§2. Аграрное законодательство России: история формирования, современное состояние, система нормативных актов

В России в качестве самостоятельной отрасли законодательства, а также области научных исследований аграрное право и законодатель­ство (прежде более употребительным являлся термин «сельскохозяйс­твенное право») выделялись примерно с 70-х гг.

этом отдельные авторы рассматривают аграрное право как отрасль пра­ва, обосновывая наличие специфического предмета и метода^[IX], однако этот вопрос остается в правовой науке дискуссионным.

Предшественником аграрного законодательства являлось колхозное законодательство, регулировавшее деятельность колхозной системы, сформировавшейся после проведения в стране сплошной коллективиза­ции в 30-е гг. XX в. Колхозы долгое время оставались основной формой организации сельскохозяйственного производства, формально постро­енной на принципах кооперации, хотя фактически управляемой по всем основным вопросам их деятельности, включая избрание руководителей (председателей колхозов) существовавшей тогда административной сис­темой. Однако в них сохранялся особый, по сравнению с государствен­ными предприятиями, порядок управления, распределения доходов, ре­гулирования труда, социального обеспечения, наследования имущества в семье колхозника (колхозном дворе).

Однако к 60-м гг. прошлого века резко возросло количество совхо­зов — государственных сельскохозяйственных предприятий (они созда­вались на целинных землях, а также в ходе массового преобразования из колхозов). Большинство правительственных постановлений и иных нормативных актов, регулировавших вопросы планирования, стимули­рования и организации производства продукции сельского хозяйства, распространялись в равной мере как на колхозы, так и на совхозы. Воз­никло такое явление, как межхозяйственная кооперация — объединение несколькими сельскохозяйственными предприятиями средств и ресур­сов для создания общих производств, работающих в их интересах.

В настоящее время аграрное законодательство выделяется в качестве самостоятельной отрасли законодательства, представляющей собой со­вокупность нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области сельского хозяйства.

В соответствии с Классификатором правовых актов, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов», нормативные акты о сельском хо­зяйстве относятся к разделу «Хозяйственная деятельность».

Можно сказать, что структура аграрного законодательства в настоя­щее время в значительной степени устоялась, хотя имеются и отдельные

спорные вопросы при выделении отдельных институтов данной отрасли закої юдател ьства^,.

В Классификаторе правовых актов, утвержденном Указом Прези­дента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 (ред. от 28 июня 2005 г.), в рубрике «Сельское хозяйство» выделяются: общие положения; государственное регулирование агропромышленного производства; сельскохозяйствен­ные товаропроизводители; отрасли сельского хозяйства; договоры в сельском хозяйстве.

Приведенная выше классификация правовых актов но сельскому хо­зяйству в целом соответствует сложившейся в настоящее время струк­туре аграрного законодательства, в котором можно выделить основные институты:

государственное регулирование агропромышленного производства, включающее систему органов управления сельским хозяйством, госу­дарственное регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, финансирование и кредитование, осуществление мер государствен­ной поддержки сельских товаропроизводителей, контроль и надзор за качеством производимой сельскохозяйственной продукции;

государственное регулирование отдельных видов сельскохозяйствен­ной деятельности, включая ветеринарию, племенное дело, селекцию, семеноводство, агрохимическое обслуживание, мелиорацию;

правовой статус сельскохозяйственных товаропроизводителей: хо­зяйственных обществ и товариществ, сельскохозяйственных кооперати­вов и их союзов, крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсоб­ных хозяйств;

правовое регулирование договоров в сельском хозяйстве: договоры в сфере материально-технического обеспечения сельскохозяйственных организаций; договоры в сфере производственно-технического обслу­живания: договоры в сфере финансовых отношений (кредитные отно­шения, отношения с банками и иными финансовыми организациями); договоры в сфере реализации сельскохозяйственной продукции.

Российское аграрное законодательство делится на федеральное и за­конодательство субъектов Российской Федерации (каждое из которых включает законы и подзаконные нормативные акты), а также норматив­ные правовые акты органов местного самоуправления.

