§ 1. Межведомственный электронный документооборот

Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме, в том числе взаимодействие органов, предос­тавляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, организаций, участвующих в предоставле­нии предусмотренных Законом № 210-ФЗ государственных и му­ниципальных услуг или организующих предоставление государст­венных и муниципальных услуг, и заявителей, осуществляется на базе информационных систем, включая государственные и муни­ципальные информационные системы, составляющие информаци­онно-технологическую и коммуникационную инфраструктуру.

Система межведомственного электронного документообо­рота (далее — МЭДО) — федеральная информационная система, предназначенная для организации взаимодействия систем элек­тронного документооборота (СЭД) участников межведомственного электронного документооборота.

Участниками межведомственного электронного документообо­рота (участниками МЭДО) являются Администрация Президента РФ, Аппарат Правительства РФ, федеральные органы исполни­тельной власти, органы исполнительной власти субъектов Россий­ской Федерации, а также иные государственные органы и муници­палитеты.

Под взаимодействием СЭД понимается обмен электронны­ми сообщениями, в том числе:

• электронными документами,

• уведомлениями — информацией о ходе рассмотрения и ис­полнения документов.

Цель создания МЭДО — повышение эффективности управле­ния в органах государственной власти за счет сокращения времени прохождения документов между организациями и ведомствами, минимизации затрат на обработку и отправку документов, монито­ринга исполнения поручений.

Принцип и технические решения МЭДО. Основной принцип МЭДО — интеграция имеющихся СЭД участников МЭДО и транс­портной системы (почтовой службы), обеспечивающей в автомати­зированном режиме защищенный обмен электронными сообще­ниями между участниками межведомственного электронного документооборота.

В основу реализации проекта МЭДО легли следующие тех­нические решения:

1) все участники МЭДО используют единый формат обмена электронными сообщениями;

2) каждый участник МЭДО использует программно-техниче­ский комплекс (шлюз), обеспечивающий обмен электронными сообщениями между своей СЭД и МЭДО (хранение, просмотр, поиск, выгрузку и загрузку);

3) каждый участник МЭДО использует программный ком­плекс сопряжения (адаптер) своей СЭД с МЭДО, обеспечиваю­щий:

• для поступающих по МЭДО сообщений — их прием и пре­образование из единого формата обмена в формат СЭД для реали­зации дальнейшей обработки;

• для исходящих по МЭДО сообщения — их подготовку к пе­редаче, преобразование из формата СЭД в единый формат обмена и передачу.

Система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) представляет собой федеральную государственную ин­формационную систему, включающую:

• информационные базы данных, в том числе содержащие сведения об используемых органами и организациями программ­ных и технических средствах, обеспечивающих возможность дос­тупа через систему взаимодействия к их информационным систе­мам (электронным сервисам),

• сведения об истории движения в системе взаимодействия электронных сообщений при предоставлении государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муници­пальных функций в электронной форме.

• программные и технические средства, обеспечивающие взаимодействие информационных систем органов и организаций, используемых при предоставлении в электронной форме государ­ственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций.

Задачами системы межведомственного электронного взаи­модействия в инфраструктуре электронного правительства яв­ляются:

1. Государственные функции в электронном виде. Обеспечение информационного взаимодействия в электронной форме при пре­доставлении государственных и муниципальных услуг и исполне­нии государственных и муниципальных функций.

2. Государственные услуги в электронном виде. Обеспечение предоставления государственных и муниципальных услуг в элек­тронной форме, в том числе с использованием федеральной госу-

дарственной информационной системы «Единый портал государ­ственных и муниципальных услуг (функций)».

3. Системная магистраль информационного взаимодействия. Технологическое обеспечение информационного взаимодействия с применением системы взаимодействия достигается путем исполь­зования сервис-ориентированной архитектуры, представляющей собой совокупность электронных сервисов, построенных по обще­принятым стандартам, а также путем использования единых техно­логических решений и стандартов, единых классификаторов и опи­саний структур данных.

Основные функции системы межведомственного электрон­ного взаимодействия:

• Ведение реестра электронных сервисов.

