§ 1. Формы конституционно-правового регулирования конституционного права на информацию

В государственных реформах, проводимых в Российской Федерации, важное место занимает определение новвіх отношений между государствен- но-властнвши структурами, человеком и гражданином как субъектом права.

В целях анализа конституционных норм и положений, входящих в конституционно-правовые основы конституционного права на информацию, необходимо определить формы его конституционно-правового регулирования, а также то, что мы будем понимать под данным понятием. Однако прежде остановимся на юридических формах, посредством которых устанавливаются и получают обязательную силу конституционные правовые нормы, т. е. на источниках конституционного права в объективном смысле.

С. С. Алексеев кратко, но весьма емко отметил, что источники права - это «резервуар» юридических норм^{[110] [111]. М. С. Саликов под источниками конституционного права понимает нормативные правоввю акты, посредством которвіх устанавливаются и получают юридическую силу конституционно- правоввіе нормы. При этом Конституцию Российской Федерации (наряду с конституциями и уставами субъектов Российской Федерации и федеральны- ми конституционными законами) он характеризует в качестве «безусловного источника конституционного права», в отличие от федеральных законов, подзаконных актов, международных договоров и т.}

В литературе в числе источников конституционного права, обладающих конституционно-правовым содержанием, выделяют:

1) Конституцию Российской Федерации;

2) федеральные конституционные законы;

3) федеральные законы, содержащие конституционно-правовые нормы;

4) содержащие конституционно-правовые нормы акты, принимаемые Президентом России, Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, Правительством России;

5) регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации, положения о различных органах, образуемых органами законодательной и исполнительной власти;

6) декларации;

7) договоры, как международные, так и внутрироссийские, государственных органов Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ;

8) конституции, уставы, иные нормативные правовые акты субъектов России;

9) акты органов местного самоуправления;

10) отдельные законы бывшего СССР, действующие в той части, в которой они не противоречат Конституции России и федеральным законам;

11) решения Конституционного Суда России;

12) постановления конституционных, уставных судов субъектов РФ¹.

Совокупности названных источников конституционного права образует

систему источников. Вместе с тем на регулирование отделвнвіх правоотношений, группві правоотношений, возникающих в той или иной сфере, обтічно направлены определенные нормативний правовые акты, действующие в данной сфере, т. е. те или иные формы конституционно-правового регулирования.

Ф. Н. Фаткуллин формы конституционно-право во го регулирования определял как внешнее проявление всех его сущностных свойств. В этом смысле он говорил о документарно-словесном оформлении приемов, способов нормативного воздействия конституционного права на систему однородных общественных отношений^{[113] [114].}

Под формами конституционно-правового регулирования конституционного права на информацию мы предлагаем понимати совокупности нормативных правовых актов, действующих в сфере его реализации, т.

Основополагающим правовым актом для всей национальной правовой системы, или законом высшей юридической силы, является Конституция Российской Федерации. Как основной источник конституционного права она выступает и формой конституционно-право во го регулирования конституционного права на информацию. Все другие правовые акты должны ей соответствовать.

Такой статус Конституции России в национальном законодательстве обеспечивается ее учредительными свойствами: она устанавливает виды правовых актов, издаваемвіх ввісшими органами и должностными лицами публичной власти; исчерпвівающе назвівает все федералвнвіе конституционнвіе законні, важнейшие из федералвнвіх законов, подлежащие принятию; регулирует основнвіе стадии законодателвного процесса; устанавливает иерархию нормативнвіх актов и провозглашает свой приоритет в системе правовик актов (нормативнвіх и ненормативных). В то же время ее приоритет действует не толвко на стадии конструирования системні источников права, но и в последующем, в частности на стадиях их применения, практической реализации^[115].

Значимости норм Конституции России также обусловлена их учреди- телвным характером. В частности, с помощвю ст. 24, 29, 42 и 44 в качестве одного из основных прав человека и гражданина закреплено конституционное право на информацию.

