Пасивне виборче право, висування та реєстрація кандидатів у народні депутати України

Як правило реалізація пасивного виборчого права (права бути обраним, права балотуватись) обмежується більшою кількістю цензів, а їх зміст передбачає «жорсткіші» вимоги. Така практика відповідає позиції Венеційської комісії (п.

Щодо пасивного виборчого права (права бути обраним, права балотуватись на виборах) у

ст. 76 Конституції України, ст. 9 Закону передбачено наступні цензи:

1. Громадянства, відповідно до якого право обиратись на парламентських виборах мають громадяни України. Документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України на виборах народних депутатів України, є, зокрема, паспорт громадянина України.

2. Віковий, який передбачає вимогу досягнення на день виборів 21 року. Тобто кандидату в депутати має виповнитись 21 рік станом на 21 квітня 2019 року.

3. Осілості, згідно якого особа повинна проживати в Україні протягом останніх 5 років.

Варто зауважити, що у Законі України «Про вибори народних депутатів України»^[128] (ч. 2, 3 ст. 9) на відміну від президентського виборчого закону, використано підхід, який враховує не формальне, а фактичне (фізичне) проживання на території України. Тобто для реєстрації кандидатом в депутати такій особі недостатньо буде відмітки в паспорті про реєстрацію місця проживання протягом певного строку.

Разом з тим, Закон не пояснює як визначати проживання протягом останніх 5 років, а лише закріплює в ч. 2 ст. 9, що проживання в Україні означає: 1) проживання на території в межах державного кордону України; 2) перебування на судні, що перебуває у плаванні під Державним Прапором України; 3) перебування громадян України у встановленому законодавством порядку у відрядженні за межами України в закордонних дипломатичних установах України, міжнародних організаціях та їх органах^[129]; 4) перебування на полярній станції України; 5) перебування у складі формування Збройних Сил України, дислокованого за межами України.

Таким чином, Закон встановлює вичерпний перелік ознак проживання в Україні для осіб, які балотуються у народні депутати України в територіальному аспекті, однак не визначає темпоральні характеристики для обчислення п'ятирічного строку проживання в Україні.

Наразі сформувалося два підходи для визначення дотримання вимоги проживання через використання: 1) такої темпоральної характеристики як безперервність; 2) податкових норм щодо резидентства.

Слід зазначити, що безперервність як невід'ємна складова вимоги щодо проживання в Україні для кандидатів, які обираються на конституційно визначені посади, була сформульована в Ухвалі про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційним поданням Вищої ради юстиції щодо офіційного тлумачення частини третьої статті 127 Конституції України від 14 березня 2002 року № 4-у/2002. Водночас своє закріплення така характеристика віднайшла не у профільному Законі, а в Законі України «Про громадянство України», в якому ст. 1 закріплює поняття безперервного проживання на території України як проживання в Україні особи, якщо її разовий виїзд за кордон у приватних справах не перевищував 90 днів, а в сумі за рік — 180 днів. Водночас судова практика застосування законодавства про громадянство адміністративними судами не є однорідною. В одних випадках, так як от у справі № А/9991/35/12, рішення Центральної виборчої комісії щодо реєстрації Шевченка А.М. кандидатом у народні депутати України адміністративними судами було визнано правомірним з огляду на реєстрацію місця проживання Шевченка А.М. в Україні, незважаючи на його виїзди за межі державного кордону України впродовж відповідного п'ятирічного періоду^[130]. В інших випадках — судом було встановлено, що наявність у особи реєстрації місця проживання в Україні не свідчить про її фактичне проживання в Україні, а також, що не проживання особи в Україні упродовж одного з річних періодів з п'яти необхідних позбавляє особу права бути обраною народним депутатом України (зокрема, у справах № А/800/28/13, А/800/30/13, А/800/32/13^[131]).

