ПАРЛАМЕНТСЬКИЙ КОНТРОЛЬ ТА ЙОГО ОСНОВНІ ФОРМИ

Верховна Рада безпосередньо, через свої органи, здійснює контр­оль за діяльністю уряду, міністрів та посадових осіб, що признача­ються нею. До системи парламентського контролю також слід відне­сти контрольну діяльність народних депутатів, а також омбудсмана і Рахункової палати, які формуються Верховною Радою.

Ю. Барабаш визначає парламентський контроль у широкому і вузькому значенні. У першому випадку йдеться про діяльність, яку 667

здійснює Верховна Рада, її внутрішні органи, посадові особи, народ­ні депутати та допоміжні інституції - омбудсман та Рахункова пала­та; у вузькому розумінні - як один із напрямів діяльності парламен­ту, його структурних підрозділів, посадових осіб і парламентаріїв^[486]. Російська вчена О. Коврякова визначає парламентський контроль як систему норм, що регулюють встановлений порядок проведення нагляду та перевірки в основному діяльності органів виконавчої влади, який здійснюється як парламентською більшістю й опози­цією, так і допоміжними органами вищого законодавчого органу і спрямований на оцінку цієї діяльності із можливим застосуванням санкцій (вотуму недовіри, резолюції осуду, імпічменту тощо)^[487].

Об’єктом парламентського контролю є діяльність органів вико­навчої влади, а також призначуваних Верховною Радою посадових осіб з метою виявлення її неправомірності або неефективності. При здійсненні парламентського контролю Верховна Рада проявляється як політична форма нації. Тому функцію парламентського контр­олю необхідно розглядати у тісному взаємозв’язку із політичною системою України. Сьогодні політичні партії в Україні проходять етап свого становлення, за результатами парламентських виборів 2006 р. спостерігається процес становлення парламентських пар­тій, які забезпечують у демократичному суспільстві зворотні зв’язки між населенням і державою, сприяючи формуванню політичної волі громадян.

Підставами парламентського контролю є повноваження парла­менту здійснювати нагляд за діяльністю органів та посадових осіб, яких призначає Верховна Рада, за належним здійсненням Програми діяльності уряду, загальнонаціональних програм розвитку. Метою парламентського контролю є визначення ефективності та належного здійснення повноважень органами влади і посадових осіб, що форму­ються або призначаються парламентом, додержання основних прав і свобод людини, забезпечення національної безпеки і оборони.

Парламентський контроль здійснюється через певні процедури. Ю. Барабаш вирізняє такі парламентські контрольні процедури: парламентські слухання: діяльність тимчасових слідчих комісій; внутрішній парламентський контроль: імпічмент Президента: ого­лошення недовіри Кабінету Міністрів: контроль омбудсманау сфері основних прав і свобод: контроль Рахункової палати^[488]. В. Погорілко вирізняв такі форми парламентського контролю: парламентські слухання: заслуховування звіту уряду: контроль за виконанням Програми діяльності уряду: заслуховування звітів посадових осіб, що призначаються Верховною Радою^[489]. Французький конституці­оналіст Ж.-П. Жакке вирізняє такі парламентські контрольні про­цедури: контроль без приведення у дію механізму відповідальності уряду та контроль з постановкою питання про відповідальність уряду^[490]. Розглянемо окремі форми парламентського контролю, що здійснює Верховна Рада.

Контроль за виконанням Державного бюджету, Програми діяльності уряду та загальнодержавних програм економічно­го, соціального, національно-культурного розвитку.

Законом визначається процедура звітування уряду про виконан­ня Державного бюджету (ст. 97 Конституції). Якщо виникне питання про зловживання уряду, міністрів у ході виконання Державного бю­джету, Верховна Рада може надати відповідне доручення Рахунковій палаті або сформувати слідчу комісію з метою проведення розсліду­вання щодо обставин зловживань із коштами Державного бюджету Не виключено, що за результатами розслідування та публічного обговорення висновків слідчої комісії парламент може вирішити питання про оголошення резолюції недовіри Кабінету Міністрів.

Парламент може проводити також слухання щодо виконання урядом загальнодержавних програм економічного, соціального, національно-культурного розвитку, а також Програми діяльності уряду. Якщо Верховна Рада затверджує Програму діяльності уряду, то протягом року після цього парламент не може розглядати питан­ня про оголошення недовіри уряду (ст. 97, ч. 2).

Парламентські слухання. Предметом парламентських слухань можуть стати будь-які питання, що відносяться до компетенції Вер­ховної Ради. Парламентські слухання можуть проводитися як без­посередньо у Верховній Раді, так і в комітетах (комісіях) парламенту. Метою парламентських слухань є визначення ефективності та на­лежного стану реалізації законодавства, діяльності органів вико­навчої влади та її посадових осіб. Серед парламентських слухань можна виділити щорічні парламентські звіти уряду, відповіді уряду, міністрів та посадових осіб, що призначаються Верховною Радою, на запити народних депутатів.

