ПРЕДМЕТ ВІДАННЯ ТА ПОВНОВАЖЕННЯ КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ

Конституцією встановлено виключний перелік повноважень Кон­ституційного Суду і їх зміст не підлягає звуженому або розширено­му тлумаченню. Владні форми та засоби розгляду конституційно- правових спорів органом конституційної юстиції конкретизовано у Законі про КСУ (статті 13, 14, глави 9-16).

В останніх вітчизняних дослідженнях чималу увагу присвяче­но проблемі повноважень органу конституційної юрисдикції. При аналізові повноважень КСУ колишній його Голова В. Скомороха ви­окремлює такі: здійснення конституційного контролю, перевірка міжнародних договорів на предмет їх сумісності з Конституцією, надання офіційного тлумачення Конституції і законів України; також пропонується введення інституту конституційної скар­ги^[625]. М. Тесленко пропонує, окрім цього, закріплення за КСУ повно­важення по розгляду компетенційних спорів між органами влади^[626]. У вітчизняній юридичній літературі повноваження КСУ часто ана­лізуються за його функціями. На думку М. Совенка, функціями органу конституційної юрисдикції є основні напрями, предмет і зміст діяльності, спрямовані на реалізацію своєї компетенції та виконання поставлених перед ним завдань, основним з яких є за­безпечення верховенства права та конституційної законності. Основними функціями цього органу влади є: правосуддя, консти­туційний контроль; офіційне тлумачення Конституції і законів України; правоваохоронаКонституції; забезпененнядотримання принципу поділу державної влади (арбітражна); захист конститу­ційних прав і свобод^[627].

Предмет відання Конституційного Суду.

Аналізові юрисдикції конституційних судів приділено увагу в працях Г. Штайнбергера, Ю. Юдіна, Ю. Шемшученка та Г. Мура­шина, В. Городецького, М. Вітрука, В. Кряжкова та Л. Лазарева, П. Мартиненка, О. Мироненка, Л. Фаворо, Л. Гарліцкі, С. Боботова, М. Капелетті та інших відомих вчених-конституціоналістів.

На думку В. Кряжкова та Л. Лазарева, юрисдикція конституцій­них судів має певні межі, які обумовлені: 1) самою їх природою і призначенням як судового органу влади, їх цілями та завданнями: 2) спрямованістю їх повноважень на вирішення конституційно- правових питань і конфліктів: 3) необхідністю розмежування під­судності з іншими судовими установами, а у широкому розумінні - принципу поділу влади^[628]. Однак виникає питання про природу повноважень, юрисдикції конституційної юстиції у цілому.

У німецькій доктрині вбачають, що судові установи відповідно до принципу верховенства права діють виключно на основі закону^[629]. У сфері конституційної юрисдикції цей принцип означає конститу-

ційну обґрунтованість дій та актів конституційної юстиції. Принцип конституційної обґрунтованості випливає із конституційних прин­ципів верховенства основних прав і свобод (ст.

Згідно з принципом верховенства права та установчого харак­теру Основного закону Конституційний Суд набуває повноважень щодо вирішення спорів з приводу конституційно-правових аспектів здійснення у державі функцій законодавства та управління, а також у рамках інцидентної процедури за ініціативою Верховного Суду ви­значати конституційні межі втручання судів загальної юрисдикції при вирішенні цивільних, господарських, адміністративних і кри­мінальних справ. Тому очевидним здається те, що в сенсі конститу­ційного статусу, свого призначення у правовій державі, цілей і за­вдань Конституційний Суд України керується лише Конституцією, Законом про КСУ та власним Регламентом, який конкретизує Закон у сфері організації та процедури діяльності цього органу влади.

Сфера втручання конституційної юрисдикції зумовлена принци­пом поділу влад і Конституційний Суд України повинен поважати функції законодавця у сфері законодавчої діяльності У діяльності Конституційного Суду України має істотне значення визначен­ня сфери допустимого втручання при вирішенні конституційно- правових спорів. Таке вирішення справ відповідно до принципу верхо­венства права повинно носити: а) передбачуваний, чіткий і ясний характер, тобто відповідати вимогам правової визначеності актів КСУ, що передбачає однаковий підхід Конституційного Суду при вирішенні аналогічних справ; б) бути пропорційним, тобто засо­би вирішення конституційно-правового спору повинні відповідати цілям діяльності цього органу і не встановлювати надмірних обме­жень та заборон. Звідси випливає, що Конституційний Суд навіть у випадку визначення суперечності між Конституцією України і законом повинен тлумачити останній у світлі положень Консти­туції і визначати правові форми втілення положень закону, що є предметом конституційної перевірки, у практичній діяльності учасників правовідносин; в) забезпечити справедливе вирішення спору відповідно до засад справедливості та конституційних цін­ностей насамперед верховенства основних прав і свобод.