Окрім того, для вирішення виборчих спорів щодо з'ясування дотримання вимог щодо проживання кандидатами в депутати відомі непоодинокі випадки використання норм Податкового кодексу. Зокрема, у рішенні Шостого апеляційного адміністративного суду у справі 855/147/19 зазначено: «Умови визначення місця постійного проживання фізичної особи встановлені Податковим кодексом України, п. 14.1.213 ст. 14 якого передбачено, що у разі якщо фізична особа має місце проживання також в іноземній державі, вона вважається резидентом, якщо така особа має місце постійного проживання в Україні; якщо особа має місце постійного проживання також в іноземній державі, вона вважається резидентом, якщо має більш тісні особисті чи економічні зв'язки (центр життєвих інтересів) в Україні. У разі якщо державу, в якій фізична особа має центр життєвих інтересів, не можна визначити, або якщо фізична особа не має місця постійного проживання у жодній з держав, вона вважається резидентом, якщо перебуває в Україні не менше 183 днів (включаючи день приїзду та від'їзду) протягом періоду або періодів податкового року. Зазначені акти передбачають, що проживання на території України більшість днів відповідного річного періоду вважається проживанням особи в Україні. Тобто, фактичною умовою для розгляду особи такою, що проживає в Україні, є необхідність знаходження такої особи на території України більше 183 днів протягом кожного річного періоду». У цій же справі нічого не заважає Суду застосовувати норми законодавства про громадянство.

У цьому контексті для вирішення суперечки застосування того чи іншого підходу, на наш погляд, слід керуватися предметом, на який на правлено правове регулювання того чи іншого акта законодавства. Враховуючи, що Податковий кодекс України регулює правовідносини, які виникають у сфері оподаткування, погоджуємось з М. Смоковичем, що при розгляді даної категорії спорів доцільніше користуватися законодавством, що регулює правовідносини, які виникають у виборчому процесі, зокрема Законом України «Про громадянство України»^[132].

В цілому стосовно цензу осілості експерти місії ОБСЄ/БДІПЛ негативно оцінюють вимогу щодо п'ятирічного терміну проживання кандидатів у депутати, вважають її надмірною та такою, що суперечить зобов'язанням України як країни-учасниці ОБСЄ, а також іншим міжнародним

(зобов'язанням^[133]. Схожа точка зору була викладена у рішенні ЄСПЛ у справі «Мельниченко проти України» від 19 жовтня 2004 року^[134].

4. Дієздатності, згідно якого не мають права голосу громадяни, яких визнано судом недієздатними. Зазначене положення логічно походить із вимоги мати право голосу, що означає необхідність відповідати цензам щодо активного виборчого права.

5. Моральний ценз під час реалізації пасивного виборчого права громадянами України полягає в тому, що не може бути обраним до Верховної Ради України громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята в установленому законом порядку (ч. 3 ст. 76 Конституції України). Ця обставина є кваліфікуючою, вирішальною ознакою для позбавлення громадянина статусу суб'єкта виборчого процесу, що реалізує пасивне виборче право. При цьому умисність злочину визначається змістом конкретної статті Кримінального кодексу України, за якою кваліфікуються дії винного, і вироком суду, у якому відображено психологічне ставлення особи до вчиненого нею злочину та його наслідків.^[135] Як відзначає КСУ, із зазначеного конституційного припису випливає, що народним депутатом України може бути обраний громадянин України, щодо якого порушено кримінальну справу, пред'явлено обвинувачення у вчиненні злочину, затримано чи заарештовано^[136]. Водночас експерти місії ОБСЄ/БДІПЛ вважають, що права кандидатів залишилися обмеженими через непропорційні обмеження для тих, хто мав судимість у минулому, незалежно від важкості скоєного злочину^[137].

Слід відзначити, що Конституція України не містить мовного цензу по відношенню до кандидатів в депутати на відміну від кандидатів на пост Президента України (ст.

Окрім зазначених цензів існують деякі інші обмеження (вимоги) щодо реалізації права бути обраним. Зокрема, необхідність сплати грошової застави. У ст. 56 Закону передбачено необхідність сплати у безготівковому порядку на спеціальний рахунок ЦВК грошової застави до подання документів ЦВК для реєстрації:

■ у розмірі однієї тисячі розмірів мінімальної заробітної плати для партії, які висунула виборчий список кандидатів у депутати в загальнодержавному окрузі;

■ десяти розмірів мінімальної заробітної плати для партії, яка висунула кандидата в депутати в одномандатному окрузі, кандидат у депутати, який балотується в одномандатному окрузі в порядку самовисування.

