ПОВНОВАЖЕННЯ ВЕРХОВНОЇ РАДИ (СТ. 85 КОНСТИТУЦІЇ)

За сферою повноважень легіслатури поділяють на парламенти з необмеженими (Велика Британія, Угорщина), відносно обмеженими (Німеччина, Росія, США), абсолютно обмеженими повноваженнями (Франція, Казахстан, Сенегал, Гамбія) та консультативні парламен­ти (Бутан, Бруней).

Предмет відання Верховної Ради. Український парламентаризм проходить етап свого становлення, оскільки ще досить стійкими стереотипами у діяльності Верховної Ради проявляються міркуван­ня повновладдя парламенту, уявлення про те, що представницький орган влади може приймати рішення з будь-яких питань організації публічної влади. Інколи такі повноваження парламентарії тлума­чать свавільно.

Зокрема, протягом дев’яти місяців Верховна Рада так і не спро­моглася призначити за своєю квотою суддів Конституційного Суду 649

і привести їх до присяги разом з іншими суддями, призначеними Президентом та З’їздом суддів. Ця обставина потягла за собою інші парадоксальні дії окремих парламентаріїв. Так, перший за­ступник Голови Верховної Ради А. Мартинюк висловив думку про те, що за відсутності Конституційного Суду (що, до речі, було пов’язано із невиконанням свого конституційного обов’язку Вер­ховною Радою) парламент має право тлумачити Конституцію, виходячи з п.

Повноваження Верховної Ради є обмеженими вже силу консти­туційних принципів поділу влади (ст. 6) та законності управління (ст. 19, ч. 2). Згідно з принципом поділу влади парламент не вправі втручатися у сферу повноваження виконавчої і судової влади, ор­ганів місцевого самоврядування, а також інших спеціалізованих органів (прокуратури, Вищої ради юстиції, Рахункової палати тощо). Можна припустити, що при творенні правових норм Верховна Рада також є обмеженою. Це пов’язано з тим, що у правовій державі за урядом і адміністрацією повинен залишатися певний простір для визначення правових засобів реалізації положень законів відповідно до принципу відповідального правління. Парламент не вправі над­мірно деталізувати правову норму, оскільки тлумачення правових норм є компетенцією судової влади. Таким чином, повноваження Верховної Ради визначені у ст. 85 та інших положеннях Конституції, якими Основний закон уповноважує парламент приймати закони (ст. 92 та положення Розділу II, якими визначаються основні права і свободи людини і громадянина).

Проф. О. Фрицький класифікує повноваження за сферами: дер­жавного будівництва; економічної і соціальної; взаємовідносин пар­ламенту і Глави Держави; формування органів влади, призначен­ня чи обрання посадових осіб; адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування^[476]. Проф. В. Погорілко виріз­няв такі функції парламенту, з якими тісно пов’язані здійснення ним своїх повноважень: основні - законодавчу, установчу, парла­ментського контролю; допоміжні - бюджетно-фінансову та зо­внішньополітичну^[477]. Російські конституціоналісти В.

Таким чином, повноваження Верховної Ради сформульовані від­повідно до концепції раціоналізованого парламентаризму. У ході їх здійснення парламент повинен додержуватися принципу поділу влади та діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України.

Установчі повноваження. У цій сфері Верховна Рада реалізує своє верховенство, тобто повнота владних прерогатив щодо при­йняття рішень з цих питань належить лише цьому органу влади. їх здійснення пов’язано із внесенням деяких змін до Конституції, при­значенням всеукраїнських референдумів, призначенням посадових осіб, визначення засад зовнішньої і внутрішньої політики тощо.

А. Внесення змін до Конституції. Згідно із розділом XIII Кон­ституції Верховна Рада бере участь у процедурі внесення змін до Конституції. Попередній розгляд конституційних законопроектів у рамках парламентської процедури є обов’язковим. Парламент при­ймає остаточне рішення кваліфікаційною більшістю лише стосовно конституційних законопроектів, які не стосуються внесення змін до положень розділів І, III таXIII Конституції.