Предмет відання та повноваження Конституційного Суду. Аналіз положень Конституції і Закону про Конституційний Суд, 848

а також практики Конституційного Суду надає можливість вио­кремити такі юрисдикційні форми здійснення власних повнова­жень: 1) контроль за конституційністю нормативно-правових актів; 2) контроль за конституційністю принципів та норм міжнародного права; 3) розгляд спорів про компетенцію; 4) надання офіційного тлумачення Конституції та законів України; 5) захист прав і свобод людини і громадянина; 6) розгляд спорів, пов'язаних із здійсненням виборів, референдуму, права народної ініціативи; 7) контроль за порушенням Конституції України.

Контроль за конституційністю нормативно-правових ак­тів. Сутність контролю за конституційністю нормативно-правових актів має складний характер і його не слід зводити до вирішення питання про їх суперечність Конституції України. Насамперед за­вданням Конституційного Суду є вирішення питання відповіднос­ті Конституції нормативно-правового акта. Термін «відповідність нормативно-правового акта конституції» означає, що такий акт повинен прийматися на основі та у порядку, визначеному Консти­туцією, прийнятий на реалізацію та конкретизацію її положень, узгоджуватися з її змістом та конституційними цінностями.

Конституційний Суд здійснює конституційний контроль законо­проектів про внесення змін до Основного закону на предмет відпо­відності статей 157 та 158 Конституції. Предметом конституційної перевірки є забезпечення захисту трьох основних конституційних цінностей: чи не звужує конституційний законопроект сутнісний зміст основних прав і свобод, організаційні та процедурні засади їх захисту: чи не посягає на державний суверенітет і територіальну цілісність України.

При здійсненні конституційного контролю над звичайними за­конами Конституційний Суд згідно з конституційними принципами верховенства права (ст. 8) законності управління (ст. 19, ч. 2) з’ясовує питання про те, що нормативно-правовий акт прийнятий на основі Конституції і законів України, чи діяв орган влади у рамках своїх повноважень тау спосіб, передбачених Конституцією і законами України.

Контроль за забезпеченням механізму взаємодії норм та принципів міжнародного права і національного права. Цей різновид юрисдикції Конституційним Судом забезпечує правовий

механізм виконання Україною міжнародних договорів відповідно до Конституції України. Розгляд справ здійснюється за конституцій­ним поданням Президента України та Кабінету Міністрів України до прийняття парламентом відповідного закону. Водночас КСУ зу­пиняє розгляд Верховною Радою питання щодо ратифікації між­народного договору.

Як правило, при укладанні міжнародних договорів воля сторін спрямована на досягнення міжнародного співробітництва у певних сферах суспільного життя, реформування суспільних та державних інститутів, створення нових форм інтегративних наддержавних утворень. Відповідно до доктрини «політичної доцільності» КСУ може надавати тільки правову оцінку трансформації таких між­народних договорів у вітчизняну правову систему і одночасно за­значити, які конкретно їх положення не відповідають Конституції України. Отже, при реалізації такого повноваження орган консти­туційної юстиції здійснює двоєдину функцію - забезпечує верхо­венство Конституції щодо міжнародних договорів (тобто здійснює стримуючу функцію), а також вказує парламентові на ті положення Основного закону, яким не відповідають положення міжнародного договору (тобто здійснює стимулюючу функцію щодо законодавця). Тому справедливою буде думка, що в такому разі висновок КСУ мож­на розглядати в сенсі ст. 159 Конституції як безпосередню підставу для внесення у парламент законопроекту про внесення відповідних змін до Основного закону.

Участь конституційної юстиції у механізмі трансформації між­народних договорів у національну правову систему попереджує випадки суперечності Конституції і міжнародних договорів, які є обов'язковими для держави.

