2.1. Требования юридической техники как основной критерий качества и условие развития законодательства

Действующее законодательство постоянно развивается, важным условием его совершенствования является соблюдение требований юридической техники. Требования юридической техники разрабатывались наукой на протяжении длительного времени, большинство из них не нашли прямого закрепления в законодательстве, они соблюдаются субъектами правотворчества «в силу традиции, опыта, целесообразности»^[131], в тоже время на практике встречается достаточно много различных нарушений.

В рамках данного параграфа мы постараемся раскрыть содержание основных требований юридической техники, а также рассмотреть основные нарушения этих требований. За основу структурирования материала нами взята ранее приведенная в исследовании классификация требований юридической техники Т. В. Кашаниной.

Первую группу требований юридической техники составляют содержательные правила (правила социальной адекватности). Соблюдение данной группы требований играет важнейшую роль в обеспечении качества и эффективности нормативного правового акта.

К содержательным правилам относятся: требование законности, требование обоснованности, требование целесообразности, требование стабильности. Рассмотрим каждое из вышеназванных правил.

Требование законности является ключевым нормативно закрепленным требованием юридической техники, несоблюдение данного требования влечет признание нормативного правового акта недействующим либо неконституционным. Законность нормативного правового акта (применительно к его содержанию) состоит в соответствии его положений вышестоящему законодательству, а также принципам права.

Соответственно, нарушение законности может выражаться как в несоответствии нормативного правового акта конкретным положениям вышестоящего законодательства, так и принципам права (как закрепленным нормативно, так и прямо не закрепленным - общеправовым).

Примером первого случая могут служить нормы закона Нижегородской области от 10.09.2006 № 43-З «Об организации и деятельности органов опеки и попечительства», закрепляющие полномочия субъекта РФ по самостоятельному определению структуры и количественного состава органов местного самоуправления^[132], в то время как на федеральном уровне закреплен принцип самостоятельности органов местного самоуправления, в том числе в вопросах определения их структуры и численности (ст.

Примером второго случая (нарушения принципов) может служить пункт 4 части 1 статьи 16 федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», обязывающий муниципалитеты покрывать убытки поставщиков тепловой энергии, возникшие в результате установления на региональном уровне низких тарифов. Данная норма противоречила принципам бюджетного законодательства РФ, в связи с этим была признана Конституционным Судом РФ не соответствующей Конституции РФ^[136].

На первый взгляд, законодательство предусматривает достаточно действенные процедуры по устранению дефектов, состоящих в нарушении требований законности, однако на практике противоречащая законодательству норма может действовать на протяжении длительного времени, пока уполномоченный субъект не обратится в суд для признания ее неконституционной или недействующей в зависимости от характера нарушения. На протяжении времени действия нарушающей законодательство нормы на ее основе создаются правореализационные документы, что ведет к нарушению прав граждан.

Требование обоснованности состоит в учете при разработке содержания нормативного правового акта культурно-национальных особенностей, закономерностей и тенденций государственного и общественного развития.

Нарушение требования обоснованности состоит в игнорировании интересов населения, подмене общих интересов корпоративными, в попытках прямого заимствования западных моделей правового регулирования. Во всех перечисленных случаях принятие нормативного правового акта является не следствием правовой регламентации объективно складывающихся общественных отношений с учетом направления их дальнейшего развития, а навязыванием определенной модели правового регулирования извне.

Примером социально необоснованного нормативного правового акта может служить федеральный закон от 29.12.2015 № 385-ФЗ «О

приостановлении действия отдельных положений законодательных актов РФ.», которым были «заморожены» индексации пенсий работающим пенсионерам, а также уменьшена (по сравнению с предыдущим периодом) индексация пенсий неработающим^[137].

Принятие данного закона преследовало целью снижение нагрузки на бюджет, однако напрямую противоречило закрепленному в Конституции РФ ключевому общеправовому принципу признания человека высшей ценностью, приоритета его прав и свобод, определяющих смысл и содержание законодательства (ст. ст. 2, 18 Конституции РФ). На сегодняшний день, как отмечает эксперт «Международного финансового центра» Р. Блинов, практически 40 млн. пенсионеров балансируют на грани между бедностью и нищетой^[138], что никак не коррелируется с вышеобозначенными ориентирами государственной и правовой политики.

Другим примером социально необоснованного нормативного правового акта является федеральный закон от 25.12.2012 № 271-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ»^[139]. Нормами данного закона была введена плата за капитальный ремонт, при этом внесенные жильцами денежные средства тратились не адресно - на ремонт дома, в котором они проживают, - а по принятому плану очередности

проведения капитального ремонта. Это привело к тому, что многие жильцы в силу преклонного возраста или болезни могли просто не дождаться проведения капитального ремонта их дома, хотя оплатили эти услуги.

Заимствование западных моделей правового регулирования не является действенным ввиду отсутствия необходимых для принятия этих нормативных правовых актов организационных, ментальных, иных условий; отсутствия исторического опыта развития общественных отношений в том или ином русле.

В качестве примера можно привести федеральный закон от 27.07.2010 № 193-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)»^[140]. Несмотря на всю прогрессивность данного способа разрешения споров и конфликтов России он не свойственен ввиду исторического укоренения традиций этатизма и стереотипов массового сознания населения^[141].

Требование целесообразности состоит в необходимости соответствия методов воздействия на общественные отношения сущности и характеру последних. Нарушение требования целесообразности может заключаться в попытке решить не правовую по своей природе проблему посредством правовой регламентации, а также в выборе неадекватных социальной проблеме способов воздействия на общественные отношения.

Примерами решения неправовых по своей природе вопросов посредством правового воздействия на общественные отношения могут служить попытки:

- на законодательном уровне повернуть вспять течение рек , что могло привести к серьезным негативным последствиям как для природы, функционирующей по своим объективным законам, так и для людей, проживающих в этой местности;

143

- изменить часовые пояса , несмотря на то, что это негативно повлияет на биоритмы и, как следствие, на здоровье человека.

Примеры неправильного использования методов правового регулирования, в частности, установления категоричного запрета нежелательной модели поведения, не вникая в причины возникновения негативного явления можно найти как в советском законодательстве, так и в современном.

В частности, законодательное установление запрета на аборты в СССР^{[142][143][144]}. На практике эта идея не увенчалась успехом: аборты стали производиться подпольно, в том числе лицами, не имеющими надлежащей подготовки, что привело к увеличению количества смертей рожениц, росту бесплодия (как осложнения после проведенного аборта) и, как следствие, снижению рождаемости^[145]. Таким образом, принятие вышеназванного постановления, преследующего целью улучшение демографической ситуации в стране, на практике достигло прямо противоположной цели.

В СССР, в годы правления М. С. Горбачева, был введен «сухой закон», который, по мнению его авторов, должен был побороть алкоголизм, однако на

практике это привело к увеличению количества отравлений жидкостями, заменяющими алкоголь, а также спекуляции алкогольными напитками.

Как видно из вышеприведенных примеров, метод запрета работает далеко не всегда: как правило, для решения проблемы требуется комплекс мер, таких как стимулирование желаемой модели поведения, развитие социальной рекламы, создание в структуре государственных органов, предприятий и учреждений подразделений, ответственных за просвещение, воспитание населения и других.

Требование стабильности заключается в неизменности законодательства на протяжении достаточно продолжительного периода времени. Говоря о требовании стабильности, можно провести параллель с медициной: назначенное лекарство начинает действовать лишь по истечению определенного времени; нормативный правовой акт также начинает оказывать положительное воздействие на регулируемые общественные отношения не сразу: требуется время для осознания его положений, отработки механизмов реализации принятых норм.

Однако на практике многие нормативные правовые акты не проходят этого «цикла внедрения», а изменяются буквально сразу же после их принятия. Это ведет к тому, что граждане не успевают следить за изменениями (тем более разбираться и ориентироваться в них), перестают доверять власти, так как не видят в ее действиях четкой направленности, ориентации на защиту прав человека, воспринимают нарушение законодательства как закономерный ответ

146

на несправедливость и неопределенность .

Примером нестабильности действующего законодательства является

147 148

декриминализация и повторная криминализация клеветы , причем с увеличением количества составов. ^[146][147]

Экспертами компании «Гарант» в 2011 году было проведено исследование, по результатам которого были названы самые нестабильные нормативные правовые акты, таковыми оказались Кодекс РФ об административных правонарушениях и Налоговый кодекс РФ^[148][149].

Множество проблем вызывает интенсивно меняющееся пенсионное законодательство, изначально рассчитанное на перспективу: с момента устройства человека на работу до его выхода на пенсию порядок начисления пенсии может измениться несколько раз (!), что напрямую противоречит принципу социальной защищенности граждан^[150].

Вторая и третья группы требований юридической техники - логические и языковые правила тесно связаны друг с другом: грамотное использование языковых средств во многом обеспечивает логическую стройность текста и наоборот: применение логических правил при формулировании определений дефиниций, используемых в нормативном правовом акте, улучшает качество языка^[151]. Правила логики и языковые правила были тщательно исследованы Н. А. Власенко^[152], языковые средства в правотворческой технике становились предметом рассмотрения в работах И. Л. Петровой^[153].

Логические и языковые правила включают в себя следующие требования: требование доступности, требование полноты и требование непротиворечивости.

Требование доступности означает, что нормативный правовой акт должен быть понятен не только юристу, но и обычному гражданину, которому он адресован. Без понимания содержания действующего законодательства невозможно вести речь о его качественном соблюдении и исполнении.

На сегодняшний день, к сожалению, российское законодательство нельзя назвать доступным для граждан. В нормах часто используются сложные синтаксические конструкции. В качестве примера можно привести часть 1 статьи 4.5 КоАП РФ^[154]. Данная статья содержит важные положения о сроках давности привлечения к административной ответственности. Однако разобраться в ее содержании очень непросто: текстовой фрагмент, растягивающийся на страницу, психологически отталкивает от его осмысления, серьезно затрудняет восприятие и вычленение необходимой информации.

Практически все нормативные правовые акты используют специальную терминологию, однако лишь немногие из них закрепляют определения используемых терминов и понятий; часто формулируются определения не всех терминов и понятий, используемых в нормативном правовом акте, что существенно затрудняет их понимание и, как следствие, снижает доступность норм, в которых они используются.

В частности, часть 2 статьи 39 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» вводит понятие «муниципальный орган». Однако ни в этой статье, ни в статье 2 вышеупомянутого закона, закрепляющей основные термины и понятия, определение данного понятия не приводится. Конституция РФ также не закрепляет наличие муниципальных органов; каков их статус и место в системе органов местного самоуправления непонятно не только гражданам, но и представителям юридической науки и практики.

Существенно снижает доступность нормативных правовых актов наполнение разным смысловым содержанием одного и того же понятия в

разных отраслях права или даже нормах одного и того же нормативного правового акта.

Например, в гражданском праве под понятием «индивидуальный предприниматель» понимается лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность (основная цель которой - получение прибыли - статья 2 ГК РФ) без образования юридического лица^[155]. В трудовом же праве законодатель существенно расширяет содержание этого понятия, относя к «индивидуальным предпринимателям» также адвокатов, нотариусов, иных лиц, чья деятельность подлежит государственной регистрации или лицензированию

(абз. 5 ст. 20 ТК РФ)^[156].

Другим примером полисемии (в пределах одного нормативного правового акта) может служить термин «крупный размер», используемый в Уголовном Кодексе РФ. В разных статьях Уголовного кодекса РФ понимание крупного размера различно: например, в статье 158 УК РФ крупным размером считается стоимость имущества, превышающая двести пятьдесят тысяч рублей; в статье 159.1 УК РФ - стоимость имущества, превышающая один миллион пятьсот тысяч рублей^[157].

Требование полноты предполагает емкое, достаточное для качественной реализации, регулирование той или иной сферы: должны быть четко прописаны права и обязанности субъектов правоотношений, порядок их реализации (процедура), ответственность за нарушение предписания.

На практике многие материальные нормы не обеспечены нормами процессуальными, что существенно затрудняет (либо делает невозможным) их реализацию. Например, пункт 17 «Положения о паспорте гражданина РФ» закрепляет, что на период переоформления паспорта гражданина РФ гражданин

имеет право получить временное удостоверение личности^[158], однако ни срок, в течение которого должно быть выдано временное удостоверение, ни документы, необходимые для его получения (подтверждения личности) не указаны. На практике это приводило к тому, что сотрудники федеральной миграционной службы отказывались выдавать временное удостоверение личности своевременно, например, в случае кражи паспорта, указывая на то обстоятельство, что процедуры получения сведений для нового паспорта и временного удостоверения личности идентичны, следовательно, и сроки примерно одинаковые.

Часты случаи, когда один нормативный правовой акт отсылает к другому, детализирующему содержание первого, а другой на протяжении длительного времени отсутствует, что порождает пробел. В качестве примера можно привести пункт 5 части 1 статьи 52 федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», закрепляющий в качестве одной из государственных гарантий государственных гражданских служащих медицинское страхование^[159]. Данная норма отчасти носит бланкетный характер, отсылает к федеральному закону о медицинском страховании государственных гражданских служащих РФ, который призван конкретизировать содержание гарантии, однако вышеупомянутый закон до сих пор не принят.

Другой типичной проблемой является отсутствие подзаконных нормативных правовых актов, парализующих действие закона, во исполнение которого они должны были быть приняты. В качестве примера можно привести статью 26 федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «Об отходах производства и потребления», закрепляющую требование об организации и осуществлении производственного контроля юридическими лицами^[160], при этом какой-либо подзаконный нормативный правовой акт,

устанавливающий общие требования к осуществлению такого контроля отсутствует.

Данный вопрос являлся предметом судебного рассмотрения: федеральный арбитражный суд Московского округа пришел к выводу о том, что отсутствие подзаконного акта не является препятствием для привлечения к ответственности за неисполнение базовой нормы закона^[161]. На наш взгляд, такие ситуации являются недопустимыми: принятие нормативного правового акта без соответствующей правовой базы является для юридического лица сверхсложной задачей.

Неполнота (пробельность) действующего законодательства во многом обусловлена отсутствием комплексного подхода к решению той или иной социально значимой проблемы посредством осуществления правовой регламентации; правотворческая деятельность разных субъектов правотворчества часто не согласована друг с другом. На данную проблему обратил внимание председатель Правительства РФ Д. А. Медведев, он отметил: «разрывы между законным актом высшей юридической силы — с одной стороны, и подзаконными нормативными актами, правительственными, а также приказами министерств и ведомств — с другой стороны, нужно максимально сократить»^[162].

Под требованием непротиворечивости понимается отсутствие нестыковок, столкновений норм действующего законодательства друг с другом. На практике российское законодательство содержит множество коллизий. В качестве примера можно привести часть 4 статьи 15 Конституции РФ и противоречащую ей часть 3 статьи 5 федерального конституционного закона «О судебной системе РФ»^[163]. Конституция РФ закрепляет, что общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры,

ратифицированные РФ, стоят выше, чем внутригосударственное законодательство. Часть 3 статьи 5 федерального конституционного закона «О судебной системе РФ» содержит иную иерархию нормативных правовых актов: общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры, ратифицированные РФ, занимают в ней место между федеральными законами и законами субъекта РФ.

Другим примером противоречия норм может служить часть 2 статьи 43 Конституции и противоречащие ей нормы федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ (ред. от 07.03.2018) «Об образовании в РФ»^[164]. Суть противоречия заключается в использовании разной терминологии - Конституция РФ, закрепляя право каждого на образование, оперирует понятием «образовательное учреждение», а федеральный закон «Об образовании в РФ» - понятием «образовательная организация».

Множество коллизий во многом обусловлено постоянными изменениями, вносимыми в действующее законодательство, это ведет к рассогласованности терминологии, несвоевременной отмене устаревших положений.

Четвертую группу требований юридической техники составляют структурные правила. Под структурой нормативного правового акта понимается его внутренняя организация (строение). Нормативно требования к структуре нормативного правового акта, как правило, не закреплены, в тоже время от грамотности структурной организации его текста во многом зависит правильное понимание содержания нормативного правового акта, удобство работы с ним. В 2003 году были приняты рекомендации по организации структуры законопроекта^[165], однако на практике многие из приведенных в них правил часто не соблюдаются.

К типичным нарушениям структурных правил можно отнести:

- отсутствие в структуре нормативного правового акта (в первую очередь, закона) цели его принятия. Любой нормативный правовой акт должен

быть направлен на решение важной социальной проблемы. К сожалению, на сегодняшний день (во многом ввиду того, что цель принятия нормативного правового акта нормативно не закреплена), мы видим множество примеров законов (законопроектов), направленных на решение частного, а не важного для всего населения вопроса. В частности, примером может служить недавно принятый закон о запрете давать детям нелепые имена^[166]. Отсутствие нормативно закрепленной цели также препятствует оценке действия нормативного правового акта путем сопоставления поставленной перед ним цели при его принятии и фактически достигнутых результатов.

- отсутствие единообразия в единицах структуры нормативного правового акта - на сегодняшний день различные нормативные правовые акты используют разное наименование однопорядковых структурных единиц. Например, в Трудовом кодексе РФ единицами деления внутри статьи являются абзацы, в Гражданском кодексе РФ - пункты, в Уголовном кодексе РФ - части. Это нарушает логику изложения, создает неудобства как для юристов- практиков, так и для учебного процесса.

- наличие неверных внутренних и внешних отсылок к другим нормам нормативного правового акта или к другому нормативному правовому акту - нормативные правовые акты, а также отдельные части одного и того же нормативного правового акта тесно связаны друг с другом, эта взаимосвязь во многом проявляется в использовании отсылок одной нормы к другой.

Однако на практике многие нормативные правовые акты содержат неверные отсылки, в частности, к устаревшим нормативным правовым актам. Например, постановление администрации Ики-Бурульского сельского муниципального образования Республики Калмыкия «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» отсылает к нормам утратившего силу Постановления Правительства РФ «Об утверждении Правил проведения

экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»^[167].

Часто производится отсылка к неверной статье - не содержащей информации, которая должна в ней закрепляться по логике отсылки. Например, часть 8 статьи 391.10 Гражданского процессуального кодекса РФ гласит, что при рассмотрении гражданского дела в порядке надзора лица, указанные в части 4 этой же статьи, вправе дать объяснения, однако часть 4 статьи 391.10 Гражданского процессуального кодекса РФ не содержит перечня лиц, а устанавливает срок рассмотрения надзорной жалобы^[168].

Пятую группу требований юридической техники составляют реквизитные требования. Реквизиты являются важнейшим элементом нормативного правового акта, во многом наделяющим его юридической силой.

Типичным нарушением требований, предъявляемых к реквизитам, является несоответствие вида нормативного правового акта его фактическому содержанию либо видам, предусмотренным законодательством для нормативных правовых актов, принимаемых конкретным субъектом правотворчества.

Примером несоответствия вида нормативного правового акта его содержанию может служить Закон Нижегородской области от 30.12.2005 № 225-З (ред. от 05.05.2017) «О государственных должностях Нижегородской области и Реестре должностей государственной гражданской службы Нижегородской области»^[169]. По своему содержанию данный нормативный правовой акт носит явно подзаконный характер (на федеральном уровне

аналогичный перечень должностей закреплен Указом Президента РФ), однако по непонятной причине он был принят в форме закона.

Многочисленные примеры использования недопустимых для конкретного органа видов нормативных правовых актов можно встретить среди ведомственных актов органов исполнительной власти. На первый взгляд, данный вопрос урегулирован: «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти...» устанавливают четкий

170 перечень видов нормативных правовых актов, принимаемых этими органами . Однако в Положениях об отдельных органах исполнительной власти вопрос о видах нормативных правовых актов (которые вправе принимать этот орган) решается по-разному. В одних случаях указывается на право органов исполнительной власти издавать нормативные правовые акты без указания на их виды^[170][171]; в других - содержится явное нарушение законодательства (перечень видов нормативных правовых актов органов исполнительной власти открыт либо включает в себя виды нормативных правовых актов, не предусмотренные вышеназванными Правилами^[172]). Кроме того, в большинстве случаев в нормативных правовых актах не прописано, чем каждая разновидность ведомственных актов отличается от иных и как соотносится с ними.

Другим нарушением требований, предъявляемых к реквизитам, является подписание нормативного правового акта неуполномоченным лицом. В частности, в Красноярском крае судом было рассмотрено административное дело о признании недействующим приказа Министерства природных ресурсов и экологии Красноярского края от 29.12.2014 № 5/352-од «О внесении

изменений в приказ Министерства природных ресурсов и лесного комплекса Красноярского края от 22.12.2008 № 145-о «Об утверждении

административного регламента Красноярского лесничества» ввиду его подписания не министром, как того требует законодательство, а заместителем министра (хотя министр в этот момент осуществлял свои полномочия)^[173][174].

Шестую группу требований юридической техники составляют процедурные правила. Каждый нормативный правовой акт принимается в соответствии с установленной действующим законодательством процедурой. Соблюдение процедуры во многом обеспечивает соблюдение иных требований юридической техники.

Несоблюдение процедуры разработки и принятия нормативного правового акта является серьезным нарушением требований юридической техники, ведет к тому, что создаваемый нормативный правовой акт не приобретает юридической силы.

На практике такие ситуации встречаются достаточно часто и порождают серьезные проблемы. С одной стороны, нормативный правовой акт, принятый с нарушением процедуры его принятия, изначально не приобретает юридической силы, следовательно, признавать его недействующим абсурдно. В частности, судья Верховного Суда РФ В. Ю. Зайцев отмечает: «по сложившейся судебной практике Верховный Суд РФ принимает по первой инстанции дела об оспаривании лишь тех правовых актов, которые зарегистрированы в Министерстве юстиции и подписаны руководителями федеральных органов

174

исполнительной власти...» .

С другой - отсутствие юридической силы у нормативных правовых актов, принятых с нарушением процедуры их принятия (в частности, не зарегистрированных в Министерстве юстиции), увы, не исключает их фактического применения на практике, что существенно нарушает права

граждан. Механизм защиты прав граждан, к которым применяются положения нормативного правового акта, изначально не имеющего юридической силы, до сих пор не разработан. Гражданин может обратиться в суд, однако решение суда об обжаловании действий субъекта, применившего нормативный правовой акт, не имеющий юридической силы, будет касаться только обратившегося лица, в тоже время этот нормативный правовой акт мог быть применен и в отношении других лиц, которые в суд не обращались^[175].

Кроме того, говоря о соблюдении процедуры принятия нормативных правовых актов, необходимо отметить и еще одну серьезную проблему: четких критериев нормативности правового акта законодательством не установлено, в связи с этим, суды, рассматривая вопрос о соблюдении процедуры принятия нормативного правового акта, прежде всего, должны установить, является ли обжалуемый правовой акт нормативным по своей природе. Данный вопрос становился неоднократным предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ^[176] и Верховного Суда РФ^[177], однако единая позиция по-прежнему отсутствует.

Рассмотрев все группы требований юридической техники и их типичные нарушения на практике, мы можем сделать следующие выводы:

Во-первых, требования юридической техники касаются различных сторон нормативного правового акта (содержания, формы, структуры, процедуры принятия), только соблюдение всех требований в совокупности обеспечивает его качество, является важнейшим условием его эффективности.

Во-вторых, анализ действующего законодательства показывает, что существует достаточно много нарушений всех групп требований юридической техники, что в очередной раз подтверждает необходимость совершенствования правотворческой деятельности.

2.2.