Б. Визначення напрямів зовнішньої і внутрішньої політики та прийняття загальнонаціональних програм. При визначенні засад зовнішньої і внутрішньої політики Верховна Рада зобов’язує себе та інші конституційні органи здійснювати спільний політичний курс

щодо вирішення стратегічних питань розвитку інститутів публічної влади і суспільства. Не виключено, що за допомогою цього повнова­ження парламент вправі розширювати коло питань, які потребують законодавчого регулювання (ст.

Шляхом прийняття програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля забезпечується режим співпідпорядкування у діяльності парламен­ту та уряду, забезпечується правонаступність політичного курсу основних конституційних органів влади, а також стабільність зако­нодавства. Це сприяє забезпеченню режиму правової визначеності у суспільстві, додержанню основних прав і свобод.

Особливе значення має повноваження Верховної Ради щодо за­твердження Конституції Автономної Республіки Крим.

В. Призначення всеукраїнських референдумів і виборів. Верховна Рада зобов’язана призначити референдум, якщо його предметом є питання про зміну території України (ст. 73 Конституції). Стосовно інших питань таке повноваження здійснюється парламентом дис­креційно, тобто на власний розсуд. Верховна Рада призначає ви­бори Президента, чергові і позачергові вибори до органів місцевого самоврядування.

Г. Участь у формуванні органів публічної влади та призначення посадових осіб. Насамперед парламент бере участь у формуванні уряду шляхом висування кандидатури Прем’єр-міністра коаліцією фракцій з наступним його затвердженням за поданням Президен­та, а також призначення міністрів за поданням Прем’єр-міністра, окрім міністрів зовнішніх справ та оборони. Парламент за поданням Президента призначає низку посадових осіб: Голови Антимонополь­ного комітету, Державного комітету телебачення та радіомовлення, Фонду державного майна, Служби безпеки, Національного банку, Генерального прокурора, членів Центральної виборчої комісії.

парламентського контролю. Також Верховна Рада призначає на посади та звільняє Голову та інших членів Рахункової палати, Упо­вноваженого з прав людини, половину складу Ради Національного банку, половину складу Національної ради з питань телебачення і радіомовлення. Більшість із призначених посадових осіб звільня­ється парламентом з посади за поданням Президента.

Д. Забезпечення континуїтету державності. Верховна Рада за­безпечує правовий континуїтет шляхом призначення чергових ви­борів Президента, додержанням визначених Конституцією строків формування уряду (ст. 90), своєчасного призначення третини скла­ду Конституційного Суду та своєчасного приведення їх до присяги, а також своєчасного призначення інших посадових осіб.

За висновком Конституційного Суду про порушення Конституції або законів України Верховною Радою Автономної Республіки Крим Верховна Рада може прийняти рішення про дострокове припинення її повноважень та призначити дострокові вибори. Так само, на під­ставі судових рішень про неналежне здійснення своїх повноважень сільськими, селищними, міськими головами або місцевими радами, Верховна Рада може прийняти рішення про їх розпуск або достро­кове припинення повноважень та призначити дострокові вибори цих органів і посадових осіб.

Законодавчі повноваження Верховної Ради. Сформульовані за моделлю парламенту з відносно обмеженими повноваженнями. Це випливає безпосередньо з конституційних засад поділу влади (ст. 6) та законності управління (ст. 19, ч. 2). Законодавча компетенція парламенту є обмеженою, оскільки Конституція наділяє певними повноваженнями Президента, який здійснює арбітражні функції, реклам ентарними повноваженнями уряд (ст. 116), а також власним предметом відання органи місцевого самоврядування (ст. 143).

А. Законодавчі повноваження та арбітражні функції Глави Дер­жави. Так звана «прихована сфера» повноважень Президента ре­алізується шляхом видання указів, якими схвалені рішення Ради національної безпеки і оборони.

Б. Законодавчі повноваження тарегламентарні повноваження уряду. Прийняття законів не повинні зачіпати в істотних моментах конституційні повноваження уряду, які за своєю природою є повно- 653

важеннями у сфері державного управління та визначення правил на основі закону Регламентарна сфера уряду зумовлена необхідніс­тю регулювати політику уряду та діяльність адміністрації в окремих сферах управлінської діяльності.