Грошова застава повертається суб'єкту її внесення у двох випадках:

■ у разі прийняття ЦВК рішення про відмову в реєстрації зазначених суб'єктів у п'ятиденний строк з дня прийняття такого рішення;

■ якщо за підсумками виборів партія отримала право на участь у розподілі депутатських мандатів або якщо за підсумками виборів кандидат визнаний обраним в одномандатному окрузі, у восьмиденний строк з дня офіційного оприлюднення результатів виборів депутатів.

У рішенні КСУ від 30 січня 2002 року № 2-рп/2002 (справа про виборчу заставу)^[138] було продемонстровано різну правову природу виборчого цензу і грошової (виборчої) застави.

Звертаємо увагу, що у ч. 2 ст. 78 Конституції України передбачені вимоги несумісності, згідно яким народний депутат України не може:

■ мати іншого представницького мандата;

■ бути на державній службі;

■ обіймати інші оплачувані посади;

■ займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої діяльності);

■ входити до складу керівного органу або наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку.

Зазначений інститут пов'язаний з особливостями представницького мандату народного депутата України^[139], однак він не може перешкоджати реалізації пасивного виборчого права. Згідно з п.5 ч. 1 ст. 54 та п. 3 ч. 1, п.1 ч. 2 ст. 55 Закону кандидати лише зобов'язані у заяві про самовисунення або заяві про згоду балотуватися (щодо кандидатів висунутих партією) вказати інформацію про зобов'язання у разі обрання депутатом припинити діяльність чи скласти представницький мандат, які відповідно до Конституції України та законів України несумісні з мандатом народного депутата України.

Також додаткові обмеження пов'язані з порядком висування кандидатів у депутати, зокрема:

■ одна і та ж особа може бути включена лише до одного виборчого списку кандидатів у депутати від партії або висунута лише в одному з одномандатних округів у порядку висування партією чи в порядку самовисування;

■ одна і та ж особа може бути включена до виборчого списку кандидатів у депутати від партії та висунута лише в одному з одномандатних виборчих округів в порядку висування партією або в порядку самовисування.

Порядок висування і реєстрації кандидатів у депутати врегульовано розділом 7 Закону та відбувається з врахуванням особливостей пропорційно-мажоритарної виборчої системи, що використовується на парламентських виборах:

■ у загальнодержавному окрузі право висування кандидатів у депутати реалізується виборцями через партії (при чому партія може висунути кандидатом особу, яка є членом цієї партії, або позапартійного громадянина);

■ в одномандатних округах право висування кандидатів у депутати реалізується виборцями через партії або шляхом самовисування.

Процес висування кандидатів на чергових виборах розпочинається за 90 днів і закінчується за 79 днів до дня голосування.

Водночас на позачергових парламентських виборах порядок висування депутатів у кандидати має певні особливості (скорочені строки проведення окремих виборчих процедур) (ч. 9, 10 ст. 107 Закону):

1. Висування кандидатів у депутати починається на наступний день після опублікування Указу Президента України про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України або рішення Центральної виборчої комісії про призначення виборів (тобто 24 травня 2019 року).

2. Висування кандидатів у депутати партіями закінчується за сорок днів до дня голосування (до 10 червня включно).

3. Подання документів до ЦВК для реєстрації кандидатів у депутати розпочинається на наступний день після опублікування Указу Президента України про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України або рішення Центральної виборчої комісії про призначення виборів і закінчується за тридцять днів до дня голосування (до 20 червня включно).

4. Реєстрація кандидатів у депутати закінчується за двадцять п'ять днів до дня голосування (до 25 червня включно).

Перелік документів, за умови отримання яких ЦВК реєструє кандидатів у депутати, зазначено у таблиці.