В силу ч. 1 ст. 24 Конституции Российской Федерации сбор, хранение, исполвзование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются. Частвю 2 данной статви каждому гарантируется право на получение информации, непосредственно затрагивающей его права и свободвг В ч. 4 ст. 29 Конституции установлено право каждого на свобод- HBiй поиск, получение, передачу, производство и распространение информации любвім законнвім способом.

Очевидно, что в этих нормах закрепленві права, составляющие конституционное право человека и гражданина на информацию, которвіе касаются как правоотношений, связаннвк с информацией об отделвном человеке, так и с информацией, обладающей общим характером.

Из положений ст. 42 Конституции ввітекают принцип достоверности предоставляемой информации о состоянии окружающей средві и правомочие каждого на ее получение.

В качестве одной из форм производства информации можно рассмат- риватв гарантированное ч. 1 ст. 44 Конституции право каждого на свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания. Свобода в данном случае подразумевает ввібор варианта поведения по реализации каждым своих способностей к творчеству. В ч. 2 этой статви закреплена гарантия государства на получение каждым информации о кулвтурнвіх ценностях.

Гарантированноств Конституцией доступа к информации (правомочий ее поиска и получения) подтвердил Конституционный Суд РФ, указав, что в силу предписаний ст. 23, 24, 29 и 55 Конституции России каждый должен иметв непосредственный доступ к информации (документам и материалам), затрагивающей его права и свободы, и произволвное ограничение данного права недопустимо¹.

В соответствии с правовой позицией Верховного Суда РФ, изложенной в и. 6 постановления его Пленума от 21 декабря 1993 г. № 10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомернвіе действия, нарушающие права и свобо- дві граждан», каждый гражданин имеет право получать, а должностное лицо, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах^{[116] [117]. Позже Верховный Суд РФ, подчеркивая необходимость применения Конституции России как акта прямого действия, уточнил возможности ее прямого действия и применения ее норм в конкретных правоотношениях, при условии, что данные нормы не требуют дополнительной регламентации в федеральном законодательстве[118].}

Для исследуемого права это очень важно, поскольку конституционные нормы, закрепляющие права, входящие в структуру конституционного права человека и гражданина на информацию, можно применять в конкретных правоотношениях, но отсутствие их конкретизации в региональном законодательстве и в нормативных правовых актах органов местного самоуправления создает предпосылки к нарушению данного права в силу широты его толкования в совокупности с иными правовыми нормами.

В настоящее время в российской правовой системе насчитывается порядка 40 федеральных законов, содержащих конституционно-правовые нормы, направленные на реализацию права на информацию и регламентирующие правоотношения человека и гражданина по поводу информации, возникающие в различных сферах общественной жизни.

В силу ст. 4 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» «законодательство Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации основывается на Конституции Российской Федерации, международных договорах Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и других регулирующих отношения по использованию информации федеральных законов». Кроме того, данным Законом установлены основные понятия, принципы правового регулирования отношений в сфере информации, информационных отношений и защиты информации, а также раскрываются некоторые права, входящие в структуру конституционного права на информацию и пределы его реализации, а также ответственность за его нарушение.

В развитие положений Конституции России в качестве информационных прав по реализации конституционного права на информацию в данном Законе названы: право доступа к информации (право на поиск и получение информации) (ст. 8), право свободного распространения (предоставления) информации (ст. 10), право использования информационно-телекоммуникационных сетей в качестве источников получения и передачи информации (ст. 15).

Вместе с тем в этом нормативном правовом акте не указанві такие выделяемые нами правомочия человека и гражданина в сфере реализации конституционного права на информацию, как право на производство информации, право на хранение информации и право на исполвзование информации, а определение доступа к информации через правомочия на ее получение и исполвзование (ст.

Нормы, регулирующие данную сферу правоотношений, содержатся в Федералвнвіх законах «Об обеспечении доступа к информации о деятельно- сти государственник органов и органов местного самоуправления»¹, «Об обеспечении доступа к информации о деятелвности судов в Российской Федерации»^{[119] [120], «О государственном кадастре недвижимости»[121], «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации»[122], «О недрах»[123], «О противодействии экстремистской деятелвности»[124] и др.}

Ярким примером отраслевого закрепления конституционного права на информацию является гл. 7 Федералвного закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основнвіх гарантиях избирателвнвіх прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»^[125], устанавливающая гарантии прав граждан на получение и распространение информации о ввіборах и референдумах. Так, в ст. 44, 45 Закона закреплено право избирателей на получение достоверной информации о ввіборах и референдуме. При этом содержание распространявMBix информационнвіх материалов должно бвітв объективным и не нарушатв равенство кандидатов, избирательных объединений.