Конституційний Суд з приводу колізії правотворчих повнова­жень парламенту та уряду щодо цінової політики висловився та- кимчином: «Забезпечення проведення цінової політики Кабінетом Міністрів України означає реалізацію ним визначених... Законом України [про ціни і ціноутворення] основних начал встановлення і застосування цін і тарифів, що логічно включає регулювання цін (тарифів), а також контроль за ними»?³. Суд також стоїть на позиції, що безпосереднє регулювання цін і тарифів парламентом є неправомірним втручанням у сферу повноважень відповідних органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, що є порушенням поділу влади всупереч статей 6, 19, 116, 137 та 143 Конституції^{[480] [481].}

У цій сфері Верховна Рада може у загальній формі визначати повноваження органів влади, правові засоби і способи здійснення державної політики в окремих її напрямах, об’єм регулювання та форми контролю за здійсненням цих повноважень. Такі повнова­ження Верховна Рада може здійснювати двояко: шляхом прийняття закону про засади зовнішньої і внутрішньої політики та шляхом прийняття спеціального закону.

В. Конституційна сфера закону Верховної Ради визначаєть­ся шляхом конституційного закріплення кола питань (ст. 92), які виключно регулюються законом як актом парламенту. Це не ви­ключає можливості прийняття законів Верховною Радою з інших питань. У самому тексті Конституції містяться застереження про необхідність прийняття законів з певних питань. Насамперед, це стосується конституційного регулювання інституту основних прав і свобод. Відповідно до принципу застереження про закон обмеження основних прав і свобод здійснюється виключно на основі закону. Такий закон може лише визначати за органами виконавчої влади чи місцевого самоврядування порядок застосування цих обмежень. Також Конституція передбачає прийняття органічних законів, які стосуються визначення аспектів конституційного статусу органів публічної влади (наприклад, статті 76-78, 89, 107, 120, 123, 125, 131, 140 Конституції).

У літературі склалося традиційне уявлення про природу закону, яке потребує уточнення з точки зору конституційності. Закон як акт парламенту повинен насамперед відповідати критеріям принципу верховенства права.

Повнота законодавчого регулювання. Закон повинен регулю­вати усі істотні елементи сфери суспільного життя, яку він зачіпає. Повнота законодавчого регулювання досягається шляхом чіткого визначення сфери його дії, статусу учасників правовідносин, наякі він поширюється, порядку здійснення ними своїх прав-домагань та повноважень, відповідальності у випадку недотримання правил, визначених у законі.

Наприклад, при регулюванні статусу Кабінету Міністрів необ­хідно визначити в істотних рисах положення цього органу у сис- темі органів публічної влади, зокрема щодо його взаємодії з іншими органами влади; визначити організаційну структуру уряду; визна­чити статус міністрів та засади безперервності (континуїтету) у діяльності міністерств; процедури розробки, розгляду та прийнят­тя урядових актів; конституційної та інших видів відповідальності уряду та окремих міністрів тощо.

Закон встановлює правила по відношенню до основних прав і свобод, статусу особи, виборів, цивільного і кримінального права, публічних фінансів і бюджету, установлення видів публічної служби та статусу публічних службовців, національної безпеки і оборони, правосуддя, правового режиму власності, правової процедури рек­візиції та конфіскації власності. Правове регулювання у законі по­винно бути достатнім і не викликати очевидних двозначностей в ході його застосування. Закон повинен настільки визначати зміст правового регулювання, щоб не було необхідності прийняття актів, які б визначали порядок його застосування. Останнє слід розгля­дати як законодавче упущення, що є порушенням Конституції та посягає на істотний зміст основних прав і свобод.