ПЕРЕЛІК ДОКУМЕНТІВ НЕОБХІДНИХ ДЛЯ РЕЄСТРАЦІЇ ЦВК КАНДИДАТА

Для кандидатів висунутих шляхом Для кандидатів висунутих Для кандидатів у депутати,

самовисування політичними партіями включених до виборчого списку

партії

заява про реєстрацію кандидатів у депутати, підписаної керівником партії та скріпленої печаткою партії

рішення вищого керівного органу партії, прийнятого відповідно до її статуту, про висування кандидатів у депутати, яке повинно містити відомості про осіб, висунутих кандидатами у депутати із зазначенням їх прізвища, імені, по батькові

таке рішення має бути засвідченим підписом керівника партії і скріпленим печаткою партії виборчий список кандидатів у депутати від партії за формою, затвердженою Центральною виборчою комісією, на паперових носіях, який повинен містити відомості про осіб, висунутих кандидатами у депутати (прізвище, власне ім'я (всі власні імена) та по батькові (за наявності), число, місяць і рік народження, громадянство із зазначенням часу проживання на території України, відомості про освіту, посада (заняття), місце роботи, місце проживання, партійність, наявність чи відсутність судимості) та бути засвідченим підписом керівника партії і скріпленим печаткою партії, та в електронному вигляді

заява про самовисування, датованої заява про згоду балотуватися кандидатом у депутати від цієї партії днем подання документів для реєстрації його кандидатом у депутати до Центральної виборчої комісії

В зазначених заявах зазначається: зобов'язання у разі обрання депутатом припинити діяльність чи скласти представницький мандат, які відповідно до Конституції України та законів України несумісні з мандатом народного депутата України, згода на оприлюднення біографічних відомостей у зв'язку з участю у виборах, зобов'язання у разі обрання депутатом протягом місяця після офіційного оприлюднення результатів виборів передати в управління іншій особі належні їм підприємства та корпоративні права у порядку, встановленому законом (або зазначенням, що таких немає)

автобіографія, на паперових носіях та в електронному вигляді, що обов'язково повинні містити: прізвище, власне ім'я (усі власні імена) та по батькові (за наявності), число, місяць, рік і місце народження, громадянство із зазначенням часу проживання на території України, відомості про освіту, трудову діяльність, посаду (заняття), місце роботи, громадську роботу (в тому числі на виборних посадах), партійність, склад сім'ї, адресу місця проживання, контактний номер телефону, відомості про наявність чи відсутність судимості;

При проведенні повторних, проміжних та позачергових виборів депутатів декларація особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, кандидатами у депутати не подається (ч. 11 ст 107 Закону).

заява про наявність (відсутність) заборгованості зі сплати аліментів на утримання дитини, сукупний розмір якої перевищує суму відповідних платежів за шість місяців з дня пред'явлення виконавчого документа до примусового виконання;

документ про внесення грошової застави відповідно до статті 56 Закону

по 4 фотографії кожного з кандидатів розміром 4х6 сантиметрів на паперових носіях та в електронному вигляді

ксерокопії першої та другої сторінок паспорта громадянина України у вигляді паспортної книжечки або ксерокопії лицьового та зворотного боків паспорта громадянина України у вигляді картки¹

передвиборна програма:

в електронному вигляді, викладена державною мовою, обсягом до трьох на паперових носіях, засвідчену тисяч дев'ятисот друкованих знаків підписом керівника партії і

скріплену печаткою партії, та в електронному вигляді, викладену державною мовою, обсягом не більше семи тисяч восьмисот друкованих знаків

ЦВК не пізніш як на п'ятий день з дня прийняття зазначених документів приймає рішення про реєстрацію кандидатів у депутати в загальнодержавному/одномандатному округах або про відмову в реєстрації.

Підстави відмови, скасування реєстрації кандидата (кандидатів) у депутати розкрито у таблиці.

¹ Постанова ЦВК від 29 травня 2019 року № 909 «Про Роз'яснення щодо застосування деяких положень Закону України «Про вибори народних депутатів України» під час реєстрації кандидатів у народні депутати України».