Формами конституционно-право во го регулирования конституционного права на информацию являются акты, принимаемые Президентом и Правительством Российской Федерации. В настоящее время их насчшывается более 100.

Так, 23 сентября 2010 г. Правителиством России в развитие положений ч. 10 ст. 161 Жилищного кодекса РФ принято постановление № 731, которым утвержден «Стандарт раскрвітия информации организациями, осуществляющими деятелвноств в сфере управления многоквартирными домами». В нем установленні требования к составу информации, подлежащей раскрвітию организациями, осуществляющими деятелвноств в сфере управления много- квартирными домами на основании договора управления многоквартирным домом, порядку, способам и срокам ее раскрвітия, а также особенности раскрвітия информации и предоставления для ознакомления документов, преду- смотреннвіх Жилищным кодексом РФ, товариществами собственников жилья, жилищными кооперативами и пивши специализированными потреби- телвскими кооперативами, осуществляющими управление многоквартирным домом без заключения договора с управляющей организацией¹.

Кстати сказатв, что в 2013 г. на территории Свердловской области в указанной сфере ввіявлено 6430 нарушений, привлечено к административной ответственности 272 лица. При этом основными нарушениями являлисв несвоевременное предоставление информации по запросам потребителей, не- обеспечение доступности информации в связи с отсутствием сайтов, инфор- мационнвіх стендов, неполнота раскрвітия информации. Кроме того, Государственной жилищной инспекцией Свердловской области вві явлены много- численнвіе нарушения достоверности опубликованной информации. В то же время количество обращений граждан в государственнвіе органві за защитой соответствующих прав за 2013 г. ввіросло в 3,8 раза^{[126] [127].}

Нелвзя не отметитв, что в 2014, 2015 гг. наметиласв тенденция к зна- чителвному снижению числа совершаемвіх правонарушений в сфере обеспечения граждан информацией в жилищной сфере. Так, в 2014 г. общее количество нарушений составило чутв более 3500, а в первом полугодии 2015 г - 1900¹.

В соответствии с положениями ч. 3 ст. 15, ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации Указом Президента РФ от 31 декабря 1993 г. № 233 «О дополнителвных гарантиях прав граждан на информацию» установлены такие гарантии прав граждан на информацию, как: обязателвное доведение в информационных программах государственных телерадио вещ ателвных компаний основных положений правовых актов и решений государственных органов по основным вопросам внутренней и внешней политики в денв их выпуска, деятелвности федералвных органов законодателвной, исполнителвной и судебной власти и др.^{[128] [129] Реализация конституционного права на информацию основывается на принципе открытости деятелвности государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений и их должностных лиц (п. 3 Указа).}

В п. 52 Указа Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» предусмотрены обеспечение сохранения культурного и духовного наследия, доступность информационных технологий, а также информации по различным вопросам социально-политической, экономической и духовной жизни общества^[130]. Данное положение обеспечивает реализацию конституционного права человека и гражданина на информацию, закрепляя правило о свободном доступе к ней. Вопрос о доступности информационных технологий - это вопрос непосредственного включения человека и гражданина в процесс поиска и получения информации на основании имеющихся у него возможностей.

Здесь необходимо отметить, что некоторые подзаконные нормативные правовые акты и федеральные законы регламентируют порядок реализации конституционного права на информацию только для граждан Российской Федерации.

Например, согласно и. 13.1 постановления Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» порядок обеспечения доступа к информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов определен только для граждан Российской Федерации^[131]. То же самое можно сказать и о правовом регулировании данных вопросов Указом Президента РФ от 31 декабря 1993 г. № 2334 «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию».