Сумнівним є положення ч. 2 ст. 89 Закону про КСУ про допусти­мість розгляду конституційності міжнародного договору, що набрав чинності. Річ у тому, що питання про нечинність міжнародних до- 850

говорів вирішується тільки згідно з нормами міжнародного права (зокрема, відповідно статей 27, 46, 65, 66 та ін. Віденської конвенції про право міжнародних договорів). Конституційний Суд України уповноважений розглядати такі справи тільки в межах визначення конституційності укладення міжнародного договору відповідно до компетенції органу державної влади. Тому предметом контролю в даному випадку буде не міжнародний договір, а правовий акт ком­петентного органу держави, відповідно до якого набуває чинності міжнародний договір у законодавстві України^[630].

Розгляд спорів про компетенцію. Таке повноваження КСУ реалізує шляхом розв'язання спорів стосовно повноважень консти­туційних органів держави, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування (глава 10 Закону про КСУ). Закон пов'язує вирішення таких спорів із визначенням об­сягу повноважень таких органів влади. Конституційний Суд при цьому забезпечує: 1) належне функціонування публічної влади та наступність її інститутів: 2) принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову: 3) унітарний державний устрій;

4) співпідпорядкування, тобто взаємодію та співпрацю гілок влад;

5) правовий порядок в Україні, тобто реалізацію повноважень пу­блічними органами влади, їх посадових осіб у межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Юрисдикція Конституційного Суду України спрямована на га­рантування балансу гілок влади, розподіл повноважень між кон­ституційними органами державної влади та органами місцевого самоврядування, а також між органами місцевого самоврядування. Такі спори можуть бути пов’язані із втручанням одного органу у компетенцію іншого, присвоєнням чужих повноважень шляхом видання акта або вчинення дій правового характеру, ухиленням органу від здійснення власної компетенції або ігноруванням ком­петенції іншого органу при вирішенні питання спільного відання. Предметом спору про компетенцію можуть бути як нормативні, так і ненормативні акти, дії правового характеру Таким чином забез­печується цілісність публічної влади та унітарний державний устрій в Україні.

Обсяг повноважень та їх розподіл між органами публічної влади здійснюється через розгляд спорів про визнання компетенції, про заперечення компетенції та про неправомірне привласнення ком­петенції органами публічної влади^[631]. Спори про компетенцію роз­глядаються КСУ у безпосередній та опосередкованій формі, оскільки слід вирізняти правові форми забезпечення принципів належного функціонування публічної влади та гарантування прав місцевого самоврядування.

На відміну від здійснення конституційного контролю при роз­гляді справ про компетенцію їх предметом можуть бути як норма­тивні, так і ненормативні правові акти, дії правового характеру. Якщо предметом розгляду є нормативний акт, то при вирішенні спору про компетенцію він оцінюється лише з точки зору забез­печення принципу поділу влад. При розгляді конституційності дій та ненормативних правових актів Конституційний Суд не вправі встановлювати фактичні обставини, які є предметом розгляду су­дів загальної юрисдикції. З іншого боку, Суд не вправі вивчати ті обставини справи, які лежать у площині реалізації органами пу­блічної влади власної регламентарної самостійності, забезпечення організаційної єдності, оскільки це несумісне із принципом поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову. За змістом такі нормативні акти підлягають перевірці Конституційним Судом за процедурою конституційного контролю.

Офіційне тлумачення Конституції і законів України. Таке повноваження здійснюється Конституційним Судом за конститу­ційним зверненням приватних осіб та за конституційним поданням органів публічної влади. Інтерпретація Конституції передбачає ви­несення правильного та обґрунтованого висновку з метою комплек­сного розкриття змісту конституційних норм. Тому Конституційний Суд України не може підмінювати законодавця згідно з принципами верховенства права та поділу влади.

При здійсненні повноважень КСУ завжди інтерпретує поло­ження Конституції і законів України. Однак прийнято вважати, що виділення цієї функції в якості родової і відповідним чином за­кріплення юридичної сили актів тлумачення, які є остаточними та загальнообов'язковими, має істотне значення для усіх учасників конституційно-правових відносин.