3. припинення громадянства України кандидата (висунутого) у депутати

4. вибуття кандидата (висунутого) у депутати за межі України на постійне проживання чи з метою отримання політичного притулку

5. визнання кандидата (висунутого) у депутати недієздатним

6. набрання щодо кандидата (висунотого) у депутати законної сили обвинувальним вироком суду за вчинення умисного злочину

7. порушення вимог ч. 4, 5 ст. 52 Закону щодо включення лише до одного виборчого списку кандидатів у депутати від партії або висунута лише в одному з одномандатних округів у порядку висування партією чи в порядку самовисування

8. виявлення виборчою комісією обставин, які позбавляють особу, висунуту кандидатом у депутати, права бути обраною депутатом відповідно до статті 9 Закону

Підстави для оголошення попередження кандидата (кандидатів) у депутати розкрито у таблиці.

№ ПОПЕРЕДЖЕННЯ ОГОЛОШУЄТЬСЯ У РАЗІ:

1. встановлення судом при розгляді виборчого спору в порядку, передбаченому законом, факту підкупу виборців або членів виборчих комісій кандидатом у депутати, партією, яка висунула кандидатів у депутати, представником партії, уповноваженою особою партії чи посадовою особою партії, довіреною особою кандидата у депутати, а також іншою особою за дорученням кандидата у депутати, партії — суб'єкта виборчого процесу^[142]

2. встановлення судом при розгляді виборчого спору в порядку, передбаченому законом, факту надання під час виборчого процесу виборцям, закладам, установам, організаціям або членам виборчих комісій грошей чи безоплатно або на пільгових умовах товарів (крім товарів, що містять візуальні зображення назви, символіки, прапора партії, за умови, що вартість таких товарів не перевищує три відсотки розміру мінімальної заробітної плати), робіт, послуг, цінних паперів, кредитів, лотерейних білетів, інших матеріальних цінностей (непрямого підкупу) організацією, засновником, власником або членом керівного органу якої є кандидат у депутати, партія, яка висунула кандидатів у депутати, або посадова особа цієї партії

3. встановлення судом при розгляді виборчого спору в порядку, передбаченому законом, факту використання кандидатом у депутати, партією при фінансуванні передвиборної агітації крім коштів виборчого фонду інших коштів

4. встановлення судом при розгляді виборчого спору, що кандидат у депутати, який займає посаду, в тому числі за сумісництвом, в органах виконавчої влади, органах влади Автономної Республіки Крим чи в органах місцевого самоврядування, на державних чи комунальних підприємствах, у закладах, установах, організаціях, у військових формуваннях, утворених відповідно до законів України, залучав або використовував для проведення передвиборної агітації підлеглих йому осіб, службовий транспорт, зв'язок, устаткування, приміщення, інші об'єкти та ресурси за місцем роботи (зловживання службовим становищем)

■ ПОЗАЧЕРГОВІ ВИБОРИ НАРОДНИХ ДЕПУТАТІВ УКРАЇНИ 2019 ПОСІБНИК ДЛЯ СУДДІВ

5. порушення партією, кандидатом у депутати обмежень щодо проведення передвиборної агітації, у тому числі за проведення агітації після 24 години останньої п'ятниці перед днем голосування

6. порушення визначених Законом (ч. 1 ст. 48) термінів відкриття партією, кандидати у депутати від якої зареєстровані в загальнодержавному окрузі, кандидатом у депутати в одномандатному окрузі рахунку свого виборчого фонду

7. порушення визначених Законом (ч. 6 ст. 49) термінів подання до відповідної виборчої комісії розпорядником коштів накопичувального рахунку виборчого фонду партії, розпорядником поточного рахунку виборчого фонду кандидата у депутати в одномандатному окрузі фінансового звіту про надходження та використання коштів виборчого фонду (у тому числі проміжного)

8. включення розпорядником коштів накопичувального рахунку виборчого фонду партії, розпорядником поточного рахунку виборчого фонду кандидата у депутати в одномандатному окрузі до фінансового звіту про надходження та використання коштів виборчого фонду (у тому числі проміжного) недостовірних відомостей

Рішення ЦВК про оголошення попередження кандидату в депутати чи партії, яка висунула кандидата, оприлюднюється у загальнодержавних засобах масової інформації та на офіційному веб-сайті ЦВК. Однак, незалежно від кількості таких попереджень, це не є підставою для скасування реєстрації зазначених суб'єктів виборчого процесу.