В статьях 71 и 72 Конституции Российской Федерации, в которых разграничены предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов, аграрное законодательство специально не упоминается, однако исходя из ее норм можно сделать вывод, что к ведению Федерации относятся:

установление основ федеральной политики и федеральные програм­мы в области экономического и социального развития села;

установление правовых основ единого продовольственного рынка и основ иеновой политики в сфере агропромышленного производства;

гражданское законодательство, регулирующее договорные отноше­ния в сельском хозяйстве и статус сельскохозяйственных товаропроиз­водителей, а также отношения интеллектуальной собственности (в об­ласти селекционных достижений).

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Россий­ской Федерации в области сельскохозяйственной деятельности находят­ся прежде всею вопросы, которые регулируются нормами права, имею­щими административно-правовой характер. Сюда относится установле­ние обязательных норм и правил в области ветеринарии, семеноводства, зашиты растений, организации племенного животноводства, обеспе­чения сохранения и повышения плодородия сельскохозяйственных зе­мель, обеспечения надлежащего качества производимой сельскохозяй­ственной продукции; закрепление функций органов, осуществляющих контроль и надзор в указанных сферах деятельности. Кроме того, как Российская Федерация, так и ее субъекты регулируют вопросы стиму­лирования развития отдельных отраслей аграрного производства, осу­ществления поддержки малых форм предпринимательства в сельском хозяйстве, в том числе фермерских хозяйств, а также личных подсобных хозяйств граждан.

В начале 90-х гг. прошлого века, в период проведения аграрной и земельной реформ в России, аграрное законодательство состояло в ос­новном из подзаконных нормативных актов — указов Президента РФ, а также постановлений Правительства РФ.

агрохимикатами» (ред. от 30 декабря 2008 г.). Закон РФ от 14 мая 1993 г. № 4973-1 «О зерне» (ред. от 16 марта 2006 г.).

В аграрное законодательство обычно включается также Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (ред. от 30 декабря 2008 г.) — из тех соображений, что указанные объединения размешают­ся чаше всего на землях сельскохозяйственного назначения и в России традиционно на дачных, садовых и огородных участках производится существенный объем сельскохозяйственной продукции (прежде всего плодов, ягод, овощей и картофеля), используемой для личного потреб­ления граждан.

Следует иметь в виду, что целый ряд вопросов, связанных с сельско­хозяйственной деятельностью, регулируется нормативными правовыми актами более общего характера, среди которых в первую очередь следует назвать Гражданский кодекс Российской Федерации, который опреде­ляет, в частности, правовой статус юридических лиц и порядок заклю­чения и исполнения договоров.

Прямое регулирование соответствующих аспектов деятельности в области сельского хозяйства осуществляется также Налоговым кодек­сом Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об ад­министративных правонарушениях. Земельным кодексом Российской Федерации.

Кстати, отношения по использованию сельскохозяйственных земель обычно рассматриваются как смежный институт земельного и аграр­ного права, что имеет под собой весомые основания. Земля является основным средством производства в сельском хозяйстве; особенности правового статуса сельскохозяйственных товаропроизводителей дикту­ют установление законодательством особых условий предоставления им земельных участков; земельная и аграрная реформы начала 90-х гг. XX в. проводились в России одновременно в соответствии с общими норма­тивными правовыми актами, до сих пор существуют и регулируются правом такие возникшие в период реформ явления, как земельные доли граждан (об этом подробнее см. гл. 3 настоящей книги).

Соответственно аграрные отношения регулируют также такие акты, как федеральные законы от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государствен­ном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяй­ственного назначения» (ред. от 30 декабря 2008 г.) и от 24 июля 2002 г. №101 -ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (ред. от 8 мая 2009 г.).

Но при этом в отличие от ряда зарубежных стран деятельность по использованию лесов и ведению лесного хозяйства регулируется спе­циальным лесным законодательством, вопросы ведения охотничьего

хозяйства и использования водных биоресурсов — законодательством о животном мире (обе названные отрасли включаются в природоресурс­ное законодательство, или законодательство об охране и использовании природных ресурсов, в которое входят также земельное, водное, горное законодательство).

Не включаются в аграрное законодательство акты, регулирующие об­щие вопросы предпринимательской деятельности, втом числе и в облас­ти сельского хозяйства, такие, как.

