§ 2. Органы внутренних дел в период нэпа

Окончание Гражданской войны и прекращение военной интервенции, переход к мирной жизни и восстановлению разрушенного народного хо­зяйства, складывание новой экономической политики, образование и раз­витие СССР требовали перестройки государственного аппарата.

ство действовало в ситуации чрезвычайного положения. При отсутствии целостной системы правовых норм практические вопросы решались либо на основе старых норм, либо опираясь на «революционное правосозна­ние», источником которого было классовое сознание (или даже «классо­вое чутье»), что означало принятие решений под давлением обстоятельств, исходя из революционной целесообразности. Основой отказа от принци­па революционной целесообразности стала концепция революционной за­конности, возникшая в 1921-1922 гг. Важным аспектом законности было стремление ограничить произвол (хотя бы даже и революционный) ра­ботников госаппарата, упорядочить и сделать более эффективной систе­му власти. Упущения, ошибки, волокиту стали трактовать как беззаконие. 1920-е гг. стали периодом интенсивной законодательной работы. В начале 1920-х гг. были приняты и вступили в действие Гражданский, Уголовный, Земельный, Гражданский процессуальный, Уголовно-процессуальный, Исправительно-трудовой кодексы. В мае 1922 г. ВЦИК утвердил Положе­ние о прокурорском надзоре. В составе Наркомюста учреждалась госу­дарственная прокуратура во главе с прокурором Республики (он же нар­ком юстиции), а на местах — губернские (позднее областные) прокуроры и их помощники. Прокуратура осуществляла функции надзора за закон­ностью действий всех органов власти, за деятельностью следственных ор­ганов и ОГПУ. В течение нескольких лет советская власть провела реорга­низацию карательных органов государственной власти и законодательной основы их деятельности, хотя главные их особенности — широта полномо­чий и особый, двойной политико-правовой статус (подчинение ЦК партии и правительству) — сохранились^[149].

Официально признанные причины реформы ВЧК прозвучали на IX съезде Советов: «Перед нами стоит задача развития оборота, этого требует новая экономическая политика. А это требует большей револю­ционной законности. Понятно, что в обстановке военного наступления, когда хватали за горло Советскую власть, если бы тогда эту задачу поста­вили, мы были бы педантами, мы сыграли бы в революцию, но револю­ции не делали бы. Чем дальше идет развитие оборота, мы твердым ло­зунгом поставим осуществление большей революционной законности и ограничим сферу учреждения, которое являлось ответным ударом на всякий удар заговорщиков» ^[150]. Предполагалось, что в мирных условиях

содержать разветвленный репрессивный аппарат, практически не име­ющий юридических ограничений своей деятельности, становилось бес­смысленным. Новая экономическая политика к тому же объективно тре­бовала дальнейшего развития правовой гражданской сферы, новых юри­дических правил, которые гарантировали бы в какой-то степени успеш­ное проведение экономических реформ. Развитие же правовой системы от стадии декретной, характерной для периода Гражданской войны, к ста­дии кодифицированного права предполагало разработку четкого уголов­ного законодательства, которое регламентировало бы деятельность орга­нов розыска, лишая их возможности вести предварительное расследова­ние, судить и выносить приговоры. Итак, официальными причинами ре­формы были завершение Гражданской войны, упрочение Советской вла­сти, переход к новой экономической политике, потребовавшей укрепле­ния законности в стране. К этому следует добавить необходимость четко­го разграничения полномочий между правоохранительными учреждени­ями (Наркомюст, Рабкрин, Ревтрибунал, ВЧК и милиция), а также чисто политические мотивы, касающиеся привлекательности образа Советско­го государства для потенциальных иностранных концессионеров.

Позиции ВЧК были ослаблены в связи с тем, что Ф. Э. Дзержинский был откомандирован в Сибирь. 6 февраля 1922 г. ВЦИК принял декрет «Об упразднении Всероссийской чрезвычайной комиссии и правилах производства обысков, выемок и арестов».

посредственных расправ на месте в отношении «бандитских элементов», позднее было принято постановление о предоставлении ГПУ права вы­сылки уголовных элементов. В состав коллегии ГПУ вошли все старые работники ВЧК: Ф. Э. Дзержинский, И. С. Уншлихт, В. Р. Менжинский, Г. Г. Ягода и др. В сентябре на заседании Политбюро было принято се­кретное постановление, которое давало ГПУ право внесудебных репрес­сий вплоть до расстрела в отношении ряда преступников, а также права ссылки, высылки и заключения в лагерь.

