Выявление и устранение дефектов нормативных правовых актов в процессе дополнительного правотворчества

Как уже отмечалось, задача субъекта правотворчества состоит в создании качественного нормативного правового акта, однако на практике многие нормативные правовые акты содержат те или иные недостатки, в связи с этим наряду с деятельностью по предупреждению дефектов важную роль играет деятельность по выявлению и устранению дефектов в уже действующем нормативном правовом акте с целью его совершенствования.

Деятельность по выявлению и деятельность по устранению дефектов нормативных правовых актов тесно связаны друг с другом, являются этапами единого процесса совершенствования действующего законодательства: выявление дефектов без принятия мер по их ликвидации бессмысленно, в тоже время устранение дефектов невозможно без факта установления их наличия.

Сложность выявления дефектов нормативных правовых актов обусловлена двумя обстоятельствами. С одной стороны, тем, что многие требования юридической техники не закреплены нормативно, следовательно, понимание дефекта субъектами правотворчества во многом субъективно. С другой - тем, что качество нормативных правовых актов не является статичным понятием: с изменением характера регулируемых общественных отношений, базовых государственно-политических установок меняется представление и о совершенстве нормативного правового акта. М. Е. Гущев пишет: «изменение законодательства - неотъемлемый «спутник» правовой

материи как непостоянно социальное бытие, так и законодательство, его регламентирующее, не может оставаться в застывшем состоянии»^[266].

Необходимо отметить, что постановка проблемы выявления и устранения дефектов не является новой, существует достаточно много исследований, так или иначе касающихся вопроса выявления и устранения дефектов, однако практически все они носят либо отраслевой характер, либо касаются отдельных разновидностей дефектов. Предпринимаемая нами попытка общетеоретического обобщения и осмысления деятельности по выявлению и устранению дефектов нормативных правовых актов как самостоятельного элемента механизма правотворчества, безусловно, является достижением, импульсом к развитию данного направления теории права.

Рассматривая деятельность по выявлению дефектов нормативных правовых актов, необходимо отметить, что на сегодняшний день результаты этой деятельности, к сожалению, во многом зависят от того, о выявлении каких дефектов идет речь. Если выявляется дефект нормативного правового акта, состоящий в нарушении требования законности (соответствия принимаемого нормативного правового акта действующему законодательству), то законодательство предусматривает и процедуры по выявлению такого рода дефектов, и меры по их устранению, хотя и здесь существует ряд проблем, которые будут нами рассмотрены. Если же дефект нормативного правового акта состоит в нарушении требований юридической техники, которые нормативно не закреплены, то деятельность по выявлению, носит дискретный

характер; меры по устранению практически не осуществляются, во многом ввиду отсутствия четкой процедуры (сроков, порядка, обязательности).

Сначала рассмотрим деятельность по выявлению и устранению дефектов нормативных правовых актов, состоящих в нарушении требования законности. Институты выявления такого рода дефектов нормативных правовых актов достаточно полно прописаны в законодательстве. Они выросли из практики, получив изначальное закрепление в позициях высших судов и лишь затем необходимую правовую регламентацию^[267]. Негативным явлением является лишь тот факт, что выявление нарушений требований законности не влечет обязанности для субъекта правотворчества по своевременному устранению выявленного несовершенства нормативного правового акта.

К процедурам по выявлению такого рода дефектов нормативных правовых актов следует отнести: главу 21 Кодекса административного судопроизводства РФ, закрепляющую порядок признания нормативного правового акта недействующим^[268]; ряд глав федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (ред.

Учитывая, что Россия, согласно Конституции РФ, является федеративным государством, (следовательно, нормотворчество осуществляется в том числе и на региональном уровне), конституционный контроль за соответствием нормативных правовых актов Конституции должен осуществляться не только на уровне всего государства, но и на уровне отдельных субъектов РФ. Однако на сегодняшний день конституционные (уставные) суды субъектов РФ созданы

лишь в некоторых регионах^[270], в большинстве же - региональный конституционный контроль за соответствием нормативных правовых актов субъекта РФ Конституции или Уставу субъекта РФ не осуществляется ввиду отсутствия соответствующих судов.

