Механизм реализации демографической функции государства: понятие и структура (состав)

Приступая к изучению механизма реализации демографической функции государства, необходимо отметить, что в ряде исследований относительно функций государства вопросы, связанные с их реализацией, как правило, рассматриваются в качестве дополнительных и само собой разумеющихся^[181].

Однако имеются и отдельные труды, в которых проблематика механизма реализации функций государства приобретает статус самостоятельного направления исследований в рамках теории функций государства^[182]. В этом плане следует согласиться с точкой зрения Д.В Пожарского о том, что категория «механизм реализации» позволяет объяснить, как именно, при помощи каких средств выполняется та или иная функция государства, каким образом должное (в нашем случае - демографические цели и задачи) трансформируется (принципы и методы) в сущее (результат - уровень демографической безопасности и правопорядка)^[183].

В переводе с немецкого (Mechanismus), французского (mecanisme). Греческого (греч. Mechane) механизм есть орудие, машина. Это: 1. Внутреннее устройство машины, прибора, аппарата, приводящее их в действие (часовой механизм); 2. перен. Система, устройство, определяющие порядок какого-нибудь вида деятельности, процесса^[184].

Обратимся к рассмотрению понятия «правовой механизм», прежде всего, в его соотношении с категориями «механизм правового регулирования», «механизм государства», «механизм действия права», «механизм обеспечения прав и свобод», «организационно-правовой механизм», «государственно-правовой механизм» и другими в целях дальнейшего уяснения понятия механизма реализации демографической функции государства.

В отечественной науке основой для исследования общетеоретической проблемы правового механизма послужили работы П.И. Стучки, Е.Б. Пашуканиса, Н.В. Крыленко и других. В их трудах, в частности, была проанализирована объективная природа права, содержалась критика абсолютизации роли государства по отношению к праву и т.п.

С середины 60-х годов в советской юридической науке начала разрабатываться категория «механизм правового регулирования общественных отношений». На рубеже 70-х годов появились серьезные исследования по проблемам правового поведения, правового сознания, правовой активности, правовой культуры (А.Ф. Гранин, В.Н. Кудрявцев, Н.Я. Соколов, Е.А. Лукашева, В.В. Оксамытный, Е.В. Назаренко, В.П. Сальников и др.). И, если до этого разнообразные государственно-правовые явления рассматривались обычно в статике и изолированно друг от друга, то теперь проблема обеспечения прав личности подверглась комплексному исследованию во взаимосвязи с социальная природой функционирования права и государственно-правового механизма.

Юридическая наука активно использует понятие «механизм» для обозначения функционирования и развития тех либо иных правовых явлений, благодаря чему в научных обиход вошли такие понятия, как: «механизм правотворчества»^[185]; «механизм правового регулирования»^{[186][187][188]}„ 3 4

«юридический механизм управления» и другие .

При наличии такого множества трудов, непосредственно посвященных правовым механизмам, в общетеоретической и отраслевой юридической литературе, логично было бы предположить наличие единой теории (концепции) правовых механизмов. Однако такая теория отсутствует, как отсутствуют ее единые методологические основы и единый научный инструментарий. Именно поэтому востребована ее дальнейшая научная разработка, систематизация и уточнение ее понятийного аппарата и содержания.

Со своей стороны нельзя не сказать о том, что механизм в праве является сложным системным образованием, включающим в себя компоненты как социального, юридического, так и политического характера. Элементы данного механизма находятся во взаимодействии друг с другом и характеризуются соподчиненными организационными связями, при этом, в целом, составляя органически взаимосвязанную систему.

Изучение ряда работ по данной проблематике^[189] показывает, что в целом в основе теории правовых механизмов лежат две основные концепции:

- концепция механизма действия права (включая теорию механизма правового регулирования общественных отношений; принципы и гарантии обеспечения действия правовых механизмов, в т.ч.

- концепция механизма государства.

Таким образом, при построении методологических основ теории правовых механизмов необходим комплексный подход, основанный на объединении государственной, правовой и идеологической сторон правового механизма.

В науке правовые механизмы предлагается рассматривать в статике и динамике. В статике правовой механизм определяется как «совокупность взаимосвязанных компонентов»; в динамике - как «деятельность системообразующих элементов, направленная на реализацию основных целей и задач этого механизма»^[190].

Как представляется, целесообразно по теме исследования (как комплексного и системного) рассмотреть, хотя бы вкратце, перечисленные концепции и показать их роль в формировании теории правового механизма.

Итак, в поле нашего зрения концепция механизма действия права. Заметим, что в юридической литературе до недавнего времени понятия «действие права» и «реализация права» отождествлялись^[191]. Считаем, что такой подход в значительной степени основывается на терминологической

близости понятий «реализация» и «действие», однако данные понятия нельзя признать идентичными, и вот почему.