Вместе с тем в ст. 1 Декларации прав и свобод человека 1991 г. гарантировано право каждого человека на естественные и неотъемлемые права и свободы, в качестве гарантий которых выступают обязательность их закрепления в законах и соответствие положениям Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта о гражданских и политических правах и другим международным нормам. В ст. 12 Декларации установлено право каждого человека на получение полной и достоверной информации о положении дел во всех сферах государственной, экономической, общественной и международной жизни, по вопросам прав, законных интересов и обязанностей, а также обязанность государственных органов по опубликованию законов и иных нормативных актов для всеобщего сведения.

По этому вопросу можно сказать следующее. Национальное федеральное законодательство содержит требования к обеспечению конституционного права человека и гражданина на информацию посредством доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления наравне с нормативно-правовым регулированием права человека на свободу информации международно-право вы ми актами. Так, согласно положениям Федеральных законов от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» правовое регулирование вопросов обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления осуществляется для пользователя информацией, под которым понимается гражданин (физическое лицо), организация (юридическое лицо), общественное объединение, осуществляющие поиск указанной информации. Поэтому можно сделать вывод о том, что положения названных подзаконных нормативных актов устарели и требуют приведения их в соответствие с потребностями времени и действующим федеральным законодательством.

В качестве одной из форм конституционно-правового регулирования конституционного права человека и гражданина на информацию выступают Регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации. Эти нормативные правовые акты называют способы доступа человека и гражданина к информации о деятельности палат: публикация информации в открытых источниках (Интернет, официальные СМИ), а также передача имеющихся материалов в Парламентскую библиотеку. Например, в ч. 1 ст. 71 Регламента Государственной Думы определен порядок передачи копий стенограмм, рекомендаций и других материалов парламентских слушаний комитетом, комиссией, организовавшими проведение парламентских слушаний, в Парламентскую библиотеку, доступ к которой для неограниченного круга лиц является открытым¹. Часть 5 ст. 171 Регламента Совета Федерации устанавливает порядок незамедлительного доведения до всеобщего сведения через средства массо- вой информации принимаемых Советом Федерации постановлений . Вместе с тем положений о реализации конституционного права на информацию ^{[132] [133] в иных формах (присутствие на заседаниях палат, получение ответов на за- просві и др.) Регламентні не содержат.}

Положения о различнвіх органах, образуемвіх законодательными и исполнительными органами государственной власти, также относятся к формам конституционно-правового регулирования конституционного права человек и гражданина на информацию. Например, в п. 5.1.1.6 подп. 5.1 разд. 2 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций¹ закреплены полномочия Роскомнадзора осуществлять надзор за соответствием требованиям законодательства Российской Федерации в сфере защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, информационной продукции, реализуемой потребителям. Данные полномочия включают возможность Роскомнадзора накладывать ограничения на доступ к указанной информации в открытых источниках.

В числе форм конституционно-право во го регулирования конституционного права на информацию можно назвать конституции, уставы субъектов Российской Федерации, в которых отдельные правовые нормы принимаются в развитие установленных конституционно-правовых основ права на информацию. Так, ст. бб Устава города Москвы в качестве гарантии открытости и доступности информации о деятельности органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления предусмотрены право граждан знакомиться с принимаемыми ими правовыми актами и корреспондирующая ему обязанность этих органов предоставить такую возможность каждому².

Значимость данных нормативных правовых актов для реализации исследуемого нами права очевидна, так как они определяют правовое регулирование правоотношений по поводу информации на уровне субъекта, конкретизируя положения федерального законодательства. ^{[134] [135]}

Помимо указанных субъекты Российской Федерации принимают и иные правовые акты, направленные на реализацию положений Конституции России в сфере информации. Достаточно подробно эти акты рассмотрены Л. И. Валитовой. При этом она отмечает, что законодательство субъектов Российской Федерации направлено в большей степени на четкое определение функций, предметов ведения и полномочий, устранение ненужных и дублирующих функций, определение перечня обязательных государственных и муниципальных услуг, регламентацию порядка принятия государственных и ведомственных программ, усиление контроля и эффективности отчетов о деятельности, повышение эффективности управления и оказания услуг за счет внедрения новейших информационно-коммуникативных технологий^[136].

