Предупреждение дефектов проектов нормативных правовых актов в процессе основного правотворчества

Рассмотрев объективные и субъективные причины возникновения дефектов нормативных правовых актов, перейдем к анализу деятельности по предупреждению дефектов проектов нормативных правовых актов, включающей в себя три направления:

- совершенствование нормативных правовых основ, закрепляющих базовые требования юридической техники, предъявляемые к нормативным правовым актам, что, в свою очередь, позволит возвести не закрепленные на сегодняшний день важные требования в ранг обязательных, применять механизмы лишения нормативных правовых актов юридической силы, в случае несоблюдения этих требований;

- комплекс мер, направленных на повышение качества профессиональной подготовки субъектов правотворчества;

- систему взаимосвязанных друг с другом процедур, направленных на соблюдение требований юридической техники, как в процессе разработки концепции нормативного правового акта, так и непосредственно текста проекта нормативного правового акта.

Рассмотрим каждое из направлений более подробно.

Говоря о необходимости создания нормативных правовых основ, закрепляющих базовые понятия и требования юридической техники нормативно можно отметить следующее. С одной стороны, такие основы, безусловно, необходимы, в противном случае отсутствуют четкие критерии качества нормативного правового акта, невозможно осуществление процедур, направленных на пресечение действия или на устранение дефекта нормативного правового акта ввиду неопределенности требований, предъявляемых к нему. На сегодняшний день существует несколько проектов

федерального закона «О нормативных правовых актах в РФ»^[226][227], на необходимость принятия такого закона указывают многие ученые-юристы.

С другой - проблема содержания категории «качество нормативного правового акта», проблема осмысления и совершенствования деятельности по предупреждению, выявлению и устранению дефектов нормативных правовых актов были обозначены юридической наукой недавно, как правило, в рамках отраслевых исследований.

227 содержат серьезные недостатки .

Принятие же «сырого», оторванного от жизни закона породит еще большие проблемы, повлечет усугубление рассогласованности системы нормативных правовых актов. Разработке данного документа должна предшествовать серьезная аналитическая работа, направленная на анализ существующих несовершенств законодательства, причин их возникновения, а также тщательное изучение зарубежного опыта (такие законы, в частности, приняты в Болгарии, Венгрии, Беларуси и ряде других государств), исследование доктрины по теории правотворчества.

В качестве первого шага, который может быть сделан законодателем уже сегодня, считаем целесообразным нормативно детализировать требования, предъявляемые к отдельным нормативным правовым актам, внести дополнения в законодательство, касающиеся процедуры разработки и принятия нормативных правовых актов. Например, прописать недопустимость совместного принятия нормативных правовых актов ведомствами с подконтрольными им субъектами. Закрепить недопустимость создания ведомствами видов нормативных правовых актов, прямо не закрепленных «Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.». Внести дополнения в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ, прописав процедуры правообразовательного этапа, которые должны осуществляться при разработке закона.

Необходимо принять Концепцию правотворческой политики. Это обозначит для субъектов правотворчества четкие ориентиры в развитии права, государства и общества (на сегодняшний день какой-либо вектор развития, обеспечивающий учет закономерностей и выявление тенденций, практически отсутствует^[228]), а также позволит выполнить важнейшую (не реализованную по сей день) задачу - связать юридическую науку и практику.

В последние годы активность субъектов правотворчества переходит все разумные границы: поправки в законодательство вносятся практически ежедневно. Однако, принимая нормативный правовой акт (или внося в него

изменения) субъект правотворчества, как правило, не оценивает ни потребности общества в его принятии, ни реальные возможности его реализации. Все это ведет к неоднозначности толкования, дополнительной нагрузке на суды, правовому нигилизму граждан (которые, увы, часто не ощущают положительных изменений в своей жизни от вновь принятых норм).

Принятие Концепции постепенно переориентирует законодателя, позволит сфокусироваться на действительно актуальных важных социальных проблемах, станет одним из средств перехода к программному, пакетному принятию нормативных правовых актов, что позволить обеспечить соблюдение требований полноты и непротиворечивости. А. В. Малько пишет: данная Концепция есть не что иное как «.«перевод» накопленных концептуальных знаний о правовой политике из доктринального документа в документ официальный, содержащий определенные ориентиры для юридической практики.»^[230]. Кстати, в ряде государств такие Концепции приняты и показали свою эффективность^[231].