У СРСР набула поширення практика прийняття підзаконних нормативно-правових актів, які фактично підмінювали собою за­кони. Так, за даними історико-порівняльного дослідження законот­ворчої практики за період 1938 - 1989 рр. видно, що Верховна Рада УРСР прийняла порівняно мало законодавчих актів - 484, з яких 198 актів було прийнято у період реформування та масової кодифікації законодавства УРСР (період 1959 - 1966 ррф^[482]. Це є недостатнім і свідчить, що радянська правова система була нерозвиненою у сфері організаційного та процедурного забезпечення. Для радянської пра­вової системи також було характерним прийняття підзаконних актів, в яких визначалося порядок застосування законів. Органи державного управління не виконували закону до тих пір, поки не при­ймалися такого роду підзаконні акти. Фактично, закон виконував­ся із додержанням суворо ієрархічного принципу доведення команд від органів вищої ланки до нижчих органів влади. Такий механізм призводив до правової інфляції та породжував сприятливі умови для свавільного застосування законів. Зрозуміло, що такий стерео­тип складно подолати. Аналіз багатьох законів, прийнятих в часи незалежності України, свідчить, що вони носять декларативний характер і їх застосування не забезпечується організаційно і про­цедурно. Від цього страждає повнота законодавчого регулювання і ефективність парламенту як органу законодавчої влади.

Організаційна та процедурна забезпеченість виконання закону. Закон повинен відповідати принципові мінімальної достат­ності правового регулювання, тобто чітко визначати мінімально необхідні правові засоби втілення його в життя. Серед таких право­вих засобів організаційного характеру можна виділити спеціалізо­вані органи публічної влади, їх кадрове, організаційне та фінансове забезпечення, визначення правового статусу відповідальних по­садових осіб, предмет відання, повноваження та відповідальність. До правових засобів процедурно-процесуального характеру можна віднести: порядок звернення до органу влади; забезпечення режи­му довірливого спілкування між особами, що наділені публічними функціями і повноваженнями, та приватними особами; порядок ведення провадження, зокрема, підготовки та розгляду органами публічної влади матеріалів справи; процесуальні гарантії оскаржен­ня рішення органу влади; гарантії виконання рішення за результа­тами розгляду справи та юридична відповідальність за невиконання постановленого рішення.

Фінансова та ресурсна обґрунтованість закону. Прийня­тий закон не повинен носити програмний, декларативний харак­тер, викликати надмірні соціальні очікування у населення. Закон є практичним керівництвом до дій для кола осіб, яких стосується пра­вове регулювання. Згідно з принципом відповідального парламент­ського правління Верховна Рада при прийнятті законів зобов’язана передбачати можливі наслідки його застосування, зокрема можливі асигнування з державного бюджету та вжиття заходів організацій­ного, кадрового чи процедурного характеру Гарантією цього є те, що в ході підготовки та розгляду законопроектів у Верховній Ради необхідно їх фінансово-економічне обґрунтування.

Закон як сукупність правил загального характеру. Закон регулює правила поведінки шляхом встановлення певних рамок. Рамки поведінки можуть визначатися по-різному: у негативний спо­сіб, за допомогою якого визначаються межі правомірної поведінки, недотримання якої тягне за собою юридичну відповідальність: у позитивний спосіб - шляхом визначення можливих типових варіан­тів поведінки, перелік яких не повинен бути надмірно казуальним. Закон за своїм змістом не може містити приписи, що носять кон­кретний характер, оскільки може втратити ознаки нормативності. Закон повинен бути доволі гнучким, придатним до застосування у неоднозначних ситуаціях. Ця вимога також пов’язана із тим, що складно передбачити всі життєві випадки, в яких прийдеться за­стосувати закон. У випадку виникнення ситуації, яка прямо не ви­пливає із закону, така невизначеність може бути подолана шляхом тлумачення судом на основі аналогії. З цього приводу Європейський Суд з прав людини сформулював правову позицію^[483]:

На думку Суду, із виразу «передбачено законом» випливають на­ступні дві вимоги. По-перше, право повинно мати відповідну обста­винам можливість орієнтуватися у тому, які правові норми засто­совуються до цього випадку. По-друге, норма не може вважатися «законом», якщо вона не сформульована із достатнім ступенем точності, що дозволяє громадянину співвідносити свою поведінку: він повинен мати можливість - користуючись за необхідності по­радами - передбачати, у розумному по відношенню до обставин ступені, наслідки, які може потягнути за собою така дія. Ці наслід­ки не обов’язково передбачати з абсолютною впевненістю: досвід свідчить, що це недосяжно. Більш того, хоча визначеність вельми бажана, вона може супроводжуватися рисами скаменілості, тоді як право повинно володіти здатністю йти в ногу із змінюючимися обставинами. Відповідно, багато законів неухильно користуються термінами, які у більшому або меншому ступені розпливчасті: їх тлумачення і застосування - завдання практики.

