3.1. Причины возникновения дефектов нормативных правовых актов

Успешность деятельности по предупреждению, выявлению и устранению дефектов нормативных правовых актов во многом зависит от грамотного учета субъектами правотворчества причин возникновения дефектов, так как только понимая пусковые механизмы того или иного явления мы можем воздействовать на само это явление.

Причины возникновения дефектов нормативных правовых актов в зависимости от возможности влияния субъекта правотворчества на наличие или отсутствие несовершенства можно разделить на две группы - объективные и субъективные.

Наличие объективных причин практически не зависит от воли субъектов правотворчества. Это, однако, не означает, что субъект правотворчества (прикрываясь объективной природой причин) может бездействовать: во избежание возникновения дефектов он по возможности должен предусмотреть (учесть) ряд важных факторов, позволяющих нивелировать негативные последствия воздействия объективных причин. Субъективные же причины порождены волей субъектов правотворчества, следовательно, воздействие на них и, в конечном счете, их искоренение является первостепенной задачей юридической науки и практики.

В научной литературе предпринималось достаточно много попыток выявления причин дефектов. Условно все точки зрения можно разделить на три группы. Одни авторы занимались выявлением причин дефектов той или иной группы нормативных правовых актов. В частности, С. И. Цыбуляк исследовал

причины возникновения дефектов избирательных норм^[210]. Другие - не проводили четкой границы между причиной и ее проявлением - следствием. Например, М. А. Жильцов выделяет технико-юридические причины, такие как неконкретность правового регулирования, противоречие норм друг другу, нарушение правил логики и лингвистики^[211]. На наш взгляд, все вышеперечисленное является разновидностями дефектов, а не причинами их возникновения. Третьи - пытались взглянуть на эту проблему, раскрывая причины дефектов через свойства общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, а также характеристики, присущие субъекту правотворчества.

На наш взгляд, третья точка зрения является наиболее правильной, так как только синтетический подход к проблеме позволяет увидеть всю ее многоаспектность, а следовательно, разработать полноценный комплекс процедур по недопущению субъективных причин, порождающих дефекты нормативных правовых актов, а также по нивелированию негативных последствий, вызванным объективными причинами.

К объективным причинам возникновения дефектов нормативных правовых актов следует отнести:

- сложность и динамизм общественных отношений, подлежащих правовому регулированию;

- многоаспектность правового регулирования, отсутствие четких критериев разграничения правовых и не правовых по своей природе общественных отношений;

- осуществление высокоинтеллектуальной деятельности по формулированию абстрактных норм;

- объективную трудность предвидения развития общественных отношений и отражения этого в правовых нормах.

Субъективными причинами возникновения дефектов являются:

- отсутствие нормативных правовых основ, закрепляющих базовые требования юридической техники, предъявляемые к содержанию, форме, процедуре разработки и принятия нормативного правового акта;

- недостаточный уровень профессионализма субъектов правотворчества, обусловленный отсутствием необходимой профессиональной подготовки;

- лоббирование социально невыгодных проектов нормативных правовых актов.

Рассмотрим каждую из вышеназванных групп причин более подробно.

Сложность и динамизм общественных отношений, подлежащих правовому регулированию. Общество прошло долгий путь становления и развития, данный процесс сопровождался появлением новых сфер жизнедеятельности, усложнением характера связей между людьми, появлением новых субъектов общественных отношений (политических партий, юридических лиц, религиозных общностей).

Ученый различает три последовательно сменяющих друг друга этапа развития общества: сегментарную дифференциацию, дифференциацию через стратификацию, функциональную дифференциацию. Сегментарная дифференциация представляет собой разделение общества на равные по положению социальные группы, различающиеся по территории проживания или происхождению. Сегментарная дифференциация характеризуется

достаточно простыми общественными связями, не развитыми отношениями власти-подчинения. Этап стратификации характеризуется расслоением общества, появлением и дальнейшим усилением различий между социальными группами, как следствие, активным развитием отношений подчинения и управления. Наконец функциональная дифференциация представляет собой сложное явление, заключающееся в разветвлении системы общества на отдельные подсистемы, возникающие ввиду необходимости выполнения конкретных функций^[213][214]. Человек становится носителем огромного количества различных социальных связей, является субъектом одновременно нескольких подсистем, подсистемы также активно взаимодействуют друг с другом. Н. Луман пишет: «... нельзя уже говорить, будто общество состоит из людей; ибо люди не могут быть размещены ни в одной субсистеме общества, то есть нигде внутри общества. Результат этот таков, что люди должны быть поняты, как окружение общественной системы. и что последняя связь, которая могла бы гарантировать единство системы и окружения, разорвалась» .