Главным инициатором реформирования ВЧК была партия, основ­ные решения были приняты на Политбюро ЦК ВКП(б), органы советской власти лишь придавали легитимность решениям партийных органов. На процесс реорганизации ВЧК повлияло ведомственное противоборство между ВЧК, НКЮ, революционными трибуналами и НКВД. Поскольку речь шла о перераспределении полномочий, каждое ведомство стреми­лось к защите своих интересов.

В 1920-е гг. система органов внутренних дел продолжала развиваться как многофункциональная. 17 апреля 1918 г. СНК принял Декрет «Об ор­ганизации государственных мер борьбы с огнем», был учрежден Пожар­ный совет при СНК. В мае 1919 г. был создан пожарно-страховой отдел Высшего совета народного хозяйства. В целях укрепления пожарной охраны, повышения ее материально-технического уровня 12 июля 1920 г. постановлением СНК «О сосредоточении пожарного дела в НКВД» по­жарное дело было отделено от страхового и передано в ведение НКВД пу­тем создания Центрального пожарного отдела в составе Главного управ­ления коммунального хозяйства. Последний занялся созданием органов пожарной охраны на местах на принципах единоначалия и строгой дис­циплины. Важнейшим нормативным актом в области пожарного дела, определившим функции и структуру пожарной охраны, стало Положе­ние «Об органах государственного пожарного надзора РСФСР», утверж­денное ВЦИК И СНК РСФСР ^[152].

Вопросам организации Наркомата внутренних дел большевики уде­ляли особое внимание. На первой стадии становления государственного механизма этот институт рассматривался как основной орган защиты за­воеваний революции. Однако, несмотря на значительный вклад НКВД в упрочение советской власти, уже в годы войны выявились противоречи­вые взгляды на роль и место НКВД в структуре государственного управ­ления и строительства. В высших партийно-государственных кругах сформировалось две точки зрения по поводу его дальнейшего развития.

1. Ведомство должно сосредоточить все управление внутренними делами.

2. Необходимо ограничить предмет ведения НКВД вопросами обе­спечения общественной безопасности.

Постоянные дискуссии не стали помехой продолжающемуся рас­ширению функций ведомства, часть из которых дублировалась другими государственными органами. Возникали предложения упразднить это трудноуправляемое и дорогостоящее ведомство, а его полномочия раз­делить: руководство коммунальным хозяйством передать совнархозам, ИТУ — Наркомату юстиции, милицию и уголовный розыск — Наркома­ту юстиции или ОГПУ ^[153].

Особенностью советского периода истории органов внутренних дел было то, что понятия «органы внутренних дел», «милиция», их правовой статус и компетенция устанавливались не законом, а множеством подза­конных актов, в том числе ведомственных. Главным документом, опреде­лявшим и юридически закрепившим организационную структуру НКВД РСФСР, было постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 24 мая 1922 г. № 33, утвердившее Положение о Народном комиссариате внутренних дел ^[154]. Принято отмечать его низкое качество, хотя оно вполне соответствова­ло нормативно-правовым документам той эпохи. Положение состояло из двух частей: общего положения и положения о губернских, уездных, го­родских и волостных органах. В состав Наркомата внутренних дел входи­ло шесть управлений, разделенных по характеру выполняемых ими функ­ций: Организационно-административное управление, Главное управле­ние милиции, Главное управление принудительных работ, Центральное управление по эвакуации населения, Главное управление коммунального хозяйства, Управление делами. В части первой общего положения гово­рилось, что основными его задачами являются: наблюдение за организа­

цией и деятельностью местных органов; наблюдение за исполнением цен­тральных и местных постановлений и распоряжений административного характера и понуждение к их выполнению всеми имеющимися в его рас­поряжении средствами. Для достижения поставленных задач Наркомату внутренних дел представлялось право: разрабатывать проекты декретов по усовершенствованию системы управления; следить за своевременным созывом губернских, уездных и волостных съездов Советов и наблюдать за правильностью выборов; вносить предложения о введении в отдельных местностях военного положения и в экстренных случаях объявлять на той или иной местности военное положение; руководить деятельностью орга­нов административного управления; вести учет личного состава съездов Советов, исполнительных комитетов и их президиумов.