Считаем необходимым создать региональную систему конституционного контроля во всех субъектах РФ. Для этого, прежде всего, следует внести изменения в часть 1 статьи 27 федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»,

предусмотрев обязательное создание конституционных (уставных) судов субъекта РФ. В частности, М. А. Митюков отмечает, что создание уставных судов укрепит федералистские начала, конституционный строй; обеспечит формирование стройной системы регионального законодательства^[271]. Также необходимо разработать и принять федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъекта РФ». Данный нормативный правовой акт, с одной стороны, заложит правовые основы вновь создаваемого в системе региональной судебной власти органа, что существенно упростит задачу регионов и обеспечит единообразие, с другой - способствует формированию позитивного отношения к уставным судам, что также очень важно.

Завершая анализ процедур по выявлению и устранению дефектов нормативных правовых актов, состоящих в нарушении требования законности, необходимо остановиться на еще одной актуальной проблеме.

в суд с требованием о признании его недействующим или неконституционным. Мы считаем, что решение о признании нормативного правового акта неконституционным или недействующим должно иметь обратную юридическую силу (срок этой обратной силы должен быть установлен действующим законодательством), тем самым защищая права всех граждан, которые могли быть нарушены в ходе реализации противоречащего законодательству нормативного правового акта. Информация о признании нормативного правового акта неконституционным или недействующим должна получить широкое распространение, чтобы граждане, права которых были нарушены действием этого нормативного правового акта, имели возможность узнать об этом и обратиться в суд за защитой права.

Рассмотрев процедуры выявления и устранения дефектов нормативных правовых актов, состоящих в нарушении законности, перейдем к рассмотрению процедур по выявлению и устранению дефектов нормативных правовых актов, состоящих в нарушении иных требований юридической техники.

Многие дефекты нормативного правового акта выявляются судами не в ходе специальной процедуры, направленной на поиск недостатков, а в рамках текущей деятельности по рассмотрению тех или иных категорий дел (в частности, в процессе производства по конкретным делам выявляются такие несовершенства как пробелы, коллизии, неоднозначность содержания нормы или используемых в ней понятий).

К сожалению, на сегодняшний день результаты этой деятельности не находят какого-либо оформленного внешнего выражения, так как суды (за исключением Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ), согласно Указу Президента РФ от 20.05.2011 № 657 (ред. от 25.07.2014) «О мониторинге правоприменения в РФ»^[272], не отнесены к субъектам мониторинговой деятельности, хотя это и противоречит здравому смыслу.

Проблемы мониторинга достаточно тщательно изучены в рамках теоретических исследований (такими авторами как В.

Во-первых, на федеральном уровне практически отсутствуют какие-либо нормативные правовые акты, закрепляющие процедуру мониторинга действующего законодательства. Деятельность по наблюдению за качеством федеральных нормативных правовых актов также практически не осуществляется. В качестве исключения можно привести проект по мониторингу законов РФ, осуществляемый под руководством С. Г. Кирдиной в рамках гранта Российского гуманитарного научного фонда. Но предмет данного мониторинга очень узок^[275]. Некоторая работа по проведению мониторинга исполнения законов проводится мониторинговой группой, созданной Единой Россией. Однако данная деятельность также носит «точечный» характер, как отмечается самими представителями партии, мониторинг затронет лишь «социально значимые законы»^[276] (мы считаем, что такая формулировка является не приемлемой: любой закон, как уже отмечалось, должен быть направлен на решение социально значимой проблемы).

В тоже время в некоторых субъектах РФ правовой мониторинг урегулирован более полно и включает в себя в том числе наблюдение за состоянием действующего законодательства. В частности, пунктом 1 статьи 2 Закона Московской области от 26.04.2012 № 18/14-П «О правовом мониторинге

в Московской области» предусмотрено проведение мониторинга нормативных правовых актов Московской области^[277].