Звіти уряду. Верховна Рада один раз на рік розглядає звіт Кабі­нету Міністрів про хід і результати виконання схваленої ним програ­ми діяльності. Щорічний звіт Кабінету Міністрів про його діяльність подається у 45-денний строк після закінчення календарного року не пізніше як за 15 днів до розгляду на засіданні Верховної Ради.

Запити народних депутатів. Народний депутат вправі на сесії звернутися із запитом до органів Верховної Ради, Кабінету Міністрів, до керівників інших органів державної влади і місцево­го самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності (ст. 86 Конституції). Звертає увагу надмірно широкий предмет депутатських запитів, до якого, окрім питань діяльності виконавчої влади, належать питання, що стосу­ються діяльності «керівників підприємств, установ і організацій, 670

розташованих на території України, незалежно від їх підпорядку­вання і форм власності». Як зазначає Ю. Барабаш, така діяльність була властива для депутатів місцевих рад у часи СРСР^[491].

Запит подається депутатом або кількома депутатами Голові Вер­ховної Ради через Секретаріат. На пленарному засіданні парламенту оголошується зміст і автор запиту, по тому не менш як 1/5 голосів депутатів від конституційного складу Верховної Ради приймається рішення про доцільність направлення запиту органу чи посадовій особі, до яких його звернено. Рішення про направлення запиту до Президента має бути попередньо підтримано не менш як 1/3 від конституційного складу Верховної Ради.

Відповідь на запит надсилається Голові Верховної Ради та депу­тату, який його вніс, не пізніше як у 15-денний термін з дня його одержання або в інший термін, встановлений Верховною Радою, і оголошується на засіданні Верховної Ради.

Конституційний Суд у низці своїх рішень визначив конституцій­ні рамки запитів парламентаріїв, оскільки виникали випадки не­правомірного втручання народних депутатів у діяльність органів слідства, прокуратури та судів: «Народні депутати не можуть звертатися із запитами, які суперечать закону... народний депу­тат України не може адресувати свої вимоги і пропозиції до суду, судді, органів безпеки, а може у такий спосіб звертатися лише до керівників цих органів, зокрема до голів судів як керівників органів державної влади, причому з питань, не пов’язаних з конкретними судовими справами»^[492]. Далі Суд розвинув свою правову позицію, ви­знавши неправомірними запити парламентаріїв до прокурорів у сфері повноважень прокуратури, визначених у Конституції та законах України, та стосовно конкретних справ, що знаходяться у провадженні прокуратури^[493]. Аналогічно Конституційний Суд виніс рішення щодо депутатських запитів до органів дізнання та досудового слідства^[494].

Тому необхідние введення такого інституту як інтерпеляція. Ін­терпеляція містить у собі звернення до уряду або міністра надати пояснення щодо конкретного питання політики уряду або загально­го політичного курсу Інтерпеляція повинна бути обґрунтованою і подається у письмовій формі. Урядові чи посадовій особі надається певний строк для підготовки відповіді. Відповідь на інтерпеляцію обговорюється на пленарному засіданні або проводяться слухання у профільному комітеті (комісії), за наслідками якої приймається резолюція. Не виключено, що можливе проведення розслідування через інститут слідчої комісії. Обговорення інтерпеляції може за­кінчитися оголошенням резолюції недовіри урядові або окремому міністру. У цілому інститут інтерпеляції є ефективним засобом за­безпечення прав опозиції.

Наприклад, Регламент нижньої палати італійського парла­менту визначає інтерпеляцію як звернення «у письмовій формі до уряду щодо мотивів його діяльності та його подальших намірів з питань, що відносяться до певних аспектів урядової діяльності». Конституція Іспанії визначає: «Всяка інтерпеляція може дати при­від для оголошення резолюції, якою палати виражає свою позицію» (ст. 111,ч.2).

Процедура оголошення резолюції недовіри уряду (ст. 87). Парламент вправі за результатами слухань здійснити оцінку ефек­тивності діяльності уряду. За результатами таких слухань може бути оголошено резолюцію недовіри уряду. Підставами для такого рішення можуть служити різні обставини: неналежне виконання урядом загальнонаціональних програм, власної програми діяль­ності, здійснення політичного курсу всупереч засадам зовнішньої і внутрішньої політики. У цьому випадку буде оцінка ефективнос­ті політики Кабінету Міністрів. Не виключено, що підставами для оголошення резолюції недовіри можуть стати політичні обставини: розпад у парламенті урядової більшості, недодержання домовленос­тей між партіями, які створили урядову коаліцію, інші обставини політичного характеру.