Важную роль в создании действенного законодательства играет стратегическое планирование правотворческой деятельности. На сегодняшний день прослеживается явное смещение акцента в сторону увлеченности субъектов правотворчества соблюдением отдельных правил юридической техники, при этом уделяется недостаточное внимание воздействию нормативного правового акта на сознание и поведение людей, практически не оценивается фактическое достижение нормативным правовым актом поставленных перед ним целей и задач.

обстоятельства, влияющие на развитие общественных отношений, что в свою очередь способствует разработке действенного правового регулирования^[232].

Второе важное направление деятельности по предупреждению дефектов нормативных правовых актов составляет комплекс мер, направленных на повышение качества профессиональной подготовки субъектов правотворчества, так как соблюдение требований юридической техники возможно только в случае их знания, владения навыками и умениями правотворческой работы.

Следует констатировать, что наше государство не готово к кардинальным переменам, однако мы глубоко убеждены, что постепенно необходимо перейти к профессиональному парламенту - во всяком случае, большая часть депутатов представительного органа должна иметь юридическое образование. От данного подхода отказалось большинство европейских государств, однако, на наш взгляд, разработка законопроекта является очень трудоемкой задачей, особенно в условиях активно развивающейся и изменяющейся действительности, в связи с этим ее качественное решение возможно только квалифицированными специалистами. На необходимость установления требований к профессиональному образованию депутатов указывает Р. Б. Головкин. Ни у кого не возникает сомнения, что судья - человек, применяющий закон - должен иметь специальную профильную подготовку. Непонятно, почему депутат - субъект, принимающий закон, от качества которого, как уже отмечалось, во многом зависит и качество применения права, - может не иметь юридического образования, при этом идеи о необходимости постановки законодательной деятельности на профессиональную основу не находят поддержки многих ученых и практиков. Тезис о том, что депутат может поручить разработку проекта нормативного правового акта профессионалам, также не состоятелен,

так как грамотно оценить качество проекта нормативного правового акта (при голосовании за него или против) может тоже только профессионал^[233].

Профессиональный парламент - это некая идеалистическая модель, к которой, на наш взгляд, необходимо стремиться. В качестве же первого шага к повышению профессионализма депутатов считаем необходимым ввести систему обучения парламентариев, позволяющую заложить основы правовой грамотности, необходимые для осуществления правотворческой деятельности.

В частности, Р. Ф. Васильев предлагает установить обязательный минимум профессиональной подготовки депутатов. Лицам, впервые избранным депутатами, должны читаться общие дисциплины - основы права, конституционное право, основы экономики, политики, ораторское искусство. Особое внимание следует уделить законотворчеству: методике

законотворчества, процедуре принятия законов. Прохождение такого курса должно быть обязательным для каждого впервые избранного депутата. По итогам прохождения курса депутат должен сдать комплексный зачет. Перечень изучаемых дисциплин, а также критерии сдачи зачета, вид и форма документа, выдаваемого по итогам курса, должны быть прописаны в федеральном законе от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

В случае если депутат не желает проходить данный курс, считая, что и так обладает необходимыми знаниями, он может сдать этот зачет экстерном. Неудовлетворительная оценка на зачете или уклонение от его сдачи должны влечь дисциплинарную ответственность. Обучение должно осуществляться за счет средств бюджета. Как справедливо отмечает Р. Ф. Васильев, польза в виде повышения качества законов, а как следствие, и практики их применения во много раз превысит затраты на обучение^[234].

Также следует ужесточить ответственность за непосещение депутатами заседаний. Для этого необходимо создать специальный орган, автономный от Государственной Думы Федерального Собрания РФ, который разработает Положение, закрепляющее основания и порядок привлечения депутата к дисциплинарной ответственности, в том числе основания досрочного прекращения его полномочий.

Проблема повышения качества подготовки касается не только депутатов, но и иных субъектов, наделенных правотворческими полномочиями: в рамках повышения их квалификации особое внимание должно уделяться программам, направленным на получение знаний, умений и навыков правотворческой деятельности.