Происходившие в начале 1920-х гг. общественно-политические про­цессы заставляли существенно менять систему органов внутренних дел, их компетенцию и организационную структуру. НКВД освобождался от функций, не связанных с обеспечением правопорядка в стране, и со­средоточения в его ведении функций охраны общественного поряд­ка, борьбы с преступностью, исправления и перевоспитания осужден­ных. В 1922 г. был ликвидирован Центроэвак (бывший Центропленбеж НКВД), в октябре 1924 г. изъята функция приема иностранцев в граждан­ство РСФСР, а 15 ноября 1923 г. из состава НКВД были выведены орга­ны госбезопасности и создано Объединенное государственное политиче­ское управление (ОГПУ), подконтрольное общесоюзному правительству. С образованием СССР статус органов государственной безопасности по­высился, ГПУ приобретает конституционный статус объединенного нар­комата — ОГПУ СССР, имеющего своих уполномоченных в республи­

ках. В Конституции СССР 1924 г. выделяется отдельная 9 глава «Об Объ­единенном государственном политическом управлении». В конце 1923 г. у НКВД была изъята функция по организации, руководству и инструк­тированию местных Советов и их исполкомов. Но в то же время появи­лись новые функции: утверждение и регистрация обществ и союзов, не преследующих целей извлечения прибылей, выдача разрешений на фото­съемку, регистрация и учет охотничьего ружья, передана в ведение НКВД конвойная стража и др.

Начатая после Гражданской войны реорганизация органов исполне­ния наказания предполагала соединение тройной системы карательных учреждений (Наркомюста, НКВД и ЧК) под эгидой Наркомата юстиции. Однако в результате ряда реорганизаций в октябре 1922 г. возникло Глав­ное управление мест заключения в рамках НКВД. 16 октября 1924 г. ВЦИК утвердил Исправительно-трудовой кодекс РСФСР (далее — ИТК). В нем отмечалось, что вместо тюрем нужно усовершенствовать и максималь­но развивать сеть трудовых сельскохозяйственных, ремесленных и фа­бричных колоний и переходных исправительно-трудовых домов. ИТК не содержал никаких упоминаний о местах заключения, находившихся под контролем ОГПУ (этот пункт был изъят в ходе обсуждения). Между тем в ведении ОГПУ находились не только самые строгие места заключения, но и самые гуманные — рабочие коммуны для молодых правонарушителей, которые действовали по принципу открытой тюрьмы. К началу 1923 г. в РСФСР все места заключения находились в ведении НКВД. Основная часть срочных и немалая подследственных заключенных (всего на конец 1922 г. — 80 559, на сентябрь 1923 г. — 79 947) содержалась в учреждени­ях Главного управления мест заключения (далее — ГУМЗ) НКВД. Неко­торое число тюрем и лагерей подчинялось ГПУ НКВД РСФСР. Часть под­следственных находились в арестных помещениях Главного управления рабоче-крестьянской милиции НКВД.

Места заключения для содержания осужденных подразделялись на изоляторы специального назначения, исправительно-трудовые дома, трудовые колонии (сельскохозяйственные, ремесленные и фабричные), трудовые дома для несовершеннолетних правонарушителей, трудовые дома для правонарушителей из рабоче-крестьянской молодежи, коло­нии для психически неуравновешенных, туберкулезных и других боль­ных заключенных. Лагеря принудительных работ и концентрационные лагеря в течение 1923 г. были ликвидированы в соответствии с требо­ваниями принятых в 1922 г. Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов. В апреле 1923 г. в ГУМЗ из милиции были переданы арест­

ные дома. В апреле 1927 г. для экономии средств структура ГУМЗа была упрощена: упразднялись губернские (областные) и районные (окруж­ные) инспекции, руководство местами заключения передавалось не­посредственно ГУМЗу НКВД с одновременным увеличением прав на­чальников мест заключения. Для общего управления и политическо­го контроля на местном уровне на базе инспекций мест заключения были организованы отделы мест заключения в составе административ­ных управлений (отделов) губисполкомов (облисполкомов). Эта систе­ма просуществовала без заметных изменений до 15 декабря 1930 г., ког­да ГУМЗ НКВД было ликвидировано.

Параллельно существовавшая система мест заключения ГПУ НКВД РСФСР первоначально имела лишь несколько тюрем, называвшихся по­литизоляторами, и одно лагерное управление (Управление Северных ла­герей ГПУ). Вероятно, сохранению системы мест заключения ГПУ спо­собствовало то, что в период реорганизации конца 1922 г. Дзержинский все еще был и наркомом внутренних дел, и главой ГПУ

Руководство ГУМЗа НКВД понимало, что без масштабного привле­чения части заключенных к массовым неквалифицированным работам реализовать поставленную властью задачу обеспечения самоокупаемо­сти мест заключения не удастся. Анализ правительственных актов пока­зывает, что до 1930 г. заключенных не рассматривали как дешевую рабо­чую силу, в лучшем случае рассчитывая на то, что их труд покроет госу­дарственные затраты на содержание мест лишения свободы. Постепен­но ОГПУ был накоплен опыт организации труда заключенных в отда­ленных районах в разных отраслях, в том числе на лесозаготовках. Вес­ной 1929 г. ОