ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

Це основна парламентська процедура, яка займає чільне місце серед різних форм правотворчості. Це зумовлено вищою юридичною силою законів, які приймаються внаслідок законодавчої процедури.

А. Правотворчість і законотворчість. За своїм змістом творять право не тільки парламенти, але й органи виконавчої і судової вла­ди. Особливо яскраво це проявляється в англо-американській пра­вовій системі: парламенти творять статутне право, а суди творять право за допомогою прецеденту. У романо-германській правовій сім’ї зростає роль правотворчості уряду й адміністрації, що вира­жається у практиці делегованого законодавства і регламентарної правотворчості. Ще необхідно зважати нате, що для початку за­конодавчої процедури необхідно з’ясувати необхідність правового регулювання, що може бути пов’язано із відсутністю такого або не­доліками чи прогалинами чинного законодавства. У такому випадку виникає необхідність планування законодавчих робіт, що потребує налагодженню зворотних зв’язків між політичними партіями, гро­мадськими і лобістськими організаціями, главою держави, урядом і парламентом.

Б. Концепція розвитку законодавства та правотворчість. Як вже зазначалося, для того, щоб законодавство України відповідало стандартам Ради Європи, необхідно прийняти близько 3000 за­конів. Якщо ж Україна приєднається до Договору про Європейську економічну зону, виникне потреба прийняття близько 80000 за­конодавчих актів, ухвалення левової частки яких припадає саме на Верховну Раду. В таких умовах гарантією належного ходу за­конодавчих робіт є прийняття концепції розвитку законодавства, котра будується на погодженні позицій парламенту, глави держави та уряду.

кону про нормативно-правові акти, про що вже тривалий час гово­рять фахівці. Не виключено, що концепція законодавства може бути закладена в законі про засади зовнішньої і внутрішньої політики. Необхідність цього є важливим, адже у підготовці законопроектів об’єктивно центральну роль посідає уряд як суб’єкт законодавчої іні­ціативи, який володіє всіма необхідними ресурсами для підготовки якісних законопроектів. При цьому парламент є гарантом прозо­рості законодавчого процесу, публічне обговорення законопроектів у парламенті є засобом недопущення прийняття законів на догоду окремих політичних кіл.

В. Законотворчість та засади внутрішньої і зовнішньої політи­ки. Прийняття законів обмежено засадами зовнішньої і внутрішньої політики, які також можна розглядати як план законодавчих робіт на певний період. Прийняття парламентом закону про засади зо­внішньої і внутрішньої політики є гарантією відповідального парла­ментського правління, планомірного здійснення Верховною Радою своєї законодавчої функції. У ході законодавчої діяльності парла­мент також зв’язаний загальнодержавними програмами економіч­ного, науково-технічного, соціального національно-культурного роз­витку, охорони довкілля.

Законодавчий процес - це упорядкована діяльність упо­вноважених суб’єктів у парламенті щодо підготовки, обго­ворення та прийняття законів. Іншими словами - це порядок діяльності з прийняття законів. Така діяльність за своєю природою є процесуальною і здійснюється у формі послідовності певних стадій. Зміст цих стадій полягає в тому, що через встановлений процесу­альний порядок забезпечується ретельне вивчення і обговорення законопроектів у парламенті, щоб обмежити зловживання з боку виконавчої влади.

Поширено у літературі вирізняти конституційний процес як один з проявів законодавчого процесу. Однак ця думка є хибною з таких міркувань: 1) саме поняття конституційний процес но­сить невизначенийхарактер, оскільки воно може охоплювати нову галузь права (яка знаходиться на етапі становлення), еволюцію конституціоналізму тощо; 2) це є підміною поняття установчого процесу; прийняття нової конституції не є компетенцією парла­менту у силу положень розділу XIII Конституції, а правом народу України (справедливим є лише те, що парламент знаходиться у центрі установчого процесу).

Внесення законопроекту в парламент. Цей процес тісно пов’язаний із колом суб’єктів законодавчої ініціативи, тому його ще називають виявом законодавчої ініціативи. Таке право належить Президентові, народним депутатам і Кабінету Міністрів. Згідно із останніми поправками до Конституції право законодавчої ініціативи втратив Національний банк. Внесення законопроекту у парламент означає, що він повинен бути обов’язково розглянутий народними депутатами. Парламент не є зв’язаний змістом законопроекту- він може бути відхилений або прийнятий у якісно іншій редакції.

До прийняття Конституції 1996 р. правом законодавчої ініціа­тиви володіли також Конституційний Суд, Верховний суд, Вищий арбітражний (нині - господарський) суд, а також Верховна Рада Кримської АР. Сьогодні в світі існує тенденція до розширенням кола суб’єктів законодавчої ініціативи^[485]. Наприклад, у Бразилії таким правом володіють політичні організації, місцеві органи влади, Вер­ховний федеральний суд, Вищий суд правосуддя, Вищий трудовий суд, Вищий виборчий суд та інші.

Конституція детально не регулює черговість розгляду внесених законопроектів і визначення їх категорій в залежності від суб’єкта ініціативи. Конституція обмежується кількома застереженнями. Законопроекти, визначені Президентом як невідкладні, розгляда­ються Верховною Радою негайно. Стосовно предметного визначен­ня із Конституції чітко випливає, що законопроект про Державний бюджет вносить у парламент виключно Кабінет Міністрів, який зобов’язаний його розробити. Також уряд є ініціатором загально­державних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля. Президент і уряд є ініціаторами законопроектів про ратифікацію міжнародних договорів. Виключно Президент ініціює законопроект про оголо­шення стану війни, затвердження указів про оголошення воєнного і надзвичайного стану в Україні або в її окремих місцевостях, про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації, про загальну або часткову мобілізацію.

При розробці законопроектів необхідне їх фінансово-економічне обґрунтування, з якого б було видно, які асигнування з державного бюджету необхідні для втілення в життя такого закону. При внесенні законопроектів також необхідно додержатися певних технічних умов (наявність супровідної записки, обґрунтування необхідності прийняття такого законопроекту тощо), при додержанні яких за­конопроект реєструється у Секретаріаті Верховної Ради. При недо­держанні цих вимог законопроект повертається ініціатору із відпо­відним обґрунтуванням.

Розгляд законопроектів у парламенті. Верховна Рада розглядає законопроекти у трьох читаннях на пленарних засіданнях, а також на засіданнях профільних комітетів. Для забезпечення належного ходу опрацювання законопроекту, його текст розповсюджується серед народних депутатів.

Перше читання законопроекту полягає у вирішенні питання чи потрібен такий закон взагалі. Парламентарії, заслухавши ініціатора законопроекту, повинні визначитися, чи існує прогалина або недоліку законодавстві, який соціально-економічний ефект цьо­го законопроекту, які наслідки тягне за собою прийняття цього зако­нопроекту Вирішується питання, чи вирішує в цілому законопроект якусь актуальну суспільну проблему 3 цього приводу профільний комітет готує відповідний висновок, який розповсюджується серед парламентаріїв. Якщо з цього приводу існує альтернативний за­конопроект, то ці законопроекти заслуховуються у порядку надхо­дження із відповідними висновками профільного комітету

За наслідками слухання приймається рішення про доцільність подальшого розгляду законопроекту або про його відхилення. У ви­падку, якщо є певні зауваження до законопроекту, але по ньому при­ймається позитивне рішення про необхідність подальшого розгляду, то законопроект направляється на доопрацювання до профільного комітету

Друге читання законопроекту означає обговорення зако­нопроекту по суті. Воно здійснюється на основі доповіді члена комітету, який опрацьовував законопроект. У ході другого читання йде процес постатейного обговорення законопроекту, в ході якого народні депутати вправі вносити пропозиції і доповнення до законо­проекту Регламент Верховної Ради не обмежує кількість пропозицій і доповнень, які вносяться, що інколи затягує розгляд законопроек­ту Такі пропозиції і доповнення обговорюються та виносяться на голосування на пленарному засіданні; щодо кожної такої поправки приймається відповідне рішення.

Така практика може призводити до зловживань з боку парла­ментаріїв, спрямованих на затягування і навіть зрив розгляду за­конопроектів. З метою недопущення таких випадків у зарубіжній практиці прийнято вносити пропозиції до законопроектів попере­дньо до пленарного засідання виключно у письмовій формі, які під­лягають обов’язковій реєстрації. Якщо пропозиції незареєстровані, вони не підлягають розглядові на пленарному засіданні Наприклад, у Франції парламентарій може вносити поправки не пізніше ніж за 8 днів до обговорення законопроекту.

За результатами розгляду законопроектів у другому читанні Вер­ховна Рада може ухвалити рішення про прийняття законопроекту і підготовку його до третього читання; відхилення законопроекту; по­вернення його на доопрацювання у профільний комітет або комісію. Інколи друге і третє читання можуть співпадати, якщо у результаті обговорення приймається закон у цілому.

Необхідною умовою для підготовки якісних законопроектів є ро­бота профільного комітету або спеціальної комісії над законопроек­тами до їх обговорення на пленарному засіданні. Це пов’язано з тим, що комітет (комісія) спеціалізується на певних питаннях, може за­лучити до роботи фахівців, експертів, представників громадських і політичних організацій тощо. Сильна комітетська система дозволяє в цілому більш професійно працювати над текстами законів і спри­яти більш оперативному їх прийнятті на пленарному засіданні пар­ламенту. Недоліком комітетської системи підготовки законопроектів є те, що комітет вужчий за своїм складом, ніж парламент у цілому і це загрожує гарантіям публічного розгляду законопроектів.

Третє читання завершує процес обговорення закону, який приймається у цілому. Регламент Верховної ради допускає у тре­тьому читанні постатейне обговорення законопроекту, що штучно стримує процес прийняття закону.

внесення додаткових пропозицій і доповнень, окрім правок редак­ційного характеру. Під час третього читання можливе прийняття рішення про відхилення законопроекту.

Якщо законопроект прийнято, то одночасно приймається рішен­ня про організаційне, кадрове, матеріально-технічне, фінансове забезпечення виконання закону Важливим при прийнятті закону є також внесення відповідних змін у інші закони, пов’язані із на­бранням чинності цього закону, з метою усунення можливих колізій та конфліктів норм у законодавстві. Після прийняття закону Голова Верховної Ради вживає невідкладних заходів щодо передання за­кону на підпис Президентові.

Підписання закону Президентом та використання ним права відкладального вето. Президент протягом 15 днів після отримання законів приймає рішення про підписання або повернення закону у парламент для повторного розгляду Цю процедуру ще називають промульгацією і вона не має виключно формального характеру Президент вивчає закон на предмет: чи відповідає Конституції, чи не вносить додаткових колізій у законодавство, чи відповідає він засадам зовнішньої і внутрішньої політики тощо. Президент во­лодіє не абсолютним, а правом відкладального вето. У випадку не підписання закону Президентом, його вето може бути подолано парламентом.

У разі накладання вето Президент повертає закон зі своїми вмо­тивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради (ст. 94, ч. 2). Президентське вето долається не менш як 2/3 від кон­ституційного складу Верховної Ради. Президент зобов’язаний підпи­сати і оприлюднити такий закон протягом десяти днів. Якщо Піава Держави не вчинює цього, то закон підписується й оприлюднюється Головою Верховної Ради невідкладно. Закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не пе­редбачено самим законом але не раніше дня його оприлюднення.

15.6.