Также следует предусмотреть возможность привлечения представительного органа к политической ответственности в виде досрочного прекращения его полномочий, в случае если данный созыв неоднократно принимает нормативные правовые акты, противоречащие законодательству. Проблема ответственности депутатов и представительного органа в целом являлась предметом тщательного изучения М. А. Краснова^[236], однако сформулированные ученым предложения, к сожалению, не нашли своего отражения в действующем законодательстве.

Наконец третье направление включает в себя множество связанных друг с другом процедур, призванных не допустить возникновение дефекта в

процессе планирования, разработки концепции и создания непосредственно текста нормативного правового акта.

Проблема исследования технологии нормотворческой деятельности была достаточно тщательно исследована Ю. Г. Арзамасовым. В учебнике, изданном под его редакцией «Нормография: теория и технология нормотворчества» дается анализ проблем нормотворчества, а также тщательно рассматриваются технологии подготовки отдельных видов нормативных правовых актов^[237].

Рассмотрим процедуры, осуществляемые в рамках деятельности по предупреждению дефектов нормативных правовых актов на этапе правообразования и собственно правотворчества.

В рамках правообразовательного этапа основная цель деятельности по предупреждению дефектов нормативных правовых актов состоит в максимальном учете закономерностей и тенденций развития общественных отношений, выявлении истинных потребностей общества при подготовке концепции будущего нормативного правового акта.

Особое значение правообразовательный этап приобретает при разработке законов, так как подзаконные нормативные правовые акты лишь раскрывают (детализируют) основные положения закона, следовательно, самостоятельной правообразующей идеи не имеют.

В рамках правообразовательного этапа должны осуществляться следующие процедуры:

- внесение идеи законопроекта гражданами;

- разработка концепции законопроекта, осуществляемая с привлечением ученых-юристов, представителей публичной власти, представителей определенной профессии (если регулирование касается определенной профессиональной сферы деятельности);

- общественное обсуждение концепции.

Внесение идеи законопроекта гражданами, с одной стороны, кажется слишком смелой новеллой, с другой - данная процедура позволит выявить истинные общественные потребности, привлечь внимание субъектов правотворчества к тем или иным социальным проблемам, которые по каким-то причинам рассматривались ими как второстепенные. В тоже время данная процедура не требует наличия у граждан специальных юридических знаний и навыков, в отличие от существующей процедуры правотворческой инициативы: для разработки проекта нормативного правового акта субъект должен иметь определенную юридическую подготовку, во многом в связи с этим институт правотворческой инициативы на сегодняшний день является мертвым. Процедура внесения идеи законопроекта в представительный орган должна быть в целом идентична процедуре реализации правотворческой инициативы: субъекту инициативы необходимо сформулировать суть вносимого предложения и собрать определенный процент подписей в его поддержку. С учетом развития информационных технологий, считаем целесообразным, предусмотреть возможность реализации данной процедуры посредством использования сети Интернет (сделать соответствующий раздел (форму) на сайте представительного органа).

На сегодняшний день некий аналог предлагаемой нами процедуры создан партией «Великое Отечество» в виде проекта «Народный закон РФ»^[238]. Однако, говоря языком Ж. Ж. Руссо, это попытка установить «не общую волю, а волю всех»: возможность внесения идеи закона каждым отдельным гражданином порождает огромную работу для сотрудников подразделения, отвечающих за анализ поступивших предложений, при этом не достигает каких-либо полезных целей.

Возможность внесения законодательного предложения на сегодняшний день предусмотрена в некоторых субъектах РФ. В частности, часть 2 статьи 32 Устава Астраханской области закрепляет право граждан на внесение

законодательной инициативы, выраженной в форме предложения для рассмотрения представительным органом^[239].

Встречается аналогичный институт участия населения в правотворчестве и в зарубежной практике. В частности, закон Австрии от 10 июля 1963 года устанавливает, что проект закона должен содержать «только одно предложение, выдвигаемое в порядке народной инициативы»^[240].

