Тема 14. Місцеве самоврядування в Україні

Мета вивчення: засвоєння здобувачами вищої освіти знань щодо сутності місцевого самоврядування та системи його органів в Україні, їхнього створення та функціонування, а також основних форм місцевої демократії, формування вмінь та навичок аналізу питань муніципально-правового спрямування та вирішення зумовлених цим практичних завдань.

Питання

1. Поняття і правова природа публічно-самоврядної влади.

2. Поняття і принципи місцевого самоврядування.

3. Система місцевого самоврядування. Територіальна громада - первинний суб’єкт місцевого самоврядування.

4. Конституційно-правовий статус органів місцевого самоврядування. Компетенція органів місцевого самоврядування.

5. Способи формування органів місцевого самоврядування. Конституювання органів місцевого самоврядування, формування кадрового складу.

6. Відносини та взаємодія органів місцевого самоврядування з органами державної влади.

7. Конституційно-правовий статус депутата місцевої ради і правові гарантії його діяльності.

Теоретичний мінімум

Поняття і правова природа публічно-самоврядної влади. На сучасному етапі розвитку науки конституційного права більшість вчених дотримується думки, що публічна влада в Україні представлена двома видами - державною та публічно-самоврядною.

Публічно-самоврядна влада є самостійним видом публічної влади, та має як спільні риси з державною владою (наприклад, поєднання у процесі їхнього здійснення форм прямої та непрямої демократії), так і свої відмінності (наприклад, цьому виду публічної влади не притаманний розподіл на три гілки).

Публічно-самоврядна влада - це влада територіальної громади, яка на місцевому рівні здійснює гарантовану державою самоврядну діяльність. У цій незалежності публічно-самоврядної влади від державної влади і полягає її природа. Варто зауважити, що такий погляд у різні періоди висловлювали О.В. Батанов, М.О.

Відповідно до найбільш поширеної громадівської теорії місцевого самоврядування, суб’єктом публічно-самоврядної влади виступає територіальна громада, а її об’єктом - коло питань місцевого значення, яке окреслює сферу місцевих інтересів територіальної громади.

Місцеве самоврядування традиційно називають одним з інститутів громадянського суспільства. Поряд з родиною, громадськими об’єднаннями тощо, воно виконує важливу роль у його розбудові. Місцеве самоврядування є вагомим чинником обмеження (найчастіше - самообмеження) державної влади на користь громадянського суспільства.

Поняття і принципи місцевого самоврядування. Найбільш детальне нормативне визначення поняття «місцеве самоврядування в Україні» містить Закон «Про місцеве самоврядування в Україні»; воно ґрунтується на положеннях Конституції 1996 р. Відповідно до норм Закону, «місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України».

Цей Закон також передбачає, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Стаття 4 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплює основні принципи місцевого самоврядування:

- народовладдя (місцеве самоврядування є одним з видів публічної влади - влади народу України, який Конституція визнає єдиним джерелом влади у країні);

- законності (органи та посадові особи місцевого самоврядування мають діяти у межах, передбачених Конституцією і законами);

- гласності (надає членам територіальної громади можливість контролювати діяльність та виявляти бездіяльність органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб);

- колегіальності (найважливіші рішення з питань місцевого значення приймають не одноособові, а колегіальні органи місцевого самоврядування - місцеві ради);

- поєднання місцевих і державних інтересів (органи місцевого самоврядування, діючи в інтересах членів відповідної територіальної громади, мають керуватись також і загальнодержавними інтересами);

- виборності (члени територіальної громади, які мають активне виборче право, обирають шляхом прямого таємного голосування ті органи місцевого самоврядування та тих посадових осіб місцевого самоврядування, які приймають найбільш важливі рішення з питань місцевого значення);

- правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами (законами України встановлюється компетенція органів місцевого самоврядування та положення щодо місцевих фінансів, необхідних для реалізації покладених на органи місцевого самоврядування повноважень);

- підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб (органи місцевого самоврядування та їх посадові особи звітують про свою діяльність територіальній громаді та відповідальні перед нею за результати свого функціонування);

- державної підтримки та гарантій місцевого самоврядування (в Україні місцеве самоврядування визнається та гарантується на загальнодержавному рівні, держава сприяє його постійному розвитку);

- судового захисту прав місцевого самоврядування (у разі порушення прав місцевого самоврядування, вони можуть бути захищені у судах загальної юрисдикції).

Слід зауважити, що перелік цих принципів не переглядався з моменту прийняття Закону у 1997 році, та на сучасному етапі його варто доповнити щонайменше принципами децентралізації публічної влади та субсидіарності.