Думается, что достаточно точно соотношение понятий «реализация права» и «действие права» отражается в высказывании Д.А. Керимова о том, что действие права - это более широкое понятие, чем реализация правовых норм; в свою очередь реализация правовых норм - это более высокая ступень действия права^[192].

Еще более подробно осветил сущность действия права В.И. Гойман. Действие права, по его мнению, - это «обусловленное социально­экономическими условиями, потребностями и интересами людей свойство (способность) права в определенной среде оказывать информативное и ценностно-мотивационное воздействие на личность, общности людей и вследствие этого обеспечивать соответственно целям, принципам и предписаниям права правомерный характер их деятельности и поступков, достижение цивилизованными средствами фактических результатов и на этой основе способствовать утверждению реального господства права в общественных отношениях».

Из данных высказываний вытекают следующие выводы:

- действие права охватывает своим содержанием реализацию права;

- реализация права, как правило, означает результативность действия права, на достижение его фактических и юридических целей.

В свою очередь, категория «механизм правового регулирования» (далее: МПР) является фундаментальной общетеоретической категорией и своего рода методологической основой для отраслевых юридических наук в изучении узкоотраслевых специальных механизмов.

В этом плане следует сослаться на, полагаем, справедливое мнение Ю.Г. Арзамасова и Я.Е. Наконечного о роли механизма правового регулирования: «базовое понятие «механизм правового регулирования» стало теоретической основой, определенной «стартовой площадкой» для осуществления исследований механизмов правового регулирования различных отраслей и институтов права и отраслей законодательства»^[194].

Корреспондирует данному суждению и мысль К.В. Шундикова о том, изучение механизма правового регулирования представляет собой «особый аспект исследования права и правовой системы общества в целом, рассмотрение их в определенной относительно автономной плоскости - под углом зрения их практической работы, функционирования»^[195].

Соответственно, возможен вывод о возможности формирования понимания роли права как активного регулятора жизни социума, раскрытия значения данной категории как средства решения социальных проблем.

Заметим, что идеи о наличии в праве самоорганизованных механизмов и воздействии права на общественные отношения были выдвинуты в 50-е годы ХХ века в трудах Н.Г. Александрова^[196], Л.С. Явича^[197].

В дальнейшем они были восприняты и получили свое развитие в работах С.С. Алексеева, А.М.

Относительно концепции механизма государства отметим следующее. В настоящее время в юридической науке существует множество подходов,

среди которых наибольшее распространение получили: узкий, широкий и функциональный^[198].

Узкий подход к определению механизма государства предполагает отождествлением понятия «механизм государства» и « государственный аппарат».

К примеру, В. М. Сырых механизм государства определяет как совокупность государственных органов, осуществляющих государственную власть и обеспечивающих реализацию функций государства^[199].

С точки зрения широкого подхода, механизм государства включает в себя, помимо государственного аппарата, материальные придатки.

Так, М.И. Байтин под механизмом государства понимает «пронизанную едиными законодательными принципами, основанную на разделении власти, располагающую необходимыми материальными придатками систему государственных органов, посредством которых осуществляются задачи и функции государства»^[200] .

Существует и так называемый «функциональный» подход к рассмотрению механизма государства.

Например, по Э. П. Григонису механизм государства - это функционирование системы органов государства в их взаимосвязи и 4 взаимодействии^[201]

Высказана также точка зрения о том, что механизм государства есть совокупность государственных органов, предприятий и учреждений в состоянии динамики^[202].

Систематизируя данные подходы и преломляя их к предмету нашего исследования, можно сделать следующие промежуточные выводы:

- деятельность всех государственных органов, входящих в механизм государства, должна быть законной, то есть соответствующей положениям Конституции Российской Федерации и других законов;

- в механизме государства в качестве структурных элементов можно выделить: государственные органы, учреждения, организации, предприятия, материальные средства, вооруженные силы, в совокупности составляющие структуру механизма государства, основанную на определенной иерархии;

- элементы структуры механизма государства находятся во взаимосвязи и взаимодействии;

- каждый из государственных органов, составляющих единый государственный механизм, наделен определенными полномочиями, в рамках которых реализуются функции и задачи государства.

В результате синтеза основных точек зрения, приведенных и проанализированных ранее, можно констатировать, что правовой механизм представляет собой нормативно закрепленный, системно организованный комплекс правовых средств, обеспеченный деятельностью государственных органов и служащий достижению в соответствии с определенной юридической процедурой определенных целей.

Ряд авторов при рассмотрении вопросов реализации той или иной функции государства и их системы (в частности, А.А. Барканов, А.Н. Буховец, В.А. Земсков, С.А. Киреева, А.М. Милюков, Л.А. Морозова, В.Е. Сизов, А.Н. Васенина и другие) отдают предпочтение именно категории «механизм реализации функций государства».