Другой важной стадией этапа правообразования является разработка концепции законопроекта. На сегодняшний день данный вопрос урегулирован лишь отчасти. В 2001 году было принято Постановление Правительства РФ, в котором были закреплены основные требования к концепции проектов федеральных законов^[241]. Однако данный документ касается только законопроектов, вносимых в Государственную Думу РФ Правительством РФ и, на наш взгляд, является не полным.

В научной литературе существует достаточно много исследований (В. М. Баранова^[242], В. Б. Исакова^[243], А. Ю. Царева^[244]), посвященных концепции законопроекта, однако ни одно из них не содержит полного перечня тезисов, которые должны найти свое отражение в концепции. Мы не будем углубляться в исследование признаков, сущности концепции, а постараемся взглянуть на эту проблему с несколько иного ракурса. Создание концепции является не самоцелью, а средством - действенным инструментом, благодаря которому принятый впоследствии нормативный правовой акт должен эффективно

регулировать общественные отношения, способствовать решению социальной проблемы, иначе говоря, выполнять стоящие перед ним цели и задачи. Исходя из этого, мы можем сделать вывод о том, что концепция должна включать в себя следующие элементы:

1. цель принятия закона - на сегодняшний день, к сожалению, многие законопроекты не направлены на решение социальной проблемы. В качестве свежего примера можно привести законопроект, касающийся захоронения останков В. И. Ленина^[245]. Возможно, данный вопрос и требует правового разрешения, но однозначно не на уровне закона, хотя бы в силу того, что ему не присуще свойство нормативности - направленности на неограниченный круг лиц. И таких примеров множество. Всё это подтверждает, что цель принятия законопроекта должна быть прописана и в концепции его принятия, и в тексте будущего закона; при этом она обязательно должна быть направлена на решение социальной проблемы. В качестве примера должного формулирования цели можно привести преамбулу к закону РСФСР «О реабилитации жертв политических репрессий». В ней четко прописывалось: «Целью настоящего закона является реабилитация всех жертв политический репрессий»^[246].

Законопроекты, преследующие иные цели, нежели решение значимой социальной проблемы, должны быть отсеяны еще на этапе правообразования: это позволит улучшить качество законодательства, освободит время для рассмотрения законопроектов, в принятии которых имеется объективная общественная потребность, сэкономит бюджетные средства.

2. суть социальной проблемы и предмет правового регулирования закона - четкое понимание характера социальной проблемы необходимо для адекватного подбора правовых и иных средств воздействия. Очень точно и емко о назначении законов сказал председатель комиссии Палаты представителей Национального Собрания по промышленности и топливно­

энергетическому комплексу, транспорту, связи и предпринимательству М. Боровой: «.они (законы - прим. автора) должны быть продуманными, не поддающимися сиюминутным настроениям, а определять сущность проблемы»^[247].

Четкое обозначение границ предмета правового регулирования позволит уменьшить количество пробелов, коллизий, обеспечит полноту и последовательность правовой регламентации, а также определит объем будущего нормативного правового акта. На сегодняшний день, к сожалению, субъектами правотворчества часто принимается множество нормативных правовых актов, регулирующих одну и ту же сферу общественных отношений (призванных решать одну и ту же социальную проблему)^[248], во многом это обусловлено отсутствием системного подхода к правовой регламентации.

3. перечень нормативных правовых актов, в которые необходимо внести изменения (дополнения), в связи с принятием нового закона, а также примерный перечень нормативных правовых актов, которые должны быть приняты, во исполнение принимаемого закона. На сегодняшний день в российском законодательстве отсутствует комплексный подход к регламентации той или иной сферы общественных отношений. Предлагаемый нами пункт концепции законопроекта позволит обеспечить соблюдение требований непротиворечивости, полноты, системности правового регулирования. В частности, реализация данного пункта Концепции позволила бы предотвратить наличие неполноты правового регулирования, выражающейся в отсутствии закона о медицинском страховании государственных служащих, раскрывающего содержание гарантии, закрепленной федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ».

4. правовые и иные средства, необходимые для правового воздействия на существующую проблему - как уже отмечалось, одной из важнейших составляющих адекватного правового воздействия является оптимальный подбор правовых и иных средств. Рассматривая правовые средства, необходимо учитывать два аспекта: во-первых, с учетом характера общественных отношений (природы социальной проблемы) важно выбрать оптимальные методы правового регулирования; во-вторых, избранные методы должны складываться в законодательную технологию, в противном случае они будут являться не чем иным, как фикцией.