В связи с вышеизложенным считаем целесообразным разработать и принять нормативный правовой акт, закрепляющий процедуру проведения мониторинга законодательства. Ю. Г. Арзамасов и Я. Е. Наконечный отмечают: «Важной составляющей нормотворческого процесса является проведение мониторинга ... оценка качества отдельных нормативных документов ... их соответствия международным нормам и принципам, национальному законодательству, технико-юридическим требованиям, правилам лингвистики и иным нормативам с целью выявления имеющихся коллизий и пробелов .

Необходимость внедрения мониторинга законодательства в качестве обязательной процедуры контроля за качеством нормативных правовых актов также обусловлена тем, что реализация не сводится только к правоприменению, а облекается в различные формы, следовательно, процедуры мониторинга правоприменения недостаточно. Кроме того, некоторые нормы права изначально являются «мертвыми», (ввиду наличия в них тех или иных дефектов), в связи с этим они никак не отражаются в мониторингах правоприменения, однако дефекты этих норм также существенно препятствуют качеству нормативного правового акта, следовательно, должны отслеживаться.

В качестве основного субъекта мониторинга законодательства, на наш взгляд, должен выступать научный центр, созданный специально для реализации этой процедуры, например, при Институте законодательства и сравнительного правоведения РФ. Это позволит поставить анализ качества принятых нормативных правовых актов на научную основу. В структуру данного центра обязательно должно войти подразделение, осуществляющее связь с населением (посредством социологических опросов, анализа статистических данных), так как мнение населения во многом является

лакмусом качества нормативного правового акта ввиду его социальной природы.

Во-вторых, необходимо расширить перечень субъектов осуществления мониторинга применения права. В первую очередь, к ним должны быть отнесены суды. Как справедливо отмечают Н. Н. Черногор и М. Е. Глазкова, «.именно суды осуществляют значительный объем правоприменения, и именно они чаще других органов государственной власти выявляют дефекты

279

правовых норм, недостатки реализации права»^[279].

Необходимо отметить, что место и роль суда в российской правовой системе в последнее время существенно изменились. С одной стороны, все субъекты права понимают, что суд должен оказывать влияние на правотворчество, так как судебная практика является не чем иным, как «зеркалом» качества правотворчества, с другой - Романо-германская система не подразумевает наделения суда какими-либо правотворческими полномочиями, в связи с этим такие попытки часто встречаются отрицательно.

В частности, А. Ф. Черданцев указывает, что принцип разделения властей не допускает подмены функций одной ветви власти другой^[280]. Также в качестве контраргумента о допустимости судебного правотворчества можно привести тезис о том, что в случае создания судом (в рамках толкования, обобщения судебной практики) новых норм, что на практике встречается нередко, игнорируется сложная правотворческая процедура, направленная на обеспечение качества нормативного правового акта.

В качестве примера негативных последствий, порожденных созданием судами новых норм права, можно привести ряд Постановлений Конституционного Суда РФ, соответствующим толкованием которых была ограничена состязательность в уголовном процессе, закрепленная в качестве

одного из базовых принципов статьей 15 Уголовно-процессуального кодекса _РФ^[281]_.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 16.05.2007 № 6-П были преодолены ограничения на толкование новых обстоятельств, влекущих возобновление производства по делу, исключительно как устраняющих преступность и наказуемость деяния (п. 2 ч. 2 ст. 413 УПК РФ). Это предоставило возможность пересмотра приговора, если после вступления его в законную силу выявлены или возникли новые обстоятельства, свидетельствующие о наличии в действиях обвиняемого признаков более тяжкого преступления^[282].

Постановлением Конституционного Суда РФ от 29.11.2010 № 20-П, несмотря на ожидания заявителя, была признана конституционной норма, устанавливающая возможность осуществления цензуры переписки арестованного с адвокатом^[283]. Также этим Постановлением была поставлена окончательная точка в вопросе, касающемся возможности обмена документами между адвокатом и его доверителем напрямую во время свиданий без цензуры и дополнительного решения: по мнению Конституционного Суда РФ, такой обмен невозможен. Этот вывод не только не соответствует принципу состязательности, но и противоречит международной практике. Европейский Суд по правам человека придерживается прямо противоположной позиции. В деле «Власов против

России» Европейский Суд отметил, что «запрет на передачу доверенностей является произвольным и не предусмотрен законом»^[284].