• Ведение политик безопасности, применяемых к зарегистри­рованным электронным сервисам.

• Маршрутизация сообщений к зарегистрированным элек­тронным сервисам.

• Протоколирование обращений (входящих и исходящих со­общений) к электронным сервисам.

• Гарантированная доставка сообщений, осуществляемая за счет механизма повторных вызовов электронных сервисов при сбоях.

• Обеспечение оповещения оператора СМЭВ о сбоях в функ­ционировании электронных сервисов.

• Передача информации о событиях на СМЭВ по подписке заинтересованным пользователям (информационным системам).

• Формирование динамически создаваемой статистики ис­пользования электронных сервисов.

В 2009-2010 гг. появляется целый ряд документов, регулирую­щих элементы межведомственного документооборота:

Постановление Правительства РФ от 15.06.2009 № 477, ка­сающееся утверждения «Правил делопроизводства в Федеральных органах исполнительной власти»;

Поручение СС-П16-17пр от 09.09.2009 «О создании системы межведомственного и внутриведомственного электронного доку­ментооборота»;

Поручение СС-П41-5323 от 17.09.2009 «О дополнительной от­работке пилотного участка системы межведомственного элек­тронного документооборота»;

Постановление Правительства «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота» (далее Постановление о МЭДО № 754 от 22 сентября 2009 г.);

Распоряжение Правительства от 02.10.2009 № 1403-р «Об утверждении технических требований к организации взаимодей­ствия системы межведомственного электронного документообо­рота с системами электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти».

Эти мероприятия положили начало организации перехода орга­нов государственной и муниципальной власти на МЭДО, одновре­менно поставив перед архивистами проблему организации перехо­да к электронному архиву, созданию условий для обеспечения сохранности электронных документов.

В октябре 2009 г. были определены технические требования к МЭДО, в начале 2010 г. утвержден план первоочередных меро­приятий по переводу федеральных органов исполнительной власти на межведомственный документооборот. Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии 26 октября 2010 г. из­дает приказ № 327-СТ об утверждении ГОСТ Р 53898-2010 «Сис­темы электронного документооборота. Взаимодействие систем управления документами. Требовании к электронному сообще­нию». С 1 июня 2011 г. вступил в силу ГОСТ Р ИСО/МЭК 26300­2010, определяющий единый формат офисных приложений О DF, построенный на основе XML-схемы. Стандарт предполагается ак­тивно использовать для унификации взаимодействия в рамках МЭДО.

МЭДО — это организация обмена документами в электронной форме. Решение этой задачи практически началось с постановле­ния Правительства РФ о МЭДО от 22.09.2009 № 754 и распоряже­ния Правительства РФ от 02.10.2009 № 1403-р «Об утверждении технических требований к организации взаимодействия системы

межведомственного электронного документооборота с системами электронного документооборота федеральных органов исполни­тельной власти».

В соответствии с Положением, утвержденным постановлением правительства РФ от 22 сентября 2009 г. № 754, межведомствен­ный электронный документооборот представляет собой взаи­модействие федеральных информационных систем электрон­ного документооборота, организатором межведомственного электронного документооборота выступает Федеральная служ­ба охраны РФ. Ранее было указано «Участниками межведомст­венного электронного документооборота являются федеральные органы государственной власти, Администрация Президента РФ и Аппарат Правительства РФ».

Основные задачи по организации системы межведомственного взаимодействия на основе МЭДО представлены на рис. 15.

Рис. 15.Основные задачи создания СМЭВ

Рис. 16.Основные функции МЭДО

Система МЭДО — это закрытая система, обеспечивающая об­мен документами только между федеральными органами исполни­тельной власти. Необходимо было поставить более широкую зада­чу обмена информацией, накопленной в различных базах и банках данных, имеющихся практически в каждом федеральном органе исполнительной власти (рис. 17).

При переходе к предоставлению государственных услуг в элек­тронной форме через единый портал государственных и муници­пальных услуг следовало обеспечить взаимодействие внутриве­домственных электронных сервисов и портала.

На решение этой задачи и было направлено постановление Правительства РФ от 8 сентября 2010 г.