О роли обеспечительных средств писал М. Е. Салтыков-Щедрин: «Строгость российских законов смягчается необязательностью их исполнения»^[249]. Писатель жил больше века назад, однако данное выражение по- прежнему в некоторой степени отражает действительность: методы правового регулирования (не только запреты) не действуют ввиду их необеспеченности соответствующими процедурами (порядком реализации, контролем, четкими полномочиями тех или иных органов и должностных лиц).

В частности, если бы принцип своевременности выдачи временного удостоверения личности раскрывался через закрепление четкой процедуры его выдачи, были бы четко прописаны документы, позволяющие оперативно подтвердить личность для выдачи временного удостоверения, описанной нами ранее проблемы с затягиванием сроков выдачи временного удостоверения вплоть до выдачи самого паспорта не было бы.

К иным средствам воздействия следует отнести воспитательное, информационное воздействие; экономическую поддержку, денежное стимулирование правомерного поведения. К сожалению, следует констатировать, что иные меры воздействия на практике не распространены.

Граждане практически не знают о своих правах, об изменениях, происходящих в законодательстве, а если и знают, то не понимают их смысла и

сути. На сегодняшний день действующее законодательство превратилось в практически не отслеживаемый массив. Центр стратегических разработок подготовил доклад, в котором проанализировал состояние российского законодательства в период с 1994 по 2016 годы. В качестве одного из базовых выводов, полученных в результате проведенного анализа, был тезис о том, что российское законодательство очень нестабильно (за анализируемый период было принято 6717 законов, абсолютное большинство из них вносило изменения в ранее принятые нормативные правовые акты), в связи с этим «люди не в состоянии отследить» этот поток, многие нарушения опосредованы незнанием^[250]. Кроме того, такая нестабильность подрывает авторитет законодателя.

Также важно отметить, что право практически утратило воспитательную функцию, которая, в свою очередь, может способствовать решению многих социальных проблем. На наш взгляд, целесообразно предусмотреть создание специальных подразделений (в частности, в структуре существующих органов государственной власти), которые будут вести идеологическую работу: разъяснять гражданам о негативных последствиях того или иного поведения (например, абортов, нарушения правил дорожного движения, курения и т. д.). Это позволит донести до граждан идею о том, что те или иные запреты являются не чьей-то прихотью, а необходимы для сохранения здоровья и благополучия самих же граждан. В последние годы социальная реклама отчасти возрождается, однако существующих мер явно недостаточно. Связь правового воспитания, правовой культуры граждан с состоянием правопорядка и законности в государстве была тщательно изучена А. Н. Куневым^[251].

5. ресурсообеспеченность - в концепции закона должно быть четко прописано: какие ресурсы необходимы для его реализации, как способствовать

привлечению необходимых ресурсов, каковы источники финансирования (так как реализация большинства нормативных правовых актов требует затрат). К сожалению, данному элементу практически не уделяется внимания, однако на практике от обеспечения нормативного правового акта организационной, финансовой, иной составляющими во многом зависит его действенность. В качестве примера можно привести многочисленные дефекты реализации федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ (ред. от 07.03.2018) «Об основах охраны здоровья граждан в РФ»^[252]. Согласно положениям этого документа, а также принятым во его исполнение подзаконным нормативным правовым актам, граждане обладают достаточным пакетом прав в сфере охраны здоровья. Однако на практике во многих мелких населенных пунктах нет больниц, в поликлиниках отсутствуют необходимые специалисты, не хватает машин скорой помощи, лечебные учреждения не оснащены необходимым для всестороннего обследования оборудованием.