В тоже время это не означает, что суды следует отстранить от всякого влияния на правотворчество: однозначно они должны участвовать в этом процессе, однако в опосредованной форме. Роль судов в правотворческой деятельности очень точно определена С. В. Полениной. Она пишет: «Судебная практика - часть механизма правового регулирования. Он цикличен, начинается с правотворчества. За ним наступает этап реализации и правоприменения, материалы которых, в свою очередь, дают почву (основание) для нового витка правотворчества»^[285].

К субъектам, влияющим на формирование проекта плана мониторинга, также должно быть отнесено профессиональное сообщество, так как оно ежедневно сталкивается с несовершенствами правовой регламентации деятельности, серьезно влияющими на качество ее осуществления. В частности, в газете «Аргументы и факты» регулярно появляются статьи врачей, которые дают тщательный анализ действующим нормативным правовым актам, касающимся медицинской деятельности, указывают на связь несовершенства законодательства и качества (своевременности) медицинской помощи^[286].

В-третьих, важно уточнить критерии оценки нормативного правового акта или правоприменительной практики. На сегодняшний день оцениваемые показатели закреплены в пункте 8 «Методики осуществления мониторинга

правоприменения в РФ», все они являются достаточно узкими^[287], в тоже время главный критерий - степень достижения цели, степень решения социальной проблемы, ради которой принимался нормативный правовой акт - отсутствует.

Если обратиться к зарубежному опыту, то легко заметить, что в большинстве развитых государств Европы (таких как Германия, Нидерланды и другие) критерий эффективности (оценки степени соответствия планируемого и достигнутого результатов правотворчества друг другу) является ключевым^[288].

На наш взгляд, в данном случае необходимо ориентироваться на зарубежный опыт, так как только критерий результативности правовой регламентации позволяет оценить адекватность нормативного правового акта; исследование отдельных недостатков позволяет определить характер точечно вносимых изменений, но не решить глобальную задачу.

Наряду с правовым мониторингом большую роль в выявлении дефектов нормативных правовых актов играет процедура оценки фактического воздействия. В 2015 году было принято Постановление Правительства РФ «О проведении оценки фактического воздействия нормативных правовых актов.», которое закрепило порядок подготовки отчета и заключения о фактическом воздействии нормативного правового акта на развитие предпринимательских отношений^[289]. Оценка фактического воздействия пришла на смену аналогичной по характеру процедуре экспертизы. Основным преимуществом оценки фактического воздействия по сравнению с экспертизой следует считать акцентирование внимания на достижении цели, поставленной перед нормативным правовым актом, на положительных изменениях

общественных отношений, порожденных его принятием. В тоже время, несмотря на положительные стороны оценки фактического воздействия, важно указать на ряд проблем, связанных с ее применением.

Во-первых, каковы критерии отбора нормативных правовых актов, подлежащих оценке фактического воздействия, которые на стадии разработки не подвергались оценке регулирующего воздействия? Пункт 2 «Правил проведения оценки фактического воздействия нормативных правовых актов» закрепляет перечень субъектов, которые могут инициировать проведение оценки фактического воздействия, однако не содержит каких-либо указаний, чем эти субъекты должны руководствоваться при принятии этого решения.

На наш взгляд, такой оценке должны подвергаться все нормативные правовые акты, затрагивающие предпринимательскую деятельность (вне зависимости от того проводилась ли в отношении них оценка регулирующего воздействия), а также нормативные правовые акты, требующие серьезных бюджетных затрат на их реализацию (целесообразно установить конкретный стоимостной порог). Также важно определиться каков порядок оценки действия нормативного правового акта, если в отношении него не проводилась оценка регулирующего воздействия, иначе говоря, он вступил в силу ранее 2013 года. В литературе существует несколько точек зрения, однако нормативно данный вопрос не урегулирован, что порождает серьезные проблемы на практике.

Во-вторых, необходимо усилить роль бизнеса в подготовке отчета об оценке фактического воздействия нормативного правового акта. На сегодняшний день отчет об оценке готовит сам разработчик нормативного правового акта, что ставит под сомнение критичность оценки и, как следствие, достоверность выводов. Несмотря на то, что закреплена обязательная процедура публичного обсуждения отчета, законодательством не установлена ответственность за игнорирование поступивших предложений, к тому же публичное обсуждение представляет собой не что иное, как разрозненный конгломерат мнений.