Необхідність інтерпретації Конституції і законів України викли­кана тим, що Основним законом встановлюються межі політичної діяльності. Тому виникає потреба у визначенні достовірного і перед­бачуваного встановлення правових обмежень. Така достовірність і передбачуваність досягається дотриманням Судом своїх правових позицій у аналогічних справах, тлумачення норм яких здійснюва­лося на тих же підставах та фактичних обставинах цього ж роду. Нормативний зміст Конституції визначає переміщення спорів щодо розуміння її положень не у політичну площину а у рамки правового спору

Підставами для офіційного тлумачення Конституції і законів України є практична необхідність та наявність неоднозначного застосування положень Конституції та законів України (статті 93, 94 Закону про КСУ). У практичному розумінні інтерпретація кон­ституційних норм обумовлена відкритим характером позитивного права, в т.ч. і конституційних норм, невизначеністю юридичної термінології та суперечливими поглядами на принцип справедли­вості^[632]. На відміну від інших актів позитивного права, Конституція характеризується рядом політичних та ідеологічних властивостей, окрім власне юридичних. Тому абстрактні та неоднозначні норми конституції можуть бути інтерпретовані, тобто деталізовані і кон­кретизовані саме органом конституційної юстиції.

КСУ у інтерпретаційній діяльності насамперед покликаний забез­печити єдність розуміння правових норм, його метою є однозначне і правильне застосування положень Конституції і законів України на всій території держави, на підставі чого і виноситься висновок цього органу Конституційний Суд при тлумаченні пов'язаний по­зитивним правом, тобто повинен здійснювати системне тлумачення Основного закону, не розглядаючи ізольовано окремі конституційні норми. З іншого боку, КСУ зв'язаний ієрархію правових норм, а також вимогами належної правової процедури.

При офіційному тлумаченні КСУ повинен враховувати також соціальну та інтегративну функції Конституції. Саме соціальна функція Основного закону служить вирішальним фактором при винесенні конституційними судами висновків, які мають характер так званої динамічної» зміни Конституції. В даному випадку осно­вною метою інтерпретації є збереження єдності Конституції, що виражається через її пристосування до реальної дійсності, надання їй еластичності.

Отже, офіційне тлумачення Конституції і законів України Кон­ституційним Судом сприяє забезпеченню принципу верховенства права та конституційного порядку У зв'язку із відсутністю інституту конституційної скарги, дане повноваження КСУ служить безпосе­реднім засобом у захисті основних прав і свобод, надає можливість відстоювати індивіду суб'єктивне публічне право.

Захист прав і свобод людини і громадянина. Конституцій­ний Суд України забезпечує опосередкований захист конституцій­них прав і свобод при розгляді будь-якої справи. Сьогодні така фор­ма юрисдикції Конституційного Суду України спостерігається при здійсненні конституційного контролю.

Водночас у Законі про КСУ виділено спеціальну главу 13 відпо­відно до якої Суд вирішує спірні питання щодо конституційності норм двох або більше законів або актів міжнародного права, що встановлюють різний порядок реалізації одних і тих самих кон­ституційних прав і свобод, чим суттєво обмежуються можливості їх використання. Практика КСУ по даній категорії справ відсутня. Причиною цього можна вважати те, що захист основних прав за до­помогою цього є неефективним, оскільки більшою мірою залежить від суб'єктивного публічного права індивіда ініціювати процедуру судового захисту.

У порядку, визначеному главою 12 Закону про КСУ, Конститу­ційний Суд може розглянути спір щодо відповідності норм чинного законодавства принципам і нормам Конституції стосовно прав і свобод людини і громадянина. Такі справи КСУ розглядає за кон­ституційним поданням уповноважених органів влади (ст. 40 Закону про КСУ).

Захисту основних прав і свобод опосередковано стосувалися ряд рішень Конституційного Суду України, які забезпечили деякі осно­вні принципи конституційного статусу особи, зокрема збереження сутності основних прав, гарантії особи щодо правового захисту, засади рівності та справедливості.

Порівняльно-правовий аналіз ефективності конституційної юс­тиції у сфері захисту основних прав свідчить, що ефективність Конституційного Суду України у цьому напряму є порівняно неви­сокою. Це зумовлено тим, що КСУ лише опосередковано здійснює захист основних прав. Звернення до КСУ приватних фізичних та юридичних осіб з приводу офіційного тлумачення Конституції і законів України є прийнятними для розгляду, якщо воно відповідає критеріям, які достовірно свідчать про порушення чи ущемлення основних прав і свобод. Такі критерії зумовлені практичною необ­хідністю та наявністю неоднозначного застосування положень Конституції та законів України (статті 93, 94 Закону проКСУ).