С развитием общества происходит активное познание его членами окружающего мира, развитие науки и техники, что ведет к появлению новых сфер жизнедеятельности, возникновению новых подсистем, возникновению связей между новой подсистемой и существующими. В качестве примера можно привести научные открытия в сфере биотехнологий, в результате которых возникла возможность генной инженерии живых организмов, в том числе человека. Данное открытие привело к созданию новой общественной субсистемы, объединившей ученых и сторонников внедрения этого открытия в практику, наряду с этим это открытие вступило в конфликт с уже существующими подсистемами - религиозной, этической и другими, принципы которых не допускают осуществления таких действий.

С усложнением характера и увеличением количества социальных связей общество все больше нуждается в их правовом регулировании, которое

призвано выступать неким средством «сдержек и противовесов», не допускать конфликта между отдельными субсистемами и социальными группами, должно предотвратить возможность самоуничтожения общества ввиду опасности некоторых научных и военных открытий.

На современном этапе общественные отношения наряду с присущей им сложностью характеризуются интенсивным характером их развития - динамизмом, что также создает дополнительные трудности для их анализа, оценки и адекватного правового регулирования.

Динамизм общественных отношений во многом обусловлен постмодернистской картиной мира: развитием информационных технологий, (позволяющих моментально передать информацию в любую точку мира, вести совместные исследования и разработки представителями различных государств), стихийным возникновением и прекращением существования различных социальных субсистем (в частности, молодежных течений, политических партий).

Многоаспектность правового регулирования, отсутствие четких критериев разграничения правовых и не правовых по своей природе общественных отношений. Многоаспектность правового регулирования во многом обусловлена наличием ранее обозначенной причины: субъекты правотворчества не успевают даже оценить происходящее, в связи с этим разработать адекватные стремительно развивающимся общественным отношениям нормы права, при этом учесть все составляющие, очень сложно.

Проблема во многом также обусловлена наличием и воздействием на общество различных социальных регуляторов (таких как мораль, религия, политика), а не только правового регулирования, что порождает трудности вычленения отношений, нуждающихся в правовой, а не какой-либо иной регламентации.

В качестве примера можно привести попытку урегулировать правом отношения, не подлежащие такому регулированию, посредством внесения поправок в Уголовный кодекс РФ, устанавливающих ответственность за

оскорбление чувств верующих.

Сложность правового регулирования в России во многом обусловлена его ценностной переориентацией, произошедшей в последнее время: на протяжении многих лет право рассматривалось как жесткий рычаг в руках управления власти, на сегодняшний день оно становится инструментом регулирования общественных отношений, призванным разрешить возникающие противоречия с учетом приоритета прав и свобод человека и гражданина, интересов общества. Объективно складывающиеся общественные отношения, закономерности их развития стали рассматриваться в качестве первичного элемента, а правовая регламентация - вторичного: ее основная задача состоит в адекватном отражении развития общественных отношений и направлении их с учетом объективно существующих тенденций.

Другой немаловажной проблемой является правильный выбор субъектами правотворчества методов и правовых средств, максимально адекватных объективно складывающимся общественным отношениям, что является весьма затруднительным в силу сложности, многообразия и динамизма общественных отношений, необходимости учета различных

факторов (экономических, политических, ментальных и иных), влияющих на их состояние.

Использование конкретных правовых средств обусловлено объективными и субъективными факторами; а также видом социального взаимодействия. В частности, В.