В связи с вышеизложенным считаем необходимым и целесообразным возложить обязанность по подготовке отчета на специальное подразделение в структуре органа-разработчика, предусмотрев действенную процедуру по оценке фактического воздействия нормативного правового акта субъектами, которым он адресован. В частности, эта процедура может заключаться в оценивании представителями бизнеса фактического воздействия нормативного правового акта на их деятельность по тем или иным параметрам - это придаст выводам конкретики, позволит полно и всесторонне оценить конкретные показатели.

В-третьих, процедура оценки фактического воздействия (по аналогии с процедурой оценки регулирующего воздействия) должна быть распространена на иные сферы. Это позволит увидеть низкое качество многих подзаконных, ведомственных нормативных правовых актов, существенно препятствующих реализации прав граждан (например, посредством установления административных барьеров) или оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

Другой действенной процедурой по выявлению дефектов нормативных правовых актов является правовой эксперимент. Данный институт является достаточно новым для России, используется редко и практически не обеспечен соответствующей правовой регламентацией. Правовой эксперимент отчасти затронут в законодательстве, касающемся оценки регулирующего воздействия; а также в ведомственных актах, направленных на регламентацию конкретного правового эксперимента.

Как отмечает большинство исследователей, правовой эксперимент выполняет важнейшую функцию - позволяет апробировать на практике, в реально существующих условиях, модель того или иного правового регулирования, что, в свою очередь, помогает проверить ее действенность,

оценить возникающие риски, определить необходимость внедрения в качестве постоянной на всей территории Российской Федерации^[290].

Мы также убеждены, что правовой эксперимент позволит повысить качество законодательства, своевременно выявить и скорректировать имеющиеся несовершенства. Однако для того, чтобы процедура правового эксперимента была результативной, необходимо четко прописать порядок ее проведения, а также сформулировать критерии оценки результатов эксперимента.

В частности, любопытен французский опыт использования данной процедуры для совершенствования правового регулирования. Право на проведение правового эксперимента закреплено в статье 37.1 Конституции Франции, а также органическим рамочным законом о правовом эксперименте. Контроль за проведением эксперимента осуществляется Конституционным Советом, который, прежде всего, проверяет два параметра - четкость формулирования предмета правового эксперимента, а также установление срока его проведения. Как показывает практика деятельности Конституционного Совета Франции, фактически наряду с соблюдением двух вышеназванных требований также проверяется соответствие содержания правового эксперимента нормам Конституции Франции, в частности, правам граждан. Нормативная правовая база не упоминает об оценке результатов правового эксперимента, однако такая оценка, безусловно, проводится и служит надежным ориентиром в принятии окончательного решения о необходимости внедрения в качестве обязательной той или иной нормы либо о

291 признании этой идеи несостоятельной по определенным причинам^[291].

Возвращаясь к проблеме использования правового эксперимента в России, считаем необходимым, закрепить его основные правовые начала в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Наряду с

регламентацией процедуры правового эксперимента необходимо четко прописать случаи его проведения. Во-первых, правовой эксперимент может проводиться только по апробации законов, так как проверке должно подвергаться решение важной социальной проблемы (подзаконные нормативные правовые акты носят производный характер, в связи с этим их апробация не целесообразна). Во-вторых, не каждый закон может быть предметом правового эксперимента, а лишь затрагивающий значимые для большинства населения общественные отношения (прежде всего, возникающие в социальной сфере). Это объясняется, прежде всего, дороговизной процедуры правового эксперимента, финансируемой из бюджета. Сопровождение правового эксперимента должно осуществляться научным учреждением на всех этапах его осуществления: предварительно должна разрабатываться научная программа его проведения (в противном случае эксперимент не достигнет поставленных перед ним задач, отклонится в сторону политической конъюнктуры); по окончанию эксперимента должна даваться объективная оценка полученным результатам. На сегодняшний день, к сожалению, правовой эксперимент часто проводится для легитимации проводимых изменений, однако его результаты интерпретируются вольно, без учета действительных интересов населения. В качестве примера можно привести эксперимент с внедрением единого государственного экзамена. Большинство экспертов оценивали его результаты как провальные^[292], однако ЕГЭ был введен на территории всей страны и не отменен до сих пор (несмотря на внесение многочисленных поправок в процедуру его проведения, что показывает несостоятельность данной формы оценивания знаний).