Сьогодні має істотну перспективу ідея про запровадження в Укра­їні інституту конституційної скарги, що значно підвищить ефектив­ність конституційної юстиції в Україні, дасть змогу реалізувати свої функції Конституційним Судом як гаранта основних прав і свобод людини і громадянина. У цьому плані потребує істотних змін Закон про КСУ

Розгляд спорів, пов'язаних із здійсненням виборів, референ­думу, права народної ініціативи. Предметом такого роду спорів є, як правило, перевірка конституційності виборів у конституційні органи держави насамперед президента та виборів у парламент. Ви­бори визнаються недійсними лише в тих випадках, якщо помилки або порушення у ході виборів фактично вплинули на їх результат.

У цілому спеціальні повноваження конституційних судів по контролю за процедурами в рамках безпосередньої демократії на­були поширення у більшості країн колишнього СРСР. Розгляд таких справ поділяють на обов'язкові та факультативні, тобто контроль виборів та референдуму обов’язково здійснюється незалежно від наявності спору, а при факультативному контролі - за зверненням уповноважених осіб.

В Україні сприйнято нормативний конституційний контроль за правовими актами про призначення виборів, всеукраїнського рефе­рендуму чи місцевого референдуму в Автономній Республіці Крим (глава 11 Закону про КСУ). Предметом перевірки є акти Верховної Ради України, Президента України, Верховної Ради Автономної Рес­публіки Крим. Такий нормативний контроль не передбачає пере­вірку результатів виборів, референдуму. Предметом розгляду КСУ є вирішення питання дотримання меж повноважень органом влади призначеного до такого роду процедури, дотримання процедури винесення правового акта, відповідність його Конституції Украї­ни. При здійсненні такого повноваження КСУ можна виокремити конституційний контроль за правовими актами про призначення: а) виборів глави держави, парламенту, місцевих виборів; б) референ­думу всеукраїнського чи місцевого в Автономній Республіці Крим; в) референдуму за народною ініціативою. Особливістю такої проце­дури є те, що уповноважені особи мають право звернутися до КСУ про вирішення конституційності таких правових актів протягом одного місяця від їх офіційного оголошення, дати призначення, від­міни або відстрочки. При розгляді таких справ КСУ покликаний забезпечити захист засад демократичного ладу, наступність інсти­тутів публічної влади.

Рішення Конституційного Суду з питань здійснення референду­му виборів мають преюдиційне значення. Оскільки Суд здійснює перевірку конституційності актів виборчого, референдарного зако­нодавства та актів про призначення цих процедур, рішення КСУ з цієї категорії справ зв’язують Верховну Раду України, а також зміст законів України у цій сфері; подібним чином рішення КСУ зв’язують діяльність Центральної виборчої комісії та нижчих ланок виборчих органів і мають пряму дію.

Контроль за порушенням Конституції України посадо­вими особами. Розгляд справ про конституційно-правову відпо­відальність посадових осіб є традиційним повноваженням органів конституційної юстиції. Згідно зч. 2 ст. 151 Конституції тап. З ст. 13 Закону про КСУ на Конституційний Суд покладено обов'язок з роз­гляду справ щодо дотримання конституційної процедури розсліду­вання і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту.

Закон про КСУ від 3 червня 1992 року також наділяв КСУ повно­важеннями по розгляду справ у порядку імпічменту щодо Прем'єр- міністра та інших членів уряду, Голови Верховного Суду, Голови Вищого арбітражного суду, Генерального прокурора України, ди­пломатичних та інших представників України.

Звуження предметної сфери здійснення цього повноваження КСУ викликано міркуваннями про недоцільність втягнення цього органу у політичну діяльність. Конституційний Суд вирішує пи­тання про дотримання процедури розгляду справи у порядку ім­пічменту. Тобто орган конституційної юстиції надає оцінку щодо забезпечення належної правової процедури, тим і обмежується його юрисдикційна діяльність. У разі дострокового припинення повно­важень Верховної Ради Автономної Республіки Крим необхідний висновок КСУ про порушення цим органом влади Конституції та законів України. Однак практика Конституційного Суду у таких справах поки що відсутня.

19.4.