В российское аграрное законодательство на федеральном уровне кро­ме называвшихся выше федеральных законов входят подзаконные нор­мативные акты — указы Президента Российской Федерации, постанов­ления и распоряжения Правительства Российской Федерации (можно назвать, например, постановления Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 450 «О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации» (ред. от 27 января 2010 г.), от 30 июня 2004 г. № 327 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитар- ному надзору» (ред. от 27 января 2010 г.), от 27 февраля 2009 г. № 178 «О распределении и предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную под­держку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства» (ред. от 31 декабря 2009 г.)), а также ведомс­твенные нормативные правовые акты (такие, как приказы Минсельхо­за России: от 19 октября 2006 г. № 402 «Об утверждении Правил опре­деления видов организаций но племенному животноводству» (ред. от 5 февраля 2010 г.), от 28 января 2010 г. № 17 «О формах документов для предоставления субсидий на компенсацию части затрат но страхованию урожая сельскохозяйственных культур, урожая многолетних насажде­ний и посадок многолетних насаждений и контроля за эффективностью их использования», от 10 июля 2007 г. № 357 (ред. от 24 августа 2009 г.) «Об утверждении Порядка государственной регистрации пестицидов и агрохимикатов», от 14 января 2009 г. .∖fe 3 «Об утверждении норм ес­тественной убыли зерна, продуктов его переработки и семян различных культур при хранении» (ред. от 2 июля 2009 г.)).

Основополагающим актом аграрного законодательства часто на­зывают принятый в 2006 г. Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства». Действительно, он впервые закрепил на законодательном уровне принципы, цели, основные направления и меры по реализации государственной аграрной политики как составной части государствен­

ной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий. В этом Законе даны легальные определения понятий сельского хозяйства, сельскохо­зяйственного производства, рынка сельскохозяйственной продукции, сельскохозяйственного товаропроизводителя.

Однако нельзя не заметить, что содержание рассматриваемого За­кона уже, чем его название: Закон нс регулирует всех отношений, скла­дывающихся в области сельского хозяйства, и нс охватывает всех на­правлений его развития. По существу, он касается только направлений, форм и методов государственного воздействия на сельскохозяйствен­ное производство в целях стимулирования его развития, основным из которых является государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей. В этом смысле он является преемником отме­ненного ныне Федерального закона «О государственном регулировании агропромышленного производства» 1997 г., нормы которого, к сожале­нию. нс дали ожидаемого эффекта по подъему сельского хозяйства.

Нельзя нс отмстить, что в ходе предварительных обсуждений много­численных проектов закона о развитии сельского хозяйства отдельны­ми учеными выдвигалась идея о принятии такого закона в виде своего рода аграрного кодекса, «единого федерального сводного закона, ре­гулирующего весь комплекс аграрных отношений, складывающихся в сфере предпринимательской деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей»^[X]. Соответственно предлагалась его структура, которая включала бы в себя разделы о государственном регулировании в сельском хозяйстве, особенностях права природопользования и охраны окружающей среды в сельском хозяйстве, особенностях правового ре­гулирования трудовых отношений в сельском хозяйстве, финансирова­нии, кредитовании и ценообразовании в агропромышленном комплексе (АП К), договорах в сельском хозяйстве, межотраслевых связях сельского хозяйства и обеспечении эквивалентного обмена в Al 1 К, о системе стра­хования в сельском хозяйстве, ответственности за нарушения аграрного законодательства, юридической службе в сельском хозяйстве, научном обеспечении сельского хозяйства, международном сотрудничестве в области сельского хозяйства*. Нам представляется нецелесообразной идея объединения в одном нормативном акте всех вопросов, имеющих отношение к сельскому хозяйству и агропромышленному комплексу: это потребовало бы «выдергивания» отдельных норм из Гражданского кодекса РФ. Трудового кодекса РФ. Кодекса об административных пра-

вонарушениях РФ, других нормативных актов, что разрушало бы сло­жившуюся систему и структуру российского законодательства. Однако для России особенно интересен опыт законодательного регулирования в тех странах, где имеются аграрные кодексы или другие аналогичные кодифицированные акты.