Рассмотрев основные процедуры, направленные на выявление дефектов нормативных правовых актов, остановимся на процедурах, посредством которых осуществляется их устранение, как уже отмечалось, к сожалению,

процедуры выявления и устранения дефектов на сегодняшний день слабо связаны друг с другом.

Итак, какие же процедуры по устранению дефектов следует внедрить?

Во-первых, в случае выявления нормы, противоречащей Конституции РФ либо не соответствующей иным вышестоящим нормативным правовым актам, суд должен устанавливать четкий срок, в течение которого субъект правотворчества обязан устранить выявленный судом дефект - внести изменения в существующую норму, либо принять новую взамен противоречащей законодательству. За неисполнение обязанности по устранению дефекта нормативного правового акта для субъекта правотворчества должна быть предусмотрена политическая ответственность в виде досрочного прекращения полномочий, так как в противном случае выявленный дефект сменится другим несовершенством - пробелом, что повлечет не менее негативные последствия.

На сегодняшний день некий аналог данной процедуры существует на муниципальном уровне: часть 1 статьи 73 федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» закрепляет возможность досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если он принял противоречащий действующему законодательству муниципальный нормативный правовой акт и не устранил данное нарушение в установленные судом сроки^[293].

Во-вторых, необходимо нормативно закрепить процедуру по обязательному учету результатов мониторинга в последующем правотворчестве (как в основном, если выявлено отсутствие нормативного правового акта, так и в дополнительном - если необходимо внести изменения или дополнения в действующее законодательство). На Президента РФ, главу субъекта РФ, главу муниципального образования должна быть возложена

обязанность по дачи поручений федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъекта РФ, органам местного самоуправления соответственно по разработке новых норм, внесению изменений в действующие нормативные правовые акты. Исполнение поручений должно строго контролироваться, неисполнение - также влечь политическую ответственность в виде досрочного прекращения полномочий. Важнейшая роль главы той или иной территории (государства, субъекта РФ, муниципального образования) в данном вопросе обусловлена тем, что именно глава во многом закладывает основные направления политики той или иной территории, а соответственно определяет и векторы развития права. Отчасти результаты мониторингов могут находить свое отражение в ежегодных посланиях Президента РФ.

В-третьих, результаты оценки фактического воздействия должны оказывать влияние на изменение, дополнение, отмену отдельных норм или нормативного правового акта в целом. На сегодняшний день заключение носит рекомендательный характер, что существенно снижает эффективность данной процедуры, в тоже время многие изменения и дополнения вносятся хаотично, не обусловлены наличием дефектов, выявленных в ходе оценки фактического воздействия нормативного правового акта. Контроль за учетом результатов оценки фактического воздействия должен осуществляться подразделением органа исполнительной власти, на которое возложены функции по осуществлению оценки регулирующего и фактического воздействия. В случае игнорирования субъектом правотворчества требования вышеназванного органа о внесении изменений в принятый им нормативный правовой акт на основе данных, полученных в ходе оценки фактического воздействия, данный вопрос должен решаться судом. В частности, должна быть проверена законность, полнота и достоверность результатов оценки фактического воздействия; при выявлении халатности со стороны субъекта правотворчества судом должен быть решен вопрос о дисциплинарной или политической ответственности субъекта правотворчества.