Вместе с тем хотя исследовательница указывает на различные виды нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регламентирующих вопросы реализации конституционного права на информацию (конституции, уставы, законы, постановления и распоряжения), однако она не обращает внимания на то, что органы государственной власти субъектов РФ не в полной мере реализуют предоставленные им подп. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции России полномочия по обеспечению защиты прав и свобод человека и гражданина, в том числе конституционного права на информацию, не пользуются своими полномочиями опережающего нормотворчества.

Как одну из форм конституционно-правового регулирования конституционного права на информацию можно рассматривать нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

В основном вопросы реализации конституционного права человека и гражданина на информацию посредством доступа к сведениям о деятельности органов местного самоуправления закрепляются в уставах муниципальных образований. Например, в ст. 20 Устава муниципального образования «город Вологда»¹ установлена обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления Вологды обеспечивать каждому жителю право на получение полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, возможность ознакомления с документами и материалами, касающимися осуществления местного самоуправления на территории городского округа.

Кроме того, органы местного самоуправления принимают специальные нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы обеспечения доступа к информации о деятельности представительного и (или) исполнительно-распорядительного органов местного самоуправления. Так, решением Городской Думы г. Дзержинска Нижегородской области от 28 июня 2012 г. № 344 утверждено Положение о порядке обеспечения доступа к информации о деятельности Городской Думы^{[137] [138], решением Думы г. Ханты-Мансийска от 25 декабря 2009 г. № 912 - Положение о порядке обеспечения доступа к информации о деятельности Думы города Ханты-Мансийска и др.}

Важное значение для понимания смысла правовых норм имеют уже принятые правоприменительные акты, в первую очередь судебные решения. Но в качестве формы конституционно-правового регулирования конституционного права на информацию необходимо рассматривать только решения Конституционного Суда Российской Федерации, принимаемые в форме постановлений и определений. Вместе с тем если постановления Суда можно бесспорно считать формами конституционно-право во го регулирования исследуемого права, то его определения будут таковыми только в том случае, если в них конституционно-правовые вопросы разрешаются по существу. Соответственно это придает такому решению необходимую силу, влечет за собой правовые последствия, несмотря на то что в нем содержится формальный отказ Суда в принятии обращения к рассмотрению. Подобные определения М. С. Саликов назвал позитивно-отказнвши¹.

В ряде случаев Конституционный Суд России не просто толкует от- делвнвіе нормві права, обозначая их соответствие либо несоответствие Конституции России, но ввіступает в качестве «квазизаконодателя», как бы восполняя «недостающие элементы» конституционного текста, исходя из смвіс- ла других норм Конституции и базоввіх принципов, в ней заложеннвіх .

Например, при проверке конституционности положений Федералвного закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основнвіх гарантиях избирателвнвіх прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», регламентирующих порядок информационного сопровождения ввіборов и референдумов, в том числе их соответствие ст. 29, 55 Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд отметил, что «выполнение организациями, осуществляющими выпуск средств массовой информации, такой соци- алвной функции, как информационное обеспечение ввіборов и референдумов, в Российской Федерации как демократическом правовом государстве призвано способствоватв осознанному волеизъявлению граждан, гласности ввіборов и референдумов. Исходя из того, что пользование свободой массовой информации - по смыслу ст. 29 Конституции Российской Федерации, п. 2 ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и п. 3 ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах - налагает на организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, особые обязанности и особую ответственность, представители этих организаций, действующих на основе редакционной независимости и вырабатываемых журналистским сообществом норм саморегуляции, то есть правил профессии и этических принципов, должны занимать этичные и взвешенные позиции ^{[139] [140] и освещать избирательные кампании справедливым, сбалансированным и беспристрастным образом»1.}

Кроме того, Суд четко отграничил информирование избирателей от предвыборной агитации, подчеркнув, что указанное разграничение направлено на обеспечение формирования свободного волеизъявления граждан и гласности выборов и отвечает требованиям ст. 29, 32 Конституции России, поскольку только когда реально гарантированы право на объективную информацию и свобода выражения мнений, выборы могут считаться свободными.