При оголошенні резолюції недовіри необхідно додержання вста­новленої процедури. Зокрема, це питання може бути ініційовано кількістю народних депутатів не менш 1/3 від конституційного складу парламенту Питання про довіру повинно стати предметом парламентських слухань, а не розглядатися відразу, як воно вине­сено на порядок денний. Недоліком регулювання цієї процедури є те, що рішення про винесення резолюції недовіри може бути при­йнято негайно після слухань, а не через певний розумний строк. Кінець кінцем застосовування цього засобу парламентського контр­олю повинно бути зваженим, оскільки йдеться про забезпечення ефективної і стабільної діяльності урядів. Конституція визначає, що Верховна Рада не може розглядати питання про відповідальність уряду більше одного разу протягом однієї сесії (ст. 87).

У цьому відношенні заслуговує на увагу зарубіжний досвід. Згідно з принципом відповідального парламентського правління сам уряд може внести на розгляд парламенту законопроект, з прийнят­тям якого він пов'язує довіру до себе з боку парламенту. Оскільки конституції обмежують у часі можливість парламентів вирі­шувати питання відповідальності урядів, то це змушує опозицію відповідально ставитися до використання процедури винесення резолюції недовіри. З цією ж метою у Німеччинібув запроваджений «конструктивний вотум», загалом запозичений більшістю країн Центральної та Східної Європи (постсоціалістичних країн). Сут­ність конструктивного вотуму зводиться до того, що одночасно із винесенням урядові резолюції недовіри парламент формує новий уряд або призначає нового прем’єр-міністра.

Процедура імпічменту Президента. Відповідальність інших посадових осіб. Імпічмент вищих посадових осіб є поширеним ін­ститутом конституційного права, який дозволяє притягати до від­повідальності вищих посадових осіб. В Україні він поширюється лише на Піаву Держави, інші посадові особи притягаються до від­повідальності іншим чином.

Процедура імпічменту Президента. У ст. 111 Конституція регулює процедуру імпічменту Президента. Якщо у діях Президента вбачається вчинення державної зради або іншого злочину, така про­цедура ініціюється більшістю від конституційного складу Верховної Ради. Конституційне регулювання інституту імпічменту занадто складне, воно потребує додаткового регулювання у спеціальному за-

коні. Парламентові не належить монополія по вирішенню питання про відповідальність Президента, оскільки Верховна Рада зв’язана висновками Верховного суду з питань матеріального права та Кон­ституційного Суду з питань додержання процедури. Тому багато дослідників говорять про неможливість реалізації цієї процедури на практиці. Отже, це є превентивні конституційні норми.

Відповідальність інших посадових осіб. Верховна Рада впра­ві вирішувати питання про зміщення з посади тих посадових осіб, яких вона призначає. Для того, щоб винести таке рішення необ­хідно провести парламентське слухання, забезпечити публічне об­говорення ефективності діяльності відповідальних посадових осіб. За результатами слухання ухвалюється відповідна резолюція. Під­ставами для зміщення з посади можуть бути не лише юридичні, а також і політичні.

Місце і роль інституту омбудсмана у процедурах парламент­ського контролю. Щорічні та спеціальні парламентські звіти ом­будсмана є політичним інструментом, за допомогою якого дово­диться до відома громадськості про стан додержання прав і свобод людини і громадина в Україні за попередній рік. Верховна Рада також може вживати певних заходів на виконання вимог актів ре­агування омбудсмана. Акти реагування омбудсмана можуть стати юридичною основою для проведення парламентських слухань, ви­рішення питання про відповідальність вищих посадових осіб, яких призначає парламент. Водночас слід підкреслити, що інститут ом­будсмана конкурує із діяльністю прокуратури. Зарубіжна практика свідчить, що такі звіти омбудсмана служать приводом для внесення змін до законодавства, його положення враховуються в адміністра­тивній та судовій практиці.

Діяльність Рахункової палати у системі парламентського контролю. Згідно з правовою позицією Конституційного Суду цей орган не є структурним підрозділом парламенту. Рахункова палата є конституційним органом спеціалізованої компетенції, статус якого визначається спеціальним законом. Згідно із законом до завдань Рахункової палати належить: організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням видаткової частини Державного бю­джету, витрачанням бюджетних коштів; здійснення контролю за утворенням і погашенням внутрішнього і зовнішнього боргу Укра­їни, визначення ефективності та доцільності видатків державних коштів, валютних та кредитно-фінансових ресурсів; контроль за фі­нансуванням загальнодержавних програм; аналіз ходу виконання 674

Державного бюджету та регулярне інформування про це Верховну Раду, її структурні підрозділи (ст. 2 Закону про Рахункову палату). Сьогодні актуальними питаннями діяльності Рахункової палати є розширення кола повноваження, розширення апарату та більш детального регулювання процедур її діяльності.

15.7.