Как уже отмечалось, большую роль в устранении дефектов нормативных правовых актов должны играть суды. В частности, очень показателен опыт взаимодействия судов и законодательной власти в Канаде^[294]. Канада является мультикультурным государством, сочетает в себе несколько правовых систем, что, в свою очередь, ведет к наличию нестыковок их положений. Верховный Суд Канады является важнейшим органом, обеспечивающим единство правовой регламентации посредством установления необходимого баланса. Верховным Судом Канады были выработаны правовые позиции, которые должны учитываться при создании и применении законов всеми субъектами правотворчества. Если проанализировать их содержание, они представляют собой некие концептуальные положения, позволяющие достичь гармонии, исключить конфликт норм и интересов. Как отмечает профессор университета Макгилла Г. Патрик Гленн, «любой закон является продуктом интенсивного

295 диалога между всеми существующими в стране правовыми традициями.»^[295].

В России высшие суды обладают правом законодательной инициативы только по вопросам их ведения. Данная формулировка является достаточно размытой, что ведет к тому, что суды практически не влияют на законотворческий процесс. В научной литературе существует две точки зрения, относительно того, что понимается под вопросами ведения. Сторонники узкого подхода считают, что к предметам ведения относятся вопросы, непосредственно находящиеся в компетенции судов, а также касающиеся их взаимоотношений с другими органами^[296]. Представители широкого подхода

убеждены, что под понятие «вопросы ведения» подпадают все вопросы, которые могут быть рассмотрены в судебном порядке^[297].

Если обратиться к практике, то возникает еще больше вопросов: в частности, Конституционный Суд РФ практически не пользуется правом законодательной инициативы, в тоже время указывает на наличие у него нормотворческих полномочий. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 № 19-П отмечается: «решения Конституционного Суда РФ . имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа.»^[298]. В тоже время председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин неоднократно подчеркивал, что суд является правоприменительным органом и не может подменять законодателя, в

299

том числе в силу принципа разделения властей^[299].

В связи с вышеизложенным считаем необходимым закрепить право законодательной инициативы Верховного Суда РФ, Конституционного Суда РФ, а также судов субъектов РФ без каких-либо ограничений. Данная мера позволит, с одной стороны, выстроить четкую связь правотворчества и применения права (как справедливо отмечает Л. А. Кассо, именно судья не отрешен от действительности, что позволяет ему видеть имеющиеся несовершенства, проблемы в решении конкретных ситуаций^[300]); с другой - не нарушать принцип разделения властей, не посягать на демократические институты по участию населения в правотворчестве. Высокая роль судов субъектов РФ объясняется тем, что высшие суды в большей степени занимаются разработкой позиций, в то время как районные суды и суды

субъектов РФ видят более мелкие (как правило, текстовые) дефекты, которые также серьезно препятствуют качественной реализации нормы, ведут к отсутствию единообразия судебной практики.

Большую роль в исследовании места судов в правотворческой деятельности сыграл труд профессора В. В. Лазарева^[301]. Итогом его многолетней работы в этом направлении стало создание отдела имплементации судебных решений в законодательство РФ в структуре Института законодательства и сравнительного правоведения РФ.

Таким образом, теоретические основы для опосредованного включения судов в правотворческую деятельность заложены, осталось закрепить соответствующее право нормативно и реализовать его на практике. Данный шаг позволит устранить негативные проявления динамизма общественных отношений: роль суда может быть реализована в двух формах - либо в форме законодательной инициативы, либо посредством внесения законодательной идеи (сущность данного понятия была нами раскрыта при рассмотрении законодательной идеи граждан).

Другим действенным способом устранения дефектов нормативных правовых актов является кодификация существующих нормативных массивов. Следует признать, что действующее право очень громоздко, многие сферы регламентируются огромным количеством нормативных правовых актов, преимущественно подзаконного или ведомственного характера. Это, в свою очередь, порождает коллизии, ведет к разночтениям в терминологии, существенно препятствует доступности законодательства для граждан.

На роль кодификации, как средства совершенствования, обновления, упорядочивания законодательства, обращали внимание многие ученые-юристы. Т. Н. Рахманина отмечает, что кодификация представляет собой особую разновидность правотворческой деятельности, выполняет три важные функции:

системообразующую, интегративную и нормоустанавливающую^[302]. Безусловно, кодификация не может устранить все имеющиеся дефекты законодательства, в тоже время ее роль весьма существенна, особенно в активно развивающихся, востребованных отраслях права, таких как экологическое, медицинское, муниципальное и других.