6. Наличие прозрачной системы контроля за реализацией закона - на первый взгляд, данный элемент касается реализации, а не качества правотворчества, однако, для того, чтобы реализация была эффективной, должны быть закреплены ее правовые основы. При этом необходима переоценка критериев контроля: на сегодняшний день большинство показателей имеет негативный характер (количество выявленных преступлений, количество назначенных штрафов и т. д.), в то время как в некоторых европейских государствах оценивается не степень репрессивности законодательства, а уровень его действия как источника профилактики в решении проблемы. На наш взгляд, европейский подход является более дальновидным, направлен на воспитание законопослушного гражданина: человек рассматривается как субъект, в основе правовой регламентации лежит доверие и стимулирование правомерного поведения.

Третьим элементом этапа правообразования должно стать общественное обсуждение концепции законопроекта. На наш взгляд, данная процедура

является более действенной, чем общественное обсуждение самого текста законопроекта: увидеть несовершенства достаточно большого по объему текста для большинства граждан проблематично, а ознакомиться с основными тезисами концепции, в которых емко прописывается весь цикл решения проблемы, (начиная от характеристики раскрытия ее природы и заканчивая контролем за исполнением прописанного механизма решения) может практически каждый.

На сегодняшний день вопрос общественного обсуждения нормативного правового акта урегулирован в некоторых муниципальных образованиях и регионах^[253], на федеральном уровне соответствующие нормы практически отсутствуют. Первые шаги на пути к регламентации процедуры общественного обсуждения законопроектов были сделаны в 2011 и 2012 годах. Сначала был принят Указ Президента от 09.02.2011 № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»^[254]. Затем Постановление Правительства РФ от 22.02.2012 № 159 «Об утверждении Правил проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»^[255]. Однако ни тот, ни другой нормативный правовой акт не закрепили действенной и понятной процедуры проведения общественного обсуждения.

Процедура общественного обсуждения концепции должна включать следующие этапы:

- оповещение населения через средства массовой информации о предстоящем общественном обсуждении концепции законопроекта. В рамках

данного этапа должно быть указано: концепция какого законопроекта выносится на общественное обсуждение, период проведения общественного обсуждения, разъяснение населению способов участия в нем.

- проведение общественного обсуждения. Организацию общественного обсуждения следует поручить специальному подразделению, входящему в состав законодательного (представительного) органа. Это подразделение должно принимать замечания и предложения, поступившие на единый Интернет-портал, а также регистрировать замечания и предложения, поступившие по почте^[256]. Требования к замечаниям и предложениям должны быть максимально просты и понятны: отсутствие нецензурных слов, оскорблений и угроз.

- создание специальной комиссии по анализу и обсуждению поступивших предложений и замечаний. Состав комиссии должен определяться Советом законодательного (представительного) органа и варьироваться в зависимости от направленности законопроекта.

- подготовка комиссией протокола проведения общественного обсуждения. В нем должно быть указано: сколько предложений и замечаний поступило в ходе проведения обсуждения; представлен их обобщенный анализ; сформулированы выводы, в том числе приведены аргументы отклонения замечаний и предложений.

- доведение протокола общественного обсуждения до всеобщего сведения посредством опубликования на едином портале обсуждения, а также в печатных средствах массовой информации.

Предлагаемая нами процедура позволит повысить эффективность законодательства, способствует повышению авторитета права, улучшит качество принимаемых нормативных правовых актов, снизит количество концептуальных изменений, вносимых в первоначальную редакцию.

При разработке нормативных правовых актов, касающихся конкретной профессиональной сферы важно наряду с общественным обсуждением предусмотреть процедуры выражения и учета мнения профессионального сообщества, оно может предупредить принятие нормативных правовых актов, заведомо имеющих те или иные несовершенства.

На сегодняшний день профессиональное сообщество, увы, является пассивной стороной: в частности, в 2015 году Министерством здравоохранения РФ был принят Приказ от 02.06.2015 № 290н, которым были установлены временные нормативы для врачей различных специальностей по приему пациентов - принятие данного ведомственного акта привело к негативным последствиям как для добросовестных врачей, так и для пациентов. В частности, представитель Межрегионального союза медицинских страховщиков на территории Саратовской области Дмитрий Гончаров отмечает: «Здоровье человека не поддается измерению и подсчетам.»^[257].