Под конфликтом авторы понимают противоборство субъектов, вызванное противоположностью интересов и потребностей. Основная задача субъекта правотворчества в данном случае состоит не в преодолении конфликта как явления (это практически невозможно), а в его нивелировании - установлении дистанции между субъектами, недопущении серьезных негативных последствий. Всё это достигается посредством негативных (ограничивающих) правовых средств.

Под сотрудничеством понимаются отношения (связи) между людьми, когда они имеют общий интерес, взаимно готовы к расширению форм взаимодействия. В данном случае право призвано оказать содействие, помочь тем или иным субъектам эффективно взаимодействовать друг с другом. Для регулирования отношений сотрудничества применяются позитивные (стимулирующие, дозволительные) правовые средства^[216].

В тоже время необходимо понимать, что вышеприведенный подход отчасти является упрощенным: большинство социальных проблем требует использования как негативных, так и позитивных правовых средств.

На практике, к сожалению, по-прежнему наблюдается две проблемы: доминирование метода запрета при решении многих социальных проблем, объективно нуждающихся в комплексном подходе к их искоренению и многочисленные попытки прямого копирования зарубежных институтов, слабо приживающихся на российской почве в силу российского менталитета и

отсутствия необходимого исторического опыта их закономерного возникновения и развития.

В качестве примера реализации первой тенденции можно привести попытку нормативно запретить курение. Запрет представляет собой не что иное, как внешнее воздействие на субъект, однако в данном случае оно не работает: проконтролировать соблюдение запрета очень сложно, на сознание запрет влияния практически не оказывает (в отличие, например, от убеждения) - люди всячески стараются его обойти, нарушить.

Необходима постоянная обратная связь с населением, позволяющая понять, какие обстоятельства и условия порождают то или иное негативное социальное явление, каким образом можно на них повлиять. Важную роль во взаимодействии с населением должно играть правовое воспитание молодежи и правовое просвещение старшего поколения. Л. Н. Николаева пишет: «Ощущается очевидный разрыв между новым демократическим

217 законодательством и должным уровнем правовой культуры молодежи.» .

В качестве примера второй тенденции можно привести поспешный переход на Болонскую систему образования в высшей школе, что привело к негативным последствиям. Как отмечает проректор по образованию НИТУ «МИСиС» Тимоти о’ Коннор, «Слепое заимствование чужой образовательной системы просто вредно. Прежде чем внедрять, ее следует критически проанализировать.»^[217][218].

Стоит подчеркнуть, что анализ и использование зарубежного опыта является важной частью развития правовой системы, однако оно должно быть взвешенным: учитывать ментальные и исторические особенности, современное состояние и направление развития общественных отношений; для внедрения тех или иных полезных иностранных институтов права необходимо создание

соответствующих условий, огромная подготовительная работа, в противном случае институт будет либо мертвым, либо социально вредным.

Осуществление высокоинтеллектуальной деятельности по формулированию абстрактных норм. Правотворческая деятельность представляет собой сложный высокоинтеллектуальный вид человеческой деятельности, в процессе которой необходимо, с одной стороны, грамотно с учетом все влияющих на общественные отношения факторов определить содержание правового регулирования, с другой - качественно транслировать замысел субъекта правотворчества на язык норм права, иначе говоря, придать содержанию адекватную форму. Современное правовое регулирование носит абстрактный характер (в отличие от древнего, когда нормы были казуистичны), что также существенно осложняет задачу субъектов правотворчества: определить правильный логический объем нормы, охватывающий все подпадающие под нее частные случаи, но в тоже время имеющий четкие границы, очень непросто.

Объективная трудность предвидения развития общественных отношений и отражения этого в правовых нормах. Как уже нами отмечалось, общественные отношения очень динамичны, учитывая, что право представляет собой инструмент их регулирования, оно должно не только регламентировать их современное состояние, но и «работать на перспективу», в противном случае оно устареет, так как достаточно длительная правотворческая процедура не позволит мгновенно среагировать на изменения. Спрогнозировать же дальнейшее развитие общественных отношений, выявить их тенденции в современном мире также очень непросто: это обусловлено и влиянием постмодерна, характеризующегося вариативностью развития того или иного явления, отсутствием в его развитии четкого вектора; и стремительностью научных открытий, развития технологий, порождающих новые (весьма неоднозначные) общественные отношения, ставящие перед субъектами правотворчества вызов.