Таким образом, Суд осуществил толкование положений Конституции России и взаимосвязанных с ними норм Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ, а именно конкретизировал конституционное право на информацию при реализации избирателем своего права на получение объективной и достоверной информации о выборах и референдуме.

Другой пример - «позитивно-отказное определение» Конституционного Суда РФ от 8 декабря 2011 г., вынесенное по жалобе граждан Т. А. Андреевой, Ф. В. Морозова и других на нарушение их конституционных прав и. 1 ст. 1 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»^{[141] [142]. В нем Суд обозначил пределы реализации конституционного права на информацию и гарантии его реализации посредством его признания, соблюдения и защиты со стороны Российской Федерации как демократического правового государства.}

Суд указал, что право на информацию является самостоятельным правом, соблюдаемым и защищаемым государством наряду с другими правами. В связи с этим положения ст. 29 Конституции России корреспондируют требованиям ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах и ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основнвіх свобод, которыми «признается право каждого на свободу ввіражения мнений, включающее в себя свободу получатв и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны органов публичной власти и независимо от государственных границ, а также устанавливается, что его осуществление может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями и санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия»¹.

Еще одной формой конституционно-правового регулирования конституционного права на информацию являются постановления конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Полномочия указанных судов состоят в проверке соответствия принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления нормативных правовых актов уставам (конституциям) субъектов. Так как законодательство каждого субъекта Российской Федерации содержит положения о порядке доступа к информации о деятельности его органов государственной власти и органов местного самоуправления, эти положения также могут быть проверены на предмет их соответствия уставу (конституции) субъекта России. Впрочем, некоторые суды в целях реализации положений федерального законодательства самостоятельно определяют порядок обеспечения доступа к информации о своей деятельности^{[143] [144].}

Формой конституционно-правового регулирования конституционного права на информацию служат международнвіе договорві и внутрироссийские договорві между государственными органами Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Вместе с тем внутрироссийские договорві мы относим к этим формам с формально-юридической точки зрения, на основании положений ч. 3 ст. 11 Конституции России. До настоящего времени договоры по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий в сфере реализации конституционного права на информацию не заключались, но могут быть заключены.

В качестве примера действующего международного договора, регулирующего вопросы реализации конституционного права на информацию, можно привести Договор между Российской Федерацией и Монголией о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским и уголовным делам¹. В ст. 12 данного Договора предусмотрено предоставление центральными органами России и Монголии по запросу информации о действующем или действовавшем в их государствах законодательстве и о вопросах его применения учреждениями юстиции.

Кроме того, здесь можно назвать Соглашение между Министерством юстиции Российской Федерации и Министерством юстиции Республики Польша о порядке сношений по гражданским делам в рамках Договора между Российской Федерацией и Республикой Польша о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским и уголовным делам от 16 сентября 1996 г. (ст. З)^{[145] [146], Договор между Российской Федерацией и Японией о взаимной правовой помощи по уголовным делам (ст. 4, 5, б)[147] и др.}

Таким образом, формами конституционно-правового регулирования конституционного права на информацию выступают Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, содержащие соответствующие конституционно-правоввіе нормы, нормативний правоввіе актві, принимаемвіе Президентом России, Советом Федерации и Государственной Думой Федералвного Собрания РФ, Правителиством России; регламентні палат Федералвного Собрания Российской Федерации, положения о различнвіх органах, образуемвіх органами законодателвной и исполнители ной власти; декларации; конституции, уставы, инвіе нормативний правоввіе актві субъектов России; актві органов местного самоуправления; между нар од нвіе договорві и внутрироссийские договорві между государственными органами Российский Федерацией и ее субъектами, решения Конституционного Суда России; постановления конституционнвіх, уставных судов субъектов РФ.