Рассмотрев процедуры правообразовательного этапа, перейдем к собственно правотворческому этапу. Правотворческий этап направлен, прежде всего, на разработку качественного по всем параметрам текста нормативного правового акта. Особую роль играет качество текста закона, так как именно он является базовым документом по отношению к подзаконным и муниципальным нормативным правовым актам; оказывает существенное влияние на качество создаваемых на его основе актов правоприменения.

Для минимизации дефектов текста нормативного правового акта необходимо проведение его всесторонней комплексной экспертизы. На сегодняшний день, существует несколько видов экспертиз законопроекта, причем проведение некоторых из них не является обязательным. Такой «точечный» подход к проверке соответствия законопроекта рассмотренным нами во второй главе требованиям юридической техники ведет к возникновению многочисленных недостатков. На наш взгляд, деление законов

на важные и не важные (нуждающиеся и не нуждающиеся в проведении экспертизы) недопустимо: любой закон должен быть направлен на решение социально значимой проблемы, следовательно, является важным, должен регулировать отношения качественно. Проведение множества экспертиз не позволяет подойти к вопросу качества текста законопроекта комплексно: несмотря на то, что в литературе существует достаточно много классификаций дефектов в зависимости от их характера, на практике вычленять и предотвращать отдельные разновидности дефектов не целесообразно, так как любая разновидность, в свою очередь, влияет и на другие. Например, лингвистическая ошибка практически всегда влечет нарушение логики, порождает неоднозначность понимания нормы, коллизию.

Проведение комплексной экспертизы должно осуществляться на базе научного учреждения, (на федеральном уровне в качестве такового может выступить Институт государства и права РАН), так как одним из важных принципов правотворчества является его научность. Кстати, в Государственную Думу РФ внесен законопроект «О научной и научно­технической экспертизе», что позволяет сделать вывод о том, что государство начинает осознавать роль взаимосвязи науки и практики^[258].

По поводу научной экспертизы законопроектов справедливо высказался П. А. Оль. Он пишет: «Правотворческие органы оценивают ситуацию не на научном, а на чисто интуитивном, житейском уровне. не берутся во внимание общие законы объективного развития, не говоря уже о каких-либо объективных факторах.»^[259]. На сегодняшний день институт государства и права РАН осуществляет научную экспертизу некоторых законопроектов. Комплексная же экспертиза должна включать в себя анализ соответствия законопроекта действующему законодательству; концепции правовой политики и концепции

самого законопроекта; различным требованиям юридической техники, предъявляемым к тексту.

Подзаконные нормативные правовые акты, на наш взгляд, не должны подлежать комплексной экспертизе ввиду их вторичного (опосредованного) характера, однако, они должны проходить правовую экспертизу на предмет соответствия действующему законодательству (на практике нередки случаи, когда подзаконный нормативный правовой акт существенно сужает возможности реализации права посредством установления тех или иных ограничений). Осуществлять правовую экспертизу подзаконных нормативных правовых актов должна Прокуратура РФ, так как именно эта система органов ответственна за соблюдение прав и свобод человека, исполнение законов, качество которых во многом опосредовано качеством детализации положений закона в подзаконных нормативных правовых актах.

Многие нормы могут быть оценены только уже в процессе действия нормативного правового акта, однако на сегодняшний день предусмотрена процедура, позволяющая выявить и минимизировать возможные негативные последствия реализации нормативного правового акта еще до его принятия. Таковой является процедура оценки регулирующего воздействия. Институт оценки воздействия пришел в Россию из Западной Европы, там его становление пришлось на 70-е годы XX века, было связано с реформой государственного управления. В России институт оценки воздействия появился в результате административной реформы, призванной в качестве одной из задач, создать комфортные условия для развития предпринимательской деятельности, прежде всего, малого и среднего бизнеса. В частности, в 2010 году впервые были утверждены правила подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия^[260].

Следует признать, что в целом внедрение института оценки воздействия можно считать положительным. В частности, Э. С. Набиуллина отметила, что

уже в 2011 году (в период становления данной процедуры) она продемонстрировала свою эффективность: из 55 проектов, поступивших на заключение, 30 из них предусматривали необоснованные расходы для бизнеса^[261]. Процедура оценки воздействия позволила предотвратить негативные последствия.

