лирование, не оставляя простора для стихийных процес­сов и произвольных действий, носящих антидемократиче­ский характер. В осуществлении государственно-право­вой стратегии место Федерального Собрания Российской Федерации также видится в формировании целостной системы федерального законодательства, охватывающе­го все сферы жизни общества. Для этого необходимо выработать стратегию урегулирования общественных отношений посредством правовых норм, отвечающих объективным потребностям прогресса общества. Также необходимо подчеркнуть, что федеральные законы носят стратегический характер, поскольку являются актами базового характера. Они служат юридической основой для правотворческой деятельности других государствен­ных органов. В них, по мнению С.С.Алексеева, содер­жатся юридические предписания, которые служат отправными началами для всей правовой системы России, развивая, дополняя и изменяя ее основы, обеспе­чивая ее существо^[84].

«Построение правового государства, — отмечает В.А. Ёлчев, — это длительная и кропотливая работа всех ветвей власти. И цель законодательной работы парла­мента не только и не столько в принятии отдельных зако­нов, сколько в целенаправленном формировании рацио­нального и действенного законодательства»^[85].