Последние годы характеризуются бурным развитием регионального законодательства о сельском хозяйстве. При этом, если прежде субъ­ектами Российской Федерации аграрные законы часто принимались в порядке опережающею правотворчества, чем, по существу, восполня­лись пробелы законодательства федерального, то в последние пять лет в основном принимаются законы, направленные на развитие и допол­нение положении аналогичных федеральных законов, а также законы по вопросам, которые составляют исключительную специфику данного региона и по которым федеральные законы не только отсутствуют в на- стояшсс время, но и не предполагаются к разработке (например, «О ви­ноградарстве и производстве продуктов переработки винограда в Крас­нодарском крас», «О табунном коневодстве» и «О северном домашнем оленеводстве» в Республике Саха (Якутии).

Основной проблемой регионального нормотворчества в аграрной сфере является, на наш взгляд, излишнее дублирование норм федераль­ного законодательства. Например, принятые вслед за Федеральным за­коном «О развитии сельского хозяйства» аналогичные акты субъектов Федерации часто полностью воспроизводят статьи о направлениях госу­дарственной аграрной политики и методах ее реализации. Действитель­но оригинальными и применяемыми являются в основном конкретные нормы о поддержке сельскохозяйственных товаропроизводителей и на­иболее важных для того или иного региона отраслей сельскохозяйствен­ного производства. В качестве положительною опыта в этом направле­нии можно отметить и специальные законы, посвященные названным вопросам: о поддержке и стимулировании развития кредитной коопера­ции, личных подсобных хозяйств, кадрового потенциала сельскохозяй­ственных организаций, северного оленеводства и др. В принципе даже такие законы, которые, судя по их наименованию, призваны регулиро­вать правовой статус сельскохозяйственных формирований (что состав­ляет, как уже отмечалось, прерогативу Российской Федерации) — как, например. Закон Республики Саха (Якутия) «О крестьянском (фермер­ском) хозяйстве в Республике Саха (Якутия)» от 13 июля 2006 г., — в ос­новном воспроизводят нормы федерального законодательства (в данном случае о фермерских хозяйствах), добавляя статьи о мерах государствен­ной поддержки на уровне региона таких хозяйств.

Нельзя не затронуть также вопрос о некоторых тенденциях развития современного российского аграрного законодательства.

На наш взгляд, происходит некоторое сужение сферы его действия, начавшееся сшс с принятия в 1994 г. первой части Гражданского кодек­

са Российской Федерации, которой унифицированы организационно­правовые формы юридических лиц и основные положения о договорах: до этого в сельском хозяйстве существовали особые виды субъектов хо­зяйственной деятельности и применялись специальные виды договоров. Эта тенденция к унификации продолжилась со вступлением в силу части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации, охватившей своим регулированием и отношения по поводу прав на селекционные достижения как результаты интеллектуальной деятельности, до тех пор регулировавшиеся специальным Законом «О селекционных достижени­ях», традиционно относимым к аграрному законодательству.

Институт правового регулирования развития сельских территорий находится пока в зачаточном состоянии, и несмотря на то. что такое развитие провозглашено одним из перспективных направлений, отсут­ствует достаточная ясность по поводу направлений необходимого нор­мативного воздействия. Хотя имеются отдельные нормативные акты по социальному развитию села, территориальному планированию, охране земель и других природных ресурсов, строительству дорог и т.п., но ком­плексное управление и регулирование пока нс сформировано, в связи с чем особенно интересен опыт зарубежных стран в этом направлении.

Серьезные изменения должны произойти в ближайшее время в зако­нодательстве, регулирующем деятельность в области ветеринарии, пле­менного животноводства, семеноводства, карантина растений — в первую очередь в связи с необходимостью приведения его в соответствие с новым законодательством о техническом регулировании, а также принципа­ми и нормами международных соглашений в части, касающейся оценки качества и безопасности продукции. Достаточно сложно найти баланс между необходимостью снятия излишних административных барьеров на пути предпринимательской деятельности и вто же время решением задач борьбы с болезнями растений и животных, а также с массовым появлени­ем на рынке некачественных семян и непродуктивных пород, втом числе поступающих из-за рубежа. Также важное значение имеет формирование правовых механизмов, направленных на стимулирование производства экологически чистой сельскохозяйственной продукции.