По мнению С.А. Киреевой, механизм реализации функции межгосударственной интеграции представляет собой, комплексное единство

целей, задач, правовых и организационных форм, методов, средств и результатов межгосударственной интеграционной деятельности^[203].

В.Е. Сизов, анализируя экологическую функцию государства, использует категорию «механизм реализации» и даже раскрывает его структуру: а) субъекты природопользования с присущими им способами использования природы и природных ресурсов; б) управленческие органы; в) методы регулирования в виде системы законодательных норм; г) рациональный момент, проявляющийся в выработке государственной политики природопользования^[204].

А.Н. Васенина под механизмом реализации информационной функции государства понимает макро - либо микросовокупность политико­правовых средств, методов, способов и приемов осуществления публичной власти в информационной сфере, определяемых внешними и внутренними условиями функционирования государственного механизма в конкретном

3

территориально-временном пространстве^[205].

А.Н. Буховец выделяет элементы механизма реализации идеологической функции государства - правовые и организационные основы, объект функции, ее субъекты и содержание^[206].

А.А. Барканов под механизмом реализации культурно­воспитательной функции государства понимает «взятые в единстве организационно-правовые основы, принципы и методы осуществления культурно-воспитательной деятельности государства»^[207].

Однако первым ученым, предпринявшим попытку включения категории «механизм» в понятие функций государства, следует признать Л.А. Морозову, которая отождествила последние с особым механизмом государственного воздействия на общественные процессы и отношения.

«.Функции государства, - полагает автор, - можно определить как особый механизм государственного воздействия на общественные процессы и отношения, определяющий главные направления и содержание его деятельности по управлению обществом»^[208].

Таким образом, механизм реализации демографической функции государства должен представлять собой не статическую совокупность элементов, а именно систему со сложной структурой и наличием прямых и обратных связей между составляющими ее элементами. Прогрессивность использования системного подхода к механизму реализации функций государства доказывает и Ю.А. Тихомиров: «До сих пор преобладает элементный подход, что в свою очередь, приводит к преувеличенной оценке роли одного элемента - публичной власти и недооценке других элементов, а, следовательно, к утрате их системных связей и взаимных влияний»^[209].

Основываясь на вышесказанном, механизм реализации демографической функции государства предлагаем рассматривать как систему государственных организаций, органов, учреждений, а также негосударственных институтов, специально создаваемых для обеспечения демографической политики государства, либо наделяемых функцией регулирования демографический и миграционных процессов на определенный период времени, правовых средств, методов, способов и приемов, с помощью которых осуществляется результативное воздействие на демографические процессы.

Исходя из предложенного определения, структурными элементами механизма реализации демографической функции государства выступают:

- субъекты, осуществляющие реализацию желаемых для государства демографических процессов (институциональная основа);

- объекты, нуждающиеся в правовом опосредовании - демографические и миграционные процессы населения;

- взгляды, доктрины, концепции, относящиеся к демографической политике, национальной и территориальной безопасности;

- правовые средства реализации демографической функции государства, включая нормативные правовые акты, с помощью которых обеспечивается реализация демографической функции (нормативная основа);

- критерии оценки состояния реализации демографической функции и ее эффективности.

Таким образом, очевидно, что элементы механизма реализации демографической функции государства образуют систему и не мыслимы вне системного рассмотрения. Механизм реализации демографической функции государства характеризует ее как комплексное направление деятельности государства, вид государственной деятельности, охватывающий значительные по масштабу и объему общественные отношения.

Важно далее подчеркнуть, что, с точки зрения инструментального подхода, особое место в механизме реализации демографической функции государства занимают правовые средства. В современных условиях проблемы определения правовых средств реализации демографической функции государства, их своевременной и адекватной реальной ситуации корректировки, совершенствования правотворческого и

правореализационного процессов в области демографии приобретают все большую значимость.

Понятие «средство» в юриспруденции употребляется в самых разных значениях: его используют и в отношении к праву в целом^[210], и в отношении к многообразным режимам правового регулирования, элементам его механизма^[211]. Термин «правовые средства» тоже имеет разнообразное использование, причем понятия «правовые средства», «правовые явления»,

«правовые феномены», «правовые факторы», «правовые условия» часто используются как взаимозаменяемые.