Система місцевого самоврядування. Територіальна громада - первинний суб'єкт місцевого самоврядування. Система місцевого самоврядування закріплена у ст. 5 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Відповідно до її положень, вона включає:

- територіальну громаду;

- сільську, селищну, міську раду;

- сільського, селищного, міського голову;

- виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

- старосту;

- районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

- органи самоорганізації населення.

Також передбачено, що у містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до цього Закону можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради формують свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету.

Таким чином, система місцевого самоврядування включає як органи, утворення яких є обов’язковим (наприклад, сільські, селищні, міські ради), так і органи, утворення яких є факультативним (наприклад, районні у містах ради, будинкові комітети, вуличні комітети тощо).

Перше місце серед елементів системи місцевого самоврядування Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» відводить територіальній громаді. Відповідно до нього:

- територіальна громада - це жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр;

- територіальна громада села, селища, міста є первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень;

- територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об’єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову;

- територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об’єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об’єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом (Закон України від 05.02.2015 «Про добровільне об’єднання територіальних громад»).

Закон «Про добровільне об’єднання територіальних громад» регулює відносини, що виникають у процесі добровільного об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об’єднаних територіальних громад. Суб’єктами такого об’єднання є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст. Об’єднання відбувається з дотриманням таких принципів: конституційності та законності; добровільності; економічної

ефективності; державної підтримки; повсюдності місцевого самоврядування; прозорості та відкритості; відповідальності. Об’єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською.

Для того, щоб реалізовувати спільні проекти, територіальним громадам не обов’язково об’єднуватись. Вони можуть співпрацювати на основі положень Закону України від 17.06.2014 «Про співробітництво територіальних громад», який встановлює організаційно-правові засади співробітництва територіальних громад, принципи, форми, механізми такого співробітництва, його стимулювання, фінансування та контролю. Відповідно до цього Закону, співробітництво територіальних громад - це відносини між двома або більше територіальними громадами, що здійснюються на договірних засадах у визначених цим Законом формах з метою забезпечення соціально-економічного, культурного розвитку територій, підвищення якості надання послуг населенню на основі спільних інтересів та цілей, ефективного виконання органами місцевого самоврядування визначених законом повноважень.

Конституційно-правовий статус органів місцевого самоврядування. Компетенція органів місцевого самоврядування. Конституційно-правовий статус органів місцевого самоврядування включає три елементи.

1. Мета функціонування органів місцевого самоврядування - самостійне або здійснюване разом з іншими органами місцевого управління задоволення потреб членів територіальних громад. Мета органів місцевого самоврядування обумовлена їхніми завданнями (вирішення питань місцевого значення) та функціями, які найчастіше класифікують за видами діяльності на нормотворчу, організаційну, бюджетну, матеріально-фінансову, кадрову, з реалізації та забезпечення прав і свобод особистості, контрольну тощо.

2. Компетенція органів місцевого самоврядування - їхні владні повноваження щодо певних предметів відання.

Предмети відання органів місцевого самоврядування - це питання місцевого значення. Перелік предметів відання органів місцевого самоврядування у законодавстві України не відображено. Висновок про них можна зробити, аналізуючи повноваження органів місцевого самоврядування, які детально закріплено у Розділі ІІ Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Повноваження органів місцевого самоврядування за змістом та залежно від сфери суспільного життя можна класифікувати на політичні, економічні, соціально- культурні та екологічні. Залежно від того, на кого може бути покладено виконання тих чи інших повноважень, вони поділяються на власні, делеговані та такі, що можна делегувати.

3. Порядок формування та діяльності органів місцевого самоврядування, їхнє місце у системі місцевого самоврядування - іншими словами, їхні організаційна та структурна характеристики (див. наступне питання).

Способи формування органів місцевого самоврядування. Конституювання органів місцевого самоврядування, формування кадрового складу. Вказані питання регламентуються переважно Конституцією України та такими законами: «Про місцеве самоврядування в Україні», Виборчий кодекс України, «Про місцеві вибори» (у частині положень щодо організації та проведення повторних, проміжних, додаткових виборів і заміщення депутатів, обраних у багатомандатному виборчому окрузі, повноваження яких достроково припинені, що діють до наступних чергових або позачергових виборів депутатів місцевих рад), «Про службу в органах місцевого самоврядування». Останній нормативно- правовий акт узагальнює, що посадами в органах місцевого самоврядування є:

- виборні посади, на які особи обираються на місцевих виборах;

- виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою;

- посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

Відповідно, основні способи формування органів місцевого самоврядування - це заміщення їхнього персонального складу шляхом або виборів, або призначення.

На місцевих виборах формуються усі місцеві ради, а також членами територіальної громади, що мають активне виборче право, обираються старости та сільські, селищні та міські голови.