Рис. 17.Структура МЭДО

Рис. 18.Архитектура МЭДО (разработчик — Компания ЭОС)

Технические требования к функционированию системы утвер­ждены Приказом Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 27 декабря 2010 г. № 190 «Об утверждении технических тре­бований к взаимодействию информационных систем в единой сис­теме межведомственного электронного взаимодействия» (см. от­дельное приложение к учебному пособию, гл. 2).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 08.06.2011 № 451 «Об инфраструктуре, обеспечивающей информа­ционно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муници­пальных услуг в электронной форме» было утверждено Положение об инфраструктуре ИТ взаимодействия действующих и создавае­мых информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде фе­деральными органами исполнительной власти, исполнительной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления. (см. отдельное приложение к учебному пособию, гл. 2).

Одна из основных проблем во взаимодействии между инфор­мационными системами различных ведомств заключается в том, что эти системы построены на различных платформах, имеют са­мую разную архитектуру и форматы данных. А так как в создание этих систем уже вложены большие средства и унифицировать сами аппаратно-программные комплексы уже поздно, ставится задача унифицировать хотя бы форматы, в которых ведомственные систе­мы, и в первую очередь системы электронного делопроизводства (СЭД), осуществляют загрузку и выгрузку данных и документов.

В 2010-2011 гг. в состав участников МЭДО вошло более 90 ор­ганизаций и органов государственной власти. Это число постоянно растет. Переход к электронному документообороту между участ­никами МЭДО осуществляется поэтапно.

На начальном этапе подключения организации к МЭДО обмен электронными документами осуществляется с их дублированием на бумажном носителе. По мере отработки технологии обмена электронными сообщениями по МЭДО предполагается отказ от направления бумажных документов.

В перспективе планируется перевод федеральных органов ис­полнительной власти на безбумажный документооборот при орга­низации внутренней деятельности. Кроме того существует план- график сопряжения региональных систем электронного докумен­тооборота с системой МЭДО.

Взаимодействие используемой СЭД с МЭДО осуществляется в соответствии с Техническими требованиями к организации взаи­модействия системы межведомственного электронного документо­оборота с системами электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти.

Чтобы стать участником МЭДО, организации или ведомст­ву необходимо:

1. Быть включенным в список участников МЭДО и обеспечить наличие технико-технологической инфраструктуры для подключе­ния используемой СЭД к МЭДО.

Для этого нужно официально обратиться в Федеральную служ­бу охраны Российской Федерации (ФСО), являющуюся организа­тором МЭДО и выполняющую организационное и методическое обеспечение МЭДО; ведение адресных справочников МЭДО; соз­дание и эксплуатацию технико-технологической инфраструктуры и информационную безопасность МЭДО.

2. Обеспечить сопряжение используемой СЭД с МЭДО в части реализации для СЭД единого формата обмена электронными со­общениями используемого МЭДО.

Кроме того утверждены технические требования по МЭДО, в том числе и требования к шлюзу. Состав программного обеспе­чения автоматизированного рабочего места шлюза, к примеру, дол­жен включать:

а) операционную систему типа Windows XP Professional Russian;

б) Secure Pack Rus 1.0 for Windows XP;

в) Office Professional Plus 2007 Russian OLP NL

Состав программного обеспечения сервера шлюза должен включать:

а) операционную систему типа Windows Server Standard Edition 2003 R2 Win32 Russian OLP NL;

б) SQL Server Standard Edition 2005 Win32 Russian OLP C.

Для того чтобы начать включение в МЭДО, нужно получить у ФСО информацию по формату обмена и реализации взаимодейст­вия участников МЭДО и обратиться к поставщику или разработчи­ку используемой СЭД для выполнения им работ по реализации данного сопряжения.

Для взаимодействия систем электронного документооборота, используемых в разных министерствах и аппарата правительства РФ, используется специализированная электронная почтовая служ­ба, которая доставляет документы между СЭДами с помощью спе­циализированных шлюзов.

В свою очередь, каждая система электронного документообо­рота, используемая в рамках проекта МЭДО, имеет свой адап­тер, который при отправке документа приводит карточку до­кумента в СЭД в единый утвержденный формат.

Рис. 19.Архитектура МЭДО. Схема взаимодействия

Данный формат основан на языке XML и описан в Постановле­нии Правительства об утверждении положения о МЭДО от 22 сен­тября 2009 № 754, а также в Распоряжении от 2 октября 2009 г. (№ 1403-р) «Об утверждении технических требований по МЭДО».

Вся система действует следующим образом:

• в СЭД «ДЕЛО» документ формируется во внутреннем форма­те, для передачи по МЭДО этот документ должен быть передан поч­товой системе МЭДО в едином формате обмена, разработанном ФСО;

• осуществляется преобразование внутреннего формата до­кумента СЭД «ДЕЛО» в формат обмена МЭДО при подготовке к отправке исходящих документов. А для поступивших документов реализуется обратное преобразование из формата МЭДО в формат СЭД «ДЕЛО» для обеспечения автоматизированной регистрации таких документов.

Основными принципами федеральной системы МЭДО яв­ляются:

1) использование шлюза, обеспечивающего обмен электронны­ми сообщениями между СЭД организации и МЭДО;

2) единый обмен и модуль сопряжения СЭД организации с МЭДО.

Адаптер обеспечивает:

• прием и преобразование поступающих по МЭДО докумен­тов из единого формата обмена в формат СЭД для обеспечения дальнейшей обработки;

• подготовку к передаче по МЭДО исходящих документов, их преобразование из формата СЭД в единый формат обмена;

• формирование в едином формате обмена уведомлений о со­бытиях, произошедших в СЭД с документами, поступившими по МЭДО;

• подготовку их к отправке на обработку в СЭД уведомлений, полученных от других участников МЭДО.

В 2009 г. в рамках программы по созданию электронного пра­вительства был запущен первый пилотный проект по реализации МЭДО между Аппаратом Правительства РФ и Министерством сельского хозяйства РФ, Министерством связи и массовых комму­никаций РФ и Министерством экономического развития РФ.

МЭДО создавалась на основе существующей почтовой системы МЭДО и СЭД, используемых ФОИВ. В ходе проекта была прове­дена разработка технических требований, включая единый формат взаимодействия СЭД и средства сопряжения СЭД ФОИВ для обес­печения работы в едином формате. Вместе с тем были разработаны единые правила ведения делопроизводства, положения о системе межведомственного электронного документооборота, взаимодей­ствия Аппарата Правительства и ФОИВ. Кроме того, проведено поэтапное расширение функциональности взаимодействия и соста­ва пересылаемых в электронной форме документов.

На начальном этапе пилотирования МЭДО позволяла на­правлять:

• ФОИВ электронные копии резолюций Председателя Прави­тельства РФ и его заместителей;

• ФОИВ электронные копии протоколов совещаний в Прави­тельстве РФ;

• письма структурных подразделений Аппарата Правительст­ва РФ в ФОИВ и организации, включенные в систему МЭДО, в электронном виде.

Кроме того, в МЭДО проводилась отработка таких процессов как:

• порядок и технологии направления писем структурных под­разделений Аппарата Правительства Российской Федерации в элек­тронном виде;

• организация обучения администраторов автоматизирован­ных информационных систем ФОИВ, подключаемых к системе МЭДО, порядку взаимодействия по вопросам использования основных технологических элементов сопряжения электронного документооборота;

• опытная отработка направления в Аппарат Правительства Российской Федерации электронных копий исходящих писем фе­деральных органов исполнительной власти и организаций;

• разработка программно-технических средств обеспечения доступа к информации о прохождении и ходе исполнения доку­ментов, направляемых в федеральные органы исполнительной власти.

Внедрение МЭДО осуществляется в три этапа:

• подготовительный (проводит ФСО России) — это включе­ние организации в состав участников МЭДО, назначение организа­ции адреса МЭДО, установка и настройка;

• адаптация модуля сопряжения системы «ДЕЛО» с МЭДО и разработка документации по установке, настройке и использова­нию модуля сопряжения (проводит ЭОС);

• этап непосредственного внедрения в организации (реализу­ет ЭОС или партнер) — происходит установка и настройка систе­мы «ДЕЛО» или обновление системы «ДЕЛО» до нужной версии, а также установка модуля сопряжения, его настройка. Далее органи­зуется обучение пользователей (в том числе возможна корректиров­ка технологии работы с поручениями и проектами в организации).