Говоря о кодификации, нельзя не упомянуть о серьезной проблеме, касающейся разночтения в терминологии. На сегодняшний день практически каждый нормативный правовой акт использует многие термины в своем собственном значении, при этом часто не раскрывается их содержание, не говорится о соотношении с другими (смежными) понятиями. В связи с этим считаем важным, во-первых, включать в акты кодификации понятийно­категориальный аппарат, во-вторых, создать полную электронную базу терминов, которую должны будут учитывать все субъекты правотворчества при создании нормативных правовых актов, в том числе региональных и муниципальных. Данную обязанность следует возложить на Правовое управление Аппарата Государственной Думы. Отчасти эта работа уже начата: Правовое управление Аппарата Государственной Думы совместно с фирмой «Гарант-Сервис» разработало «Словарь законодательных дефиниций». На сегодняшний день он включает около 2000 терминов^[303].

Наряду с кодификацией важную роль играет рекодификация, представляющая собой не что иное, как принципиальное обновление кодекса. На сегодняшний день, к сожалению, данная работа практически не осуществляется: законодатель предпочитает ежедневно вносить изменения в существующий кодекс, не понимая при этом важности переосмысления его концепции (ввиду развития общественных отношений, неэффективности ряда норм по тем или иным причинам), а не корректировки отдельных положений. На важность рекодификации неоднократно указывали зарубежные ученые. В

частности, французский юрист Жан Риверо рассматривал рекодификацию как средство от господства деталей, видел в ней надежную защиту от «заката

304

права»^[304].

Подводя итог третьему параграфу третьей главы, можно сделать несколько важных выводов. Во-первых, между деятельностью по выявлению и устранению дефектов нормативных правовых актов существует диалектическая связь: любая деятельность по изменению права должна быть обусловлена его несовершенством, не способностью качественно регулировать общественные отношения, в противном случае она только подрывает стабильность и не влечет какой-либо пользы.

Во-вторых, деятельность по выявлению и устранению дефектов должна носить комплексный характер, осуществляться в рамках системы процедур, направленных на обеспечение соблюдения требований юридической техники в отношении всего действующего законодательства, а не на корректировку его отдельных недостатков. В противном случае эта деятельность является бессистемной, трудозатратной и практической бессмысленной.

К процедурам по выявлению дефектов нормативных правовых актов относятся: оценка нормативного правового акта на предмет его соответствия Конституции РФ, а также Конституции или Уставу субъекта РФ; действующему законодательству; мониторинг законодательства и правоприменения; оценка фактического воздействия; правовой эксперимент.

Большинство из них нуждаются в совершенствовании: в частности, необходимо расширить перечень субъектов, наделенных правом принимать участие в той или иной процедуре, уточнить критерии оценки качества нормативного правового акта, расширить сферы реализации процедур, направленных на выявление дефектов.

Устранение дефектов нормативных правовых актов осуществляется посредством признания нормативного правового акта недействующим или

неконституционным; развития законодательной инициативы судов, позволяющей непосредственно участвовать судам в совершенствовании действующего законодательства; кодификации и рекодификации, направленных на тщательную переработку существующего массива действующего законодательства. Огромную роль в устранении дефектов нормативных правовых актов должны играть результаты, полученные в ходе процедур по выявлению дефектов нормативных правовых актов: они должны служить поводом и ориентиром для совершенствования действующего законодательства, во многом обеспечивать его адекватность и эффективность.

Подводя итог третьей главе исследования, можно сделать вывод, что содержание деятельности по предупреждению, выявлению и устранению дефектов нормативных правовых актов обусловлено объективными и субъективными причинами возникновения дефектов. Предупреждение, выявление и устранение дефектов нормативных правовых актов представляет собой самостоятельный важный элемент механизма правотворчества, подчиненный единой задаче - созданию качественного нормативного правового акта и обеспечению условий для его эффективности. Все процедуры, направленные на предупреждение, выявление и устранение дефектов нормативных правовых актов диалектически связаны друг с другом, что, в конечном счете, обеспечивает совершенствование действующего законодательства как в рамках основного, так и дополнительного правотворчества.