В тоже время ввиду того, что данный институт является для нашей страны достаточно новым, он содержит некоторые несовершенства. Во-первых, на сегодняшний день за подготовку заключений об оценке регулирующего воздействия всех проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти отвечает Министерство экономического развития РФ. Считаем целесообразным распределить работу по оценке воздействия между двумя структурами - соответствующим подразделением, созданном при каждом органе исполнительной власти (это позволит учитывать специфику той или иной сферы); а также специализированным органом, созданном специально для общего руководства деятельностью по оценке воздействия. Кстати, такая модель распределения обязанностей по оценке воздействия существует во многих зарубежных государствах, таких как: Австрия, Канада, Германия, Япония^[262]. Важно отметить, что все сотрудники, на которых возложена обязанность по участию в оценке воздействия нормативного правового акта, должны пройти специальную подготовку, в противном случае эффективность данной деятельности будет сведена к нулю и приведет к прямо противоположному результату.

Во-вторых, процедура оценки воздействия должна быть распространена не только на предпринимательскую деятельность, но и на иные сферы. Задачи оценки регулирующего воздействия не должны сводиться к оценке экономической обоснованности его положений. Ю. Г. Арзамасов пишет:

«Оценка регулирующего воздействия - это многофункциональный инструмент, который дает не только финансовые, но и управленческие, политические, социальные и юридические прогнозы»^[263]. В частности, в социальной сфере необходимо подвергнуть оценке наличие административных барьеров (препятствий) для реализации прав граждан, исследовать степень влияния тех или иных рисков на качество действия нормативного правового акта. Должны быть расширены границы проведения оценки воздействия на окружающую среду: на сегодняшний день такой оценке подвергается только хозяйственная и иная деятельность, в тоже время принятие многих нормативных правовых актов (как напрямую затрагивающих экологическую сферу, так и опосредованно) также может иметь негативные последствия.

В-третьих, результаты оценки регулирующего воздействия должны обязательно учитываться субъектом правотворчества, в противном случае данная процедура не имеет смысла. На сегодняшний день такая процедура учета не предусмотрена, несмотря на то, что заключение, согласно пункту 5.2 Методики оценки регулирующего воздействия, может содержать предложения по решению проблемы иными средствами, не имеющими явных негативных последствий^[264]. Директор департамента оценки регулирующего воздействия Вадим Живулин, говоря о проблемах качества законодательства, отметил следующее: «Регулирование. это живой организм, отражающий, в первую очередь, потребности людей, которые меняются, развиваются, опережают сами себя и не всегда подчиняются линейной логике. Мы обязаны выйти на новый уровень технологических процессов»^[265].

Подводя итог второму параграфу третьей главы, необходимо отметить, что предупреждение дефектов нормативных правовых актов является самостоятельным важнейшим элементом механизма правотворчества, осуществляемым на этапе правообразования и собственно правотворчества.

Деятельность по предупреждению дефектов нормативных правовых актов включает в себя комплекс мер и процедур, позволяющих не допустить возникновение дефекта как в процессе разработки концепции, так и непосредственно текста нормативного правового акта, а также устранить выявленные несовершенства до принятия нормативного правового акта.

Анализ деятельности по предупреждению дефектов нормативных правовых актов позволяет выделить три основных ее направления:

- совершенствование нормативных правовых основ, закрепляющих базовые требования юридической техники посредством внесения соответствующих изменений и дополнений в действующее законодательство;

- осуществление комплекса мер, направленных на повышение качества профессиональной подготовки субъектов правотворчества;

- внедрение и совершенствование системы взаимосвязанных друг с другом процедур, направленных на соблюдение требований юридической техники.

Огромную роль на этапе правообразования играет разработанная с учетом объективно складывающихся закономерностей развития общественных отношений, потребностей населения концепция. Она представляет собой четкий план, является фундаментом для основного этапа - собственно правотворчества.

На этапе собственно правотворчества основной акцент делается на качестве текста нормативного правового акта, которое может быть обеспечено посредством двух процедур - комплексной экспертизы, проводимой на базе научного учреждения, позволяющей оценить соблюдение всех требований юридической техники, и оценки регулирующего воздействия, призванной

оценить потенциальную действенность нормативного правового акта на практике.

3.3.