В МЭДО сегодня уже работают все федеральные органы исполнительной власти, и обмен между ними и аппаратом пра­вительства происходит только в электронном виде:

• документы из одного ведомства (организации) в другое пе­редаются за считанные минуты: например, из органа исполнитель­ной власти края в орган местного самоуправления краевого центра распоряжение губернатора поступает через несколько минут после подписания;

• снижаются затраты на обеспечение взаимодействия между разными органами власти, упрощается администрирование этого процесса;

• появляются инструменты для отслеживания сроков предос­тавления иными органами власти данных и документов, необходи­мых для принятия решений и предоставления госуслуг;

• документы могут быть даже подписаны в электронном виде при использовании в организациях ЭП (электронной подписи)

• передача подписанных ЭП документов может считаться дос­таточной и не требовать дублирования бумажными документами;

• поиск документов, независимо от организации их подгото­вившей, занимает несколько минут, если межведомственный доку­ментооборот двух и более организаций реализован в едином ин­формационном пространстве;

• все организации работают фактически в единой системе.

Одним из наиболее активных участников процесса, связанного с решением задач МЭДО на системном уровне, в последние годы была компания «Электронные офисные системы» (ЭОС), иниции­ровавшая создание в Ростехрегулировании в 2008 г. подкомитета по стандартизации электронного документооборота, важным прак­тическим результатом работы которого стало принятие ГОСТ Р 53898-2010 «Системы электронного документооборота. Взаимо­действие систем управления документами. Требования к электрон­ному сообщению», утвержденного Приказом Федерального агент­ства по техническому регулированию и метрологии от 26.10.2010 № 327-СТ (разрабатывался «Гильдией управляющих документаци­ей», ВНИИДАД, НТЦ «ИРМ», ЭОС и др. в рамках ПК6).

Мы приводим характеристику работы системы МЭДО для лучшего понимания основ внутренней работы с документами в ор­ганах власти. Хотя МЭДО не играет определяющей роли в процес­се предоставления государственных и муниципальных услуг, по­скольку главенствуют другие федеральные информационные системы — СМЭВ, Сводный реестр и Портал государственных ус­луг, но в то же время является важным звеном цепи информацион­но-документационного обеспечения деятельности всех субъектов, участвующих в процессе оказания государственных и муниципаль­ных услуг.

На рынке решений для госсектора можно выделить три ключевых тренда: МЭДО, СМЭВ и РСМЭВ.

МЭДО является первым из них по времени создания. Во мно­гих регионах Российской Федерации МЭДО отсутствует, при этом нет определенных прогнозов, когда он появится. Существует мно­жество примеров организации взаимодействия между СЭД различ­ных органов власти путем прямого взаимодействия между систе­мами, минуя МЭДО (например, в Тюменской области организован обмен между СЭД областной Думы («Дедо») и СЭД органов ис­полнительной власти Тюменской области («Директум»)). Специа­листы отмечают, что использование системы МЭДО нецелесооб­разно для организации взаимодействия коммерческих структур с

государственными органами. Для решения этой задачи наиболее эффективными и реализуемыми являются электронные сервисы и (или) подсистемы взаимодействия со сторонними организациями, являющиеся частью работающих в регионах Российской Федера­ции СЭД или порталов государственных органов.

Основную роль в переводе государственных услуг в электрон­ный вид играют СМЭВ/РСМЭВ и разработка веб-сервисов для ока­зания государственных услуг в электронном виде.

В 2011 г. информатизация органов государственной власти в России вступила в новую фазу — стартовала государственная про­грамма «Информационное общество (2011-2020)». Основная цель программы — повышение эффективности взаимодействия государ­ства и общества.