Рассмотрев объективные причины возникновения дефектов нормативных правовых актов, мы постараемся ответить на вопрос - каким образом можно минимизировать негативные последствия, порожденные наличием этих причин? Прежде всего, посредством тщательного анализа закономерностей и тенденций развития общественных отношений (попытки игнорирования этого ведут к созданию «мертвых» норм), исторического российского и зарубежного опыта (многие институты не являются принципиально новыми, следовательно, повторное их внедрение приведет примерно к тем же последствиям, что и первоначальное), выявления потребностей населения. На сегодняшний день процедуры, направленные на аналитическую работу, во многом обеспечивающую качество и эффективность принимаемых нормативных правовых актов, либо отсутствуют, либо не достигают стоящих перед ними целей и задач ввиду их неполноты, а также игнорирования полученных результатов.

Рассмотрев объективные причины возникновения дефектов, перейдем к анализу субъективных. Отсутствие нормативных правовых основ, закрепляющих базовые требования юридической техники, предъявляемые к содержанию, форме, процедуре разработки и принятия нормативного правового акта, является серьезной причиной возникновения дефектов нормативных правовых актов. К сожалению, юридическая наука и практика слабо взаимодействуют друг с другом; субъекты правотворчества, разрабатывая нормативный правовой акт, опираются, прежде всего, на требования законодательства, предъявляемые к его содержанию и форме, которые на сегодняшний день закреплены недостаточно. Действующее законодательство не содержит определения понятия «нормативный правовой акт», нормативно закрепляет лишь некоторые требования юридической техники; действующий нормативный правовой массив не имеет четких границ (критерии нормативности или ненормативности законодательно не закреплены, перечень субъектов, имеющих право осуществлять правотворчество,

фактически открыт^[219], нигде нормативно не закреплено как различные ведомственные акты соотносятся друг с другом).

Недостаточный уровень профессионализма субъектов правотворчества, обусловленный отсутствием их необходимой профессиональной подготовки является одной из актуальных проблем современной действительности. Рассмотрение права в качестве инструмента ставит перед субъектами правотворчества очень сложную задачу - необходимо разрабатывать нормативные правовые акты, совершенные с точки зрения правил юридической техники, адекватные объективной действительности, вписывающиеся в единую правовую политику государства. Однако, несмотря на все это, действующее законодательство не предъявляет каких-либо квалификационных требований к депутатам, принимающим законы - важнейшие нормативные правовые акты. Проблема правовой грамотности актуальна и в отношении членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Отсутствие необходимых знаний (в частности, требований юридической техники), недостаточное владение юридической терминологией, отсутствие навыков применения законов логики и правил лингвистики при разработке текста нормативного правового акта ведут к наличию в нормативных правовых актах дефектов, неоднозначности их толкования, к проблемам применения норм.

Другой субъективной причиной является лоббирование социально невыгодных проектов нормативных правовых актов. В рамках анализа данной причины необходимо остановиться на нескольких аспектах.

Во-первых, принятие любого нормативного правового акта, особенно закона (содержащего базу правового регулирования той или иной сферы) должно быть обусловлено потребностями, интересами общества, так как, согласно Конституции РФ, источником власти является многонациональный народ. В тоже время потребности различных слоев общества неоднородны, в

связи с этим возникает вопрос - что же должно выступать в качестве ориентира для законодателя? В частности, Ж. Ж. Руссо писал по этому поводу следующее: «Общая воля ... стремится всегда к пользе общества, но из этого не следует, что решения народа имеют всегда такое же верное направление. Часто существует немалое различие между волею всех и общею волею. Это вторая блюдет только общие интересы; первая - интересы частные и представляет собой лишь сумму изъявлений воли частных лиц»^{[220][221][222]}.