Чіткість і однозначність змісту положень закону. Ця вимога має важливе значення для однакового і правильного за­стосування закону. Чіткість викладу положень закону дає змогу на­лежним чином довести його цілі і зміст до адресатів, зобов’язаних його застосовувати і додержуватись. Важливим є чітке закріплення повноважень органів публічної влади, визначення правових засобів реалізації цих повноважень.

Г. Особливості рамкових законів. Конституція визначає коло пи­тань, Верховна Рада вправі лише визначати «основи» та «засад и» пра­вового регулювання (пп. 5, 6, 8 - 12, 15, 17, 22 ст. 92). З цього кола питань Верховна Рада не може встановлювати детальні правила, а лише правові принципи. Таким чином, Конституція визнає, що з цих питань Верховна Рада визначає основні принципи правового регу­лювання. Це закони, які у зарубіжній літературі прийнято називати рамковими або законами рамок. Наведена вище правова позиція Конституційного Суду (рішення №2-рп/99 від 02 березня 1999 р та №2-рп/2000 від 10 лютого 2000 р.) не дає остаточної відповіді про співвідношення між рамковими законами та регламентарними ак­тами уряду. Дискусійним це питання є і в зарубіжній практиці.

Конституційна рада Франції вважає, що закон, який містить положення, що належать до регламентарної сфери, не є неконсти­туційними з таких підстав. Звідси, якщо парламентська більшість приймає будь-який акт відповідно до законодавчої процедури, то він стає законом незалежно від області, яку вінрегулює, і не можна примусити оголосити його неконституційним на тій підставі, що він вторгається у сферу регламентарної влади^[484].

Д. Делегування законодавчих повноважень. Поняття повноти законодавчого регулювання тісно пов’язано із розмежуванням фор­мального і матеріального закону Ще в 1901 р. Л. Дюгі писав:

«З формального погляду законом буде всяке визначення, що ви­ходить від органу, який у цій країні розглядається як безпосередній виразник суверенної волі колективності, що утворює основу дер­жави... З матеріального погляду законом буде всякий акт, який за своєю сутністю є законом, незалежно від держаного органу, що його створив)?⁸.

Таке розмежування зумовлює делегування законодавчих повно­важень. Делегування законодавчих повноважень сьогодні зумовле­но такими причинами: парламент не може оперативно реагувати на необхідність правового регулювання нових сфер суспільного життя шляхом прийняття закону: законодавча процедура є занад­то громіздкою: уряд може підготувати більш якісний нормативний акт, оскільки він володіє достатніми для цього ресурсами і можли­востями тощо. Можливі кілька форм делегування законодавчих повноважень: а) делегування главі держави, що є мало поширеною практикою у зарубіжних країнах; б) прийняття законів-декретів комітетами (комісіями) парламенту: прийняття урядом декретів, ордонансів тощо.

Сьогодні практика делегування законодавчих повноважень набу­ває все більшого поширення, а в деяких зарубіжних країнах досить детально регулюється у конституціях (Іспанія, Польща, Франція, Хорватія). При делегуванні законодавчих повноважень парламент визначає: об’єм, строки делегування, засоби і способи його реалі­зації, звітування і форми контролю за здійсненням делегованих повноважень. У випадку, якщо прийнято акт делегованого законо­давства, вважається, що строк делегації припинився. Надалі зміни у такі акти вносяться вже законами, які приймає парламент.

Контрольні повноваження. Верховна Рада відповідно до своїх повноважень безпосередньо або через свої органи здійснює (має здійснювати) парламентський контроль за забезпеченням консти­туційних прав, свобод і обов'язків громадян України, додержанням законів та інших актів, за виконанням загальнодержавних програм і бюджету, діяльністю органів, а також посадових осіб, яких вона обирає, призначає або затверджує.