Все государственные органы работают с СЭД (Распоряжение Правительства № 176-р от 12 февраля 2011 г. «Об утверждении плана мероприятий по переходу федеральных органов исполни­тельной власти на безбумажный документооборот при организации внутренней деятельности»), так как они должны с ее помощью ре­шать проблему предоставления госуслуг. Распоряжение Прави­тельства о переходе на безбумажный документооборот не ограни­чивается лишь МЭДО, там содержатся единые требования к СЭД, а также предписание ведомствам определенную часть документов с 2012 г. создавать и хранить только в электронном виде. Это очень сильно влияет на весь процесс работы с документами, СЭД должна теперь уметь работать не только с отсканированными копиями до­кументов, которые в случае возникновения трудностей можно лег­ко сверить с бумажным оригиналом, но создавать и хранить элек­тронные оригиналы документов.

В эпоху электронных документов, для которых можно получить любое количество равнозначных копий, роль архивов неизбежно претерпит изменения. Появляется возможность хранить рабочие экземпляры документов рассредоточенно — там, где в них возни­кает потребность. Каждый пользователь может с помощью удален­ного доступа получить собственную копию, с точки зрения инфор­

мационной ценности совершенно равнозначную исходному доку­менту. Тем не менее обеспечение сохранности эталонов электрон­ных документов останется прерогативой архивистов независимо от того, сколько равноценных экземпляров будет находиться в обра­щении.

Более того, централизованное архивохранилище сегодня пред­ставляется единственным местом, где такая сохранность может быть гарантирована, ибо только для архивистов забота о докумен­тах, вышедших из активного обращения, всегда была и будет важ­нейшей задачей.

Разработка и внедрение технических нормативных правовых актов во всех сферах деятельности органов власти — фактор согла­сованности действий в управлении государством. Технические нормативные правовые акты — также эффективный механизм рас­пространения наилучших технологий и методов работы, установ­ления соответствий международным нормам. Повышение юриди­ческой значимости документа в эпоху усиления действия экономических факторов обусловливает актуальность пересмотра подходов к управлению документами.

Приказом Федерального агентства по техническому регу­лированию и метрологии от 08.11.2013 № 1465-СТ утвержден ГОСТ Р 55744-2013 «Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем электронного документооборота. Тех­нические требования к электронному сообщению». Стандарт разработан в рамках ТК 459 «Информационная поддержка жизнен­ного цикла изделий» Обществом с ограниченной ответственностью «Электронные Офисные Системы (проектирование и внедрение)» на основании программы национальной стандартизации Россий­ской федерации на 2012 и 2013 гг. по ТК 459 «Информационная поддержка жизненного цикла изделий».

Объектом стандартизации является электронное сообщение, пересылаемое между системами управления документами в про­цессе информационного взаимодействия. Сообщение представляет собой XML-документ с определенной структурой и заданным со-

ставом элементов и атрибутов, а также, при необходимости, набо­ром дополнительных файлов.

Стандарт устанавливает формат, состав и содержание элек­тронного сообщения, обеспечивающего информационное взаимо­действие систем управления документами.

Использование стандарта решает вопросы пересылки электрон­ных документов, проектов документов и другой информации о ходе оперативной работы над ними без потери информации и без необходимости ее дополнительной обработки, уменьшения стои­мости разработки интерфейсов и связей между системами управле­ния документами, уменьшит дублирование данных и необходи­мость их повторного ввода, также создаст условия для реализации менее дорогостоящей и трудоемкой совместимости систем управ­ления документами различных производителей.

Использование стандарта способствует интеграции разрознен­ных систем управления документами в единую межведомственную и межкорпоративную систему обмена документами.

Описанный в стандарте формат электронного сообщения со­держит элементы формата обмена системы межведомственного электронного документооборота (МЭДО) и может быть преобразо­ван в формат МЭДО.

Стандарт введен взамен ГОСТ Р 53898-2010 «Системы элек­тронного документооборота. Взаимодействие систем управления документами. Требования к электронному сообщению» с учетом изменений требований к формату и составу электронных сообще­ний, в том числе с учетом требований формата МЭДО. Стандарт вводится в действие с 1 сентября 2014 г.