Иначе говоря, цели и содержание нормативного правового акта, с одной стороны, должны быть основаны на общих интересах и потребностях общества, с другой - они не должны стремиться учесть мнение и интересы каждого отдельно взятого гражданина, так как общество неоднородно по своей

221

структуре, всегда внутренне противоречиво .

На сегодняшний день мы наблюдаем негативную тенденцию: большинство законопроектов разрабатываются не на основе интересов и потребностей населения, а под влиянием идеи (лоббирования) той или иной политической группы; с ориентацией на западные модели, которые часто не воспринимаются российским обществом.

Примером может служить проект федерального закона «Об изменении, приостановлении действия и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ», рассмотренный в первом чтении 12 апреля 2000

222

года . Суть данного законопроекта сводилась к отмене или приостановлению льгот для ряда категорий граждан, что, в свою очередь, снижало нагрузку на бюджет. В июне 2000 года Уполномоченный по правам человека в РФ отметил: «.изыскание Правительством РФ дополнительных средств путем сокращения определенных льгот и социальных выплат, предусмотренных действующим законодательством . недопустимо» ^[223]. Однако, несмотря на это, к 2005 году

реформа по монетизации льгот состоялась, при этом для ряда категорий граждан льготы были отменены.

Во-вторых, принятие конкретного нормативного правового акта должно подчиняться целям долгосрочного развития, обозначенным в правовой политике государства. Как справедливо отмечает Н. В. Исаков, правовая политика позволяет взглянуть на право не как на статичное явление, а как на инструмент, «работающий на общество, держащий политику в рамках права»^[224]. На сегодняшний день, политическая воля субъектов правотворчества хаотична. Отсутствует единая стратегия развития той или иной сферы, единая правовая политика. Это ведет к тому, что многие законодательные решения принимаются поспешно, вскоре они показывают свою несостоятельность, изменяются на прямо противоположные, при этом ни одно из них не является эффективным, так как лишено аргументированного обоснования, четкого понимания целей и задач этого изменения. Тщательная оценка негативных последствий такого «шараханья депутатов» была дана в экспертном обзоре правового аналитика Ассоциации АГОРА Д. Гайнутдинова^[225].

В рамках устранения субъективных причин необходимо совершенствовать положения законодательства, закрепляющие требования юридической техники, предъявляемые к нормативным правовым актам; предусмотреть комплекс мер по повышению правовой грамотности субъектов правотворчества; четко прописать механизмы обязательного учета интересов населения при разработке проекта нормативного правового акта, что позволит минимизировать возможность лоббирования.

Подводя итог первому параграфу третьей главы, необходимо отметить, что исследование причин возникновения дефектов нормативных правовых актов играет огромную роль при планировании и осуществлении деятельности по предупреждению, выявлению и устранению дефектов. В противном случае

речь идет не об устранении дефекта как объективно существующего негативного явления, а лишь о попытке устранения конкретных его внешних проявлений, не дающей системного результата - совершенствования качества законодательства.

Наличие объективных причин возникновения дефектов нормативных правовых актов обусловлено сложностью и изменчивостью действительности, в условиях которой осуществляется правотворческая деятельность различных субъектов правотворчества. К ним следует отнести:

- сложность и динамизм общественных отношений, подлежащих правовому регулированию;

- многоаспектность правового регулирования, отсутствие четких критериев разграничения правовых и не правовых по своей природе общественных отношений;

- осуществление высокоинтеллектуальной деятельности по формулированию абстрактных норм;

- объективную трудность предвидения развития общественных отношений и отражения этого в правовых нормах.

Наличие субъективных причин порождено волей субъектов правотворчества, которые в силу влияния тех или иных факторов не создают условий, необходимых для разработки качественного нормативного правового акта. К ним следует отнести:

- недостаточную разработанность нормативных правовых основ, закрепляющих базовые требования юридической техники, предъявляемые к содержанию, форме, процедуре разработки и принятия нормативного правового акта;

- недостаточный уровень профессионализма субъектов правотворчества, обусловленный отсутствием их необходимой профессиональной подготовки;

- лоббирование социально невыгодных проектов нормативных правовых актов.

3.2.