A. Контроль за діяльністю за вищими посадовими особами. Вер­ховна Рада розглядає звіти Генерального прокурора, Голови Націо­нального, банку, Голови Фонду державного майна та інших органів і посадових осіб, які обираються, призначаються чи затверджуються Верховною Радою, крім органів судової влади та суддів. Щорічні письмові звіти цих органів і посадових осіб подаються до Верхо­вної Ради протягом місяця після закінчення календарного року і поширюються серед депутатів. У разі необхідності їх розгляду на засіданні Верховної Ради відповідні питання включаються до по­рядку денного сесії.

Б. Контроль за діяльністю уряду. Верховна Рада розглядає про­граму діяльності Кабінету Міністрів на період його та своїх повнова­жень. Ця програма подається на розгляд Верховній Раді у місячний термін після його утворення. За результатами розгляду програми Кабінету Міністрів приймається відповідна постанова.

Верховна Рада здійснює контроль також за виконанням загаль­нодержавних програм економічного, науково-технічного, соціаль­ного, національно-культурного розвитку, охорони навколишнього середовища як безпосередньо, заслуховуючи доповіді Кабінету Мі­ністрів з цих питань, так і через комітети Верховної Ради відповідно до їх компетенції. Однією з найважливіших контрольних процедур є заслуховування звіту Кабінету Міністрів.

B. Контроль за здійснення зовнішньої і внутрішньої політики держави відбувається шляхом заслуховування Верховною Радою щорічних та позачергових послань Президента про внутрішнє і зовнішнє положення України; розгляду зовнішньополітичних пи­тань.

Г. Бюджетний контроль забезпечується шляхом затвердження Державного бюджету України і контролю за його виконанням. При цьому Верховна Рада може взаємодіяти з Рахунковою палатою, яка надає висновок про додержання правил і процедур при використан­ні урядом коштів Державного бюджету.

Д. Депутатські запити та звернення. Важливими й дійовими формами парламентського контролю є і мають бути депутатські запити як офіційні звернення на сесії Верховної Ради до органів Верховної Ради, до уряду і адміністрації. Можливою є й така фор­ма парламентського контролю за реалізацією Конституції, законів України та їх окремих положень, як парламентські слухання.

Повноваження з питань зовнішньої політики. Такі повнова­ження дозволяють парламентові впливати на формування зовніш­ньополітичного курсу держави та визначати необхідність міжна­родного співробітництва України.

A. Визначення засад зовнішньої політики здійснюється шляхом прийняття закону про засади зовнішньої і внутрішньої політики, який забезпечує взаємодію конституційних органів влади на зо­внішньополітичній арені з метою забезпечення національних ін­тересів України та її взаємовигідного співробітництва з іншими країнами світу

Б. Питання зовнішніх позик та економічної допомоги. Верховна Рада затверджує рішення про надання допомоги іноземним держа­вам та міжнародним організаціям, а також одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом.

B. Надання згоди на використання військових контингентів України за кордоном. Зокрема, парламент за поданням Президен­та оголошує стан війни і укладає мир, схвалює рішення Президента про використання Збройних сил та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України.

Г. Ратифікація і денонсація міжнародних договорів. З метою ра­тифікації міжнародних договорів Верховна Рада попередньо ви­вчає їх на предмет конституційності, на підставі чого звертається до Конституційного Суду для остаточного вирішення цього питання. У випадку виявлення неконституційності Верховна Рада вживає за­ходів щодо надання згоди на обов’язковість міжнародного договору за правилами належної правової процедури: після внесення відпо­відних змін до Конституції міжнародний договір ратифікується: якщо такі зміни не вносяться до Конституції - міжнародний договір ратифікується із відповідними застереженнями.

Квазісудові повноваження. У ході своєї діяльності парламент взаємодіє із органами судової влади. На перший погляд це супер­ечить принципу поділу влади, однак цей принцип не слід тлума­чити занадто догматично, оскільки органи публічної влади тісно взаємопов’язані.

А. Імпічмент або відповідальність вищих посадових осіб. Вер­ховна Рада може висунути Президентові звинувачення у порядку імпічменту з дотриманням процедури усунути його з посади. Парла­мент може висловити недовіру Генеральному прокуророві, змістити з посади суддів Конституційного Суду

Б. Призначення суддів здійснюється Верховною Радою безстроко­во за поданням Вищої ради юстиції. Це є гарантією їх незалежності та забезпечує формування якісного суддівського корпусу

15.5.