Подводя итог, отметим, что для последующего развития конституционного права на информацию, решения проблем, связанных с его реализацией и защитой, необходимо принятие федералвного закона, который должен закрепитв понятия самого конституционного права на информацию и каждого права, входящего в его структуру, раскрвггв их содержание, определитв гарантии и принципві реализации данного права, механизм привлечения должностных лиц государственник органов и органов местного самоуправления к ответственности за его нарушение.

Указанный федеральный закон должен заложитв ос но вві для систематизации правовик положений, регулирующих правоотношения в сфере производства, распространения, поиска и сбора, получения, использования и хранения информации, рассредоточенных сегодня по различным нормативным правовым актам, что будет способствовать единообразию их применения, устранению неполноты правового регулирования правоотношений, возникающих между человеком, гражданином, с одной стороны, и государственными органами, органами местного самоуправления - с другой, в связи с реализацией конституционного права на информацию.

Закрепление в положениях такого закона основных принципов реализации конституционного права на информацию, гарантий, а также структуры исследуемого права позволит сделатв его базовым для последующего нормотворчества и правоприменения. Кроме того, его принятие позволит сократитв объем подзаконного нормотворчества, утвердити приоритет актов ввісшей юридической силы, продолжитв реализацию политики нашего государства в этой сфере, ориентирующегося на стратегию «открвітого правителвства», на принцип открвітости государственных органов и органов местного самоуправления.

И. Л. Бачило более 10 лет назад писала, что в данном случае «речи идет

0 корректности и возможности создатв один закон, в котором бвіли бві предусмотрены общие и специфические условия реализации права на информацию для всего разнообразия субъектов с учетом многообразия их ролей в информационных процессах. Установление правового режима информации на основе закона позволит ввіработатв легитимно определенные критерии для ограничений на абсолютно понимаемую свободу права на информацию и исключитв произволвное толкование права контрагентов в любом правоотношении по поводу информации. Необходимо установити более тесную связв между юридическими параметрами объекта отношений и правоввш статусом субъектов отношений по поводу информационного ресурса»^[148].

В предлагаемом к принятию правовом акте права, входящие в структуру конституционного права на информацию, нужно будет отразитв в их логической последовательности, по стадиям реализации: стадии производства, распространения, поиска и сбора, получения, использования и хранения информации.

Данный правовой акт может именоваться федеральным законом «О праве на информацию». К основным его положениям можно отнести: 1) общие положения (пределы действия права, основные понятия, принципы правового регулирования, субъектный состав); 2) гарантии реализации права на информацию; 3) право на производство информации; 4) право на распространение информации; 5) право на поиск и сбор информации; 6) право на получение информации; 7) право на использование информации; 8) доступ к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления; 9) ограничение права на информацию; 10) ответственность за нарушение права на информацию.

В новом законе особое внимание нужно уделить регулированию способов обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе порядка подачи запроса о получении информации и предоставления ответа на него (требования к запросу информации, сроки и порядок его рассмотрения, требования к ответу, основания отказа в предоставлении информации, порядок возмездного и безвозмездного получения информации и т. д.).

Некоторые зарубежные государства уже давно закрепили принцип оплаты предоставления информации в зависимости от цели ее получения и дальнейшего использования. К примеру, в США в соответствии с Законом о свободе информации сумма сбора зависит от характера запроса: если информация запрашивается в коммерческих целях, сумма сбора может в три раза превышать расходы на ее поиск, отбор и копирование; если информация запрашивается для личного пользования, то оплачиваются только эти расходы; если запрос сделан образовательными, некоммерческими, научными организациями или представителями прессы, оплата взимается только за копирование информации.

Кроме того, при формировании законодательства необходимо учитывать наличие новых технологий поиска, получения, передачи, производства и распространения информации с использованием различного рода ее носителей, телекоммуникационных сетей. Поэтому конституционное право на информацию должно находиться в динамике, а законодательство о конституционном праве на информацию развиваться «в ногу со временем», учитывать не только модернизационные процессы, но и потребности человека и гражданина.

Для дальнейшего раскрытия нормативного закрепления исследуемого права в Российской Федерации важно понять, на каких принципах оно основано, что обеспечивает его реализацию и развитие.