Варто звернути увагу, що відповідно до ч. 3 ст. 60 Закону помилки і неточності, виявлені в поданих кандидатами на реєстрацію документах, підлягають виправленню і не є підставою для відмови в реєстрації кандидата в депутати. Згідно з постановою ЦВК від 14 червня 2019 року № 1009 «Про Роз'яснення щодо розгляду звернень з питань внесення змін до постанов Центральної виборчої комісії про реєстрацію кандидатів у народні депутати України на позачергових виборах народних депутатів України 21 липня 2019 року^[143], з метою недопущення порушення строків оприлюднення інформації про зареєстрованих кандидатів, виготовлення інформаційних плакатів та виборчих бюлетенів, забезпечення при цьому достовірності та об'єктивності інформації про кандидатів у депутати та про політичні партії, які висунули кандидатів у депутати у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі усі звернення щодо уточнення відомостей про них подаються до ЦВК до 25 червня 2019 року включно та розглядаються Комісією до 26 червня 2019 року включно.

Якщо суд встановлює факт відсутності підстав для відмови у реєстрації кандидата, доцільно, з огляду на швидкоплинність виборчого процесу та обмеженість строку реєстрації кандидатів, покладати на ЦВК обов'язок зареєструвати зазначену особу задля уможливлення реалізації нею пасивного виборчого права.

Стосовно процесу реєстрації кандидатів у Остаточному звіті ОБСЄ/БДІПЛ місії зі спостереження за позачерговими виборами народних депутатів України 26 жовтня 2014 року зазначено, що більшість справ, розглянутих Київським апеляційним та Вищим адміністративним судами протягом передвиборчого періоду, стосувалися реєстрації кандидатів. Як відзначають представники місії ОБСЄ/БДІПЛ, розгляд справ про реєстрацію кандидатів характеризувався неоднаковим тлумаченням закону різними колегіями суддів одного суду в обох інстанціях, хоча скорочені часові рамки, передбачені законом для розв'язання виборчих спорів, і були дотримані. Це значно зменшило правову визначеність, а також поставило під сумнів принцип рівності перед законом.

Ураховуючи зазначене, ОБСЄ/БДІПЛ рекомендують внести відповідні зміни до Закону про вибори народних депутатів України для усунення існуючих прогалин та непослідовностей, щоб зменшити

масштаби неоднакового застосування закону та проблеми, що виникають у результаті цього, під час розгляду виборчих спорів. Крім цього, експерти рекомендують Центральній виборчій комісії прийняти додаткові постанови щодо питань, у яких закон не є достатньо деталізованим. Центральна виборча комісія та суди повинні утримуватися від прийняття непослідовних рішень та розглядати справи однаково. Також слід розглянути можливості зміни процедурних формальностей у вищих судах таким чином, щоб виборчі спори розглядалися однією колегію, або передбачити інші запобіжники для непослідовного застосування закону одним і тим самим судом.^[144]

Виборчі спори пов'язані з висуванням та реєстрацією кандидатів у депутати розглядаються у порядку визначеному ст. 273 Кодексу України про адміністративне судочинство. Станом на час написання цього посібника в ЄДРСР за зазначеною категорією відображені рішення за результатами розгляду 2 справ: 855/25/19 (справа щодо оскарження постанови ЦВК про відмову у реєстрації кандидата в депутати на підставі невідповідності змісту передвиборної програми вимогам чинного законодавства^[145]), 855/147/19 (справа щодо оскарження постанови ЦВК про відмову у реєстрації кандидата в депутати з приводу недотримання цензу осілості)^[146].

2.5.