Правовые средства, используемые для реализации демографической функции, разнообразны. Их классификация может быть осуществлена по различным основаниям:

а) по степени сложности:

- первичные (элементарные): простейшие и неделимые предписания (например, налоговые и жилищные льготы малодетным семьям для обеспечения снижения рождаемости (Китай), семьям с детьми - для повышения рождаемости (Россия));

- комплексные (составные): комбинированные, состоящие из

простейших (например, система заботы о матерях-одиночках и др.);

б) по выполняемой роли:

- регулятивные (например, создаются всеохватывающие системы внесемейного воспитания, предусматривающие относительно недорогое пребывание ребенка в частных или государственных дошкольных и школьных учреждениях в течение всего дня (Франция)). Это правовое средство, цель которого дать возможность родителям максимально быстро преступить к трудовой деятельности, увеличивая свое благосостояние и тем самым, возможно, в скором времени принять решение о рождении еще одного ребенка.

- охранительные (например, гарантии минимального дохода матерям- одиночкам, в течение всего срока беременности и воспитывающим детей в первые три года его жизни). Это средство призвано материально поддержать матерей;

в) по характеру:

- материально-правовые (например, проведение государством профилактических мероприятий в целях раннего выявления нарушений состояния граждан репродуктивного возраста). Это правовое средство необходимо для своевременной врачебной помощи и увеличение здорового

населения репродуктивного возраста;

- процессуально-правовые (например, иск о взыскании алиментов с отца). Это правовое средство необходимо для материального обеспечения ребенка и его благополучного существования;

г) по значимости последствий:

- обычные (увеличение размера декретного отпуска с 16 до 26 недель с рождением третьего ребенка во Франции). Это правовое средство позволяет наиболее комфортно подготовиться к рождению ребенка и дает возможность заботиться о нем самостоятельно, чем помогает будущим родителям принять решение о том, чтобы завести ребенка;

- исключительные (например, в некоторых провинциях Китая разрешено иметь двух детей с целью сохранения народности);

д) по времени действия:

- постоянные (например, неполный рабочий день для женщин-матерей, который позволяет больше времени заниматься воспитанием ребенка без ущерба для работы);

- временные (например, осуществляется выплата единовременных пособий до и после рождения второго и последующих детей с увеличением размеров выплат (Франция)). Это правовое средство является дополнительным стимулом для рождения второго и последующих детей;

е) по виду правового регулирования:

- нормативные (например, принудительная стерилизация мужчин (Индия), с целью ограничения рождаемости; повышение возраста вступления в брак (Китай, Индия), с целью ограничения рождаемости;

- индивидуальные (например, информирование и проведение индивидуальных мероприятий, касающихся полового и семейного воспитания, организованных в центрах и вне таковых, во взаимодействии с другими организациями и коллективами, в чьей компетенции находятся данные вопросы с целью создания социальных ориентиров на многодетную семью, и как следствие, повышения уровня рождаемости);

ж) по информационно-психологической направленности:

- стимулирующие (например, формирование общественного мнения, норм и стандартов демографического поведения, создание системы ценностных приоритетов в стране на семью с несколькими детьми (Россия), половое образование молодёжи);

- ограничивающие (например, государственные установки «осуществлять планирование семьи - реализация основной национальной политики» или «одна семья - один ребенок» (Китай) с целью ограничения рождаемости, сдерживания роста и стабилизации численности населения) и т. д.

Правовые средства реализации демографической функции вносят организованность в существующие общественные отношения, предлагая вместо незаконных и стихийных правовые механизмы решения возникающих демографических проблем, правовые способы устранения демографических конфликтов в преодолении стоящих на пути удовлетворения демографических и миграционных интересов субъектов права препятствий.

Правовые средства демографической функции свидетельствуют о степени цивилизованности конкретного общества, выступают показателем его правовых возможностей и уровня правового развития в демографической сфере; свидетельствуют о востребованности правовой формы в упорядоченности демографических связей (содержания), о конкурентоспособности правовых ценностей с ценностями, с одной стороны, внеправовыми (моральными, политическими, организационными и т. п.), а с другой, противоправными. И последнее, используя конкретные правовые средства реализации демографической функции, необходимо умение сопоставить указанные средства таким образом, чтобы получить наиболее эффективные результаты.

Таким образом, механизм реализации демографической функции государства представляет собой систему государственных организаций, органов, учреждений, а также негосударственных институтов, специально

создаваемых для обеспечения демографической политики государства, либо наделяемых функцией регулирования демографический и миграционных процессов на определенный период времени, правовых средств, методов, способов и приемов, с помощью которых осуществляется результативное воздействие на демографические процессы.

В его состав (структуру) входя: субъекты, осуществляющие реализацию желаемых для государства демографических процессов (институциональная основа); объекты, нуждающиеся в правовом опосредовании - демографические и миграционные процессы населения; взгляды, доктрины, концепции, относящиеся к демографической политике, национальной и территориальной безопасности; правовые средства реализации демографической функции государства, включая нормативные правовые акты, с помощью которых обеспечивается реализация демографической функции (нормативная основа); критерии оценки состояния реализации демографической функции и ее эффективности.

3.2.