Усі інші органи місцевого самоврядування формуються шляхом призначення їхніх посадових осіб. Посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно- дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом. Право на службу в органах місцевого самоврядування мають громадяни України незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території.

Особливостей прийняття на роботу технічних працівників та обслуговуючого персоналу органів місцевого самоврядування не передбачено, на них розповсюджуються положення лише Кодексу законів про працю України.

Відносини та взаємодія органів місцевого самоврядування з органами державної влади. Відповідно до ст. 7 Конституції, в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Відносини та взаємодія органів місцевого самоврядування з органами державної влади будується з урахуванням цього положення Основного Закону. Відносини органів місцевого самоврядування з органами державної влади ґрунтуються на принципі правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування в межах визначених у законодавстві повноважень.

Правова самостійність місцевого самоврядування проявляється здебільшого в тому, що органи та посадові особи місцевого самоврядування наділені правом приймати нормативно-правові акти у межах своєї компетенції.

Організаційна самостійність місцевого самоврядування проявляється здебільшого в тому, що територіальні громади мають власні статути та символіку, можуть приймати важливі рішення з питань місцевого значення (наприклад, про об’єднання територіальних громад, про співпрацю з іншими територіальними громадами). Органи та посадові особи місцевого самоврядування організовують свою роботу з урахуванням наданих їм повноважень - як власних, так і делегованих.

Матеріально-фінансова самостійність місцевого самоврядування

проявляється здебільшого у правовідносинах з приводу володіння, користування та розпорядження комунальною власністю та у бюджетних правовідносинах щодо бюджетів місцевого самоврядування, бюджетів об’єднаних територіальних громад тощо.

Найбільш часто органи місцевого самоврядування взаємодіють з такими місцевими органами виконавчої влади загальної компетенції, як місцеві державні адміністрації. А.Р. Крусян обґрунтувала, що видами взаємодії органів місцевого самоврядування з місцевими державними адміністраціями є субординація, координація та реординація. Вони будуються на однойменних методах конституційного права України.

Конституційно-правовий статус депутата місцевої ради і правові гарантії його діяльності. Конституційно-правовий статус депутата місцевої ради і правові гарантії його діяльності закріплюються положеннями, передусім, Конституції України, Законів «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про статус депутатів місцевих рад».

Законодавство України регламентує конституційно-правовий статус депутата місцевої ради та закріплює правові гарантії його діяльності, виходячи з таких тез:

1) депутат місцевої ради - це представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу (депутат місцевої ради обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування на строк, встановлений Конституцією України. Депутат місцевої ради зобов’язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування);

2) депутат місцевої ради - повноважний і рівноправний член відповідної ради (депутат місцевої ради наділяється всією повнотою прав, необхідних для забезпечення його реальної участі у діяльності ради та її органів).

Повноваження депутата місцевої ради починаються з дня відкриття першої сесії відповідної ради з моменту офіційного оголошення підсумків виборів відповідною територіальною виборчою комісією і закінчуються в день відкриття першої сесії цієї ради нового скликання, крім передбачених законом випадків дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради або ради, до складу якої його обрано. Повноваження депутата місцевої ради, обраного замість того депутата, який вибув, або на повторних виборах, починаються з дня заслуховування на черговому після виборів депутата місцевої ради пленарному засіданні відповідної місцевої ради повідомлення територіальної виборчої комісії про підсумки виборів.

На відміну від народного депутата України, депутат місцевої ради здійснює свої повноваження, не пориваючи з виробничою або службовою діяльністю. Лише депутат місцевої ради, обраний секретарем сільської, селищної, міської ради, головою, заступником голови районної, обласної, районної у місті ради, працює у відповідній раді на постійній основі і не може суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, у тому числі на громадських засадах (за винятком викладацької, наукової та творчої у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток, якщо інше не передбачено законом.

Законодавство встановлює обов’язки та права депутата місцевої ради, виходячи з дуальності його конституційно-правового статусу. Відповідно, на нормативному рівні їх поділено на обов’язки та права у виборчому окрузі і обов’язки та права у місцевій раді та її органах.

Закон «Про статус депутатів місцевих рад» також закріплює гарантії депутатської діяльності (наприклад, непорушність повноважень депутата місцевої ради, забезпечення умов для їх здійснення, особливості повідомлення про підозру у вчиненні кримінального правопорушення депутату місцевої ради).

Дострокове припинення повноважень депутата місцевої ради є можливим за наявності таких підстав, засвідчених офіційними документами, без прийняття рішення відповідної ради у разі:

- його відкликання виборцями у встановленому законом порядку;

- припинення його громадянства України або виїзду на постійне проживання за межі України;

- обрання або призначення його на посаду, зайняття якої згідно з Конституцією України і законом не сумісне з виконанням депутатських повноважень;

- обрання його депутатом іншої місцевої ради;

- визнання його судом недієздатним або безвісно відсутнім;

- набрання законної сили обвинувальним вироком суду, за яким його засуджено до позбавлення волі, або набрання законної сили рішенням суду, яким його притягнуто до відповідальності за вчинення корупційного правопорушення або правопорушення, пов’язаного з корупцією, та застосовано покарання або накладено стягнення у виді позбавлення права займати посади або займатися діяльністю, що пов’язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування;

- його смерті.

Повноваження депутата місцевої ради можуть припинятися достроково також за рішенням відповідної ради у зв’язку:

- з набранням законної сили обвинувальним вироком суду, за яким його засуджено до покарання, не пов’язаного з позбавленням волі;

- з особистою заявою депутата місцевої ради про складення ним депутатських повноважень;

- з несплатою аліментів на утримання дитини, що призвела до виникнення заборгованості, сукупний розмір якої перевищує суму відповідних платежів за дванадцять місяців з дня пред’явлення виконавчого документа до примусового виконання.

Завдання до теми

Тестові завдання

1. На рівні якого складника адміністративно-територіального устрою України визнається згідно з Конституцією України наявність первинного суб’єкта місцевого самоврядування?

а) міста;

б) району;

в) області;

г) Автономної Республіки Крим.

2. Що НЕ є складником системи місцевого самоврядування?

а) територіальна громада;

б) місцеві ради;

в) виконавчі органи місцевих рад;

г) місцеві державні адмінстрації.

3. На кого покладається виконання повноважень у разі звільнення з посади сільського, селищного, міського голови у зв’язку з достроковим припиненням його повноважень ?

а) Старосту;

б) Секретаря відповідної ради;

в) Найстаршого за віком депутата;

г) Заступника голови.

4. Що з наведеного НЕ є підставою дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради?

а) Припинення громадянства України.

б) Вступ до політичної партії.

в) Виїзд на постійне місце проживання за межі України.

г) Відкликання виборцями.

5. Яку назву, відповідно до чинного законодавства, має - об’єднання депутатів місцевої ради, сформоване на партійній основі?

а) Депутатська група.

б) Депутатська фракція.

в) Депутатська комісія.

г) Депутатський комітет.

Практичні завдання

1. На сесії обласної ради було прийнято рішення про утворення тимчасової контрольної комісії для здійснення контролю за виконанням обласного бюджету і вивчення питання про стан агропромислового комплексу області. До складу комісії були включені заступник голови обласної ради, заступник обласного прокурора, голова постійної комісії з питань бюджету і фінансів обласної ради, фінансові експерти. Тимчасова контрольна комісія звернулася до голови обласної державної адміністрації з вимогою надати звіт про хід виконання обласного бюджету. Г олова обласної державної адміністрації відмовився виконувати вимоги тимчасової контрольної комісії і звернувся до суду з вимогою скасувати рішення обласної ради.

Проаналізуйте наведену вище інформацію в контексті релевантних положень чинного законодавства та аргументовано вкажіть, чи є законними рішення обласної ради і дії голови обласної державної адміністрації.

2. Обласна рада 13.07.2016 визнала, таким, що втратило чинність, рішення ради попереднього скликання від 13.07.2015, відповідно до якого повноваження з управління земельними ресурсами, що перебувають у комунальній власності, делегуються на десять років обласній державній адміністрації. Голова обласної державної адміністрації звернувся до адміністративного суду з вимогою визнати незаконним це рішення, мотивуючи свої позовні вимоги тим, що повноваження делегувалися на чітко визначений строк радою попереднього скликання.

Проаналізуйте наведену вище інформацію в контексті релевантних положень чинного законодавства та аргументовано вкажіть, яке рішення у справі має прийняти адміністративний суд.

3. Міський голова видав розпорядження про призначення на посаду керівника Департаменту комунальної власності та приватизації міської ради, Василенко І.П., не врахувавши наявність непогашеної судимості за вчинення умисного злочину середньої тяжкості.

Спираючись на вказаний факт, голова районної державної адміністрації своїм розпорядженням скасував відповідне розпорядження та звільнив Василенко І.П. із займаної посади.

Проаналізуйте наведену вище інформацію в контексті релевантних положень чинного законодавства та аргументовано вкажіть, визначте, чи відповідають рішення міського голови і голови державної адміністрації вимогам законодавства.

Питання для самостійної роботи та обговорення

1. Правові засоби захисту компетенції органів місцевого самоврядування від неправомірного втручання державних органів.

2. Види відповідальності органів місцевого самоврядування.

3. Місцеве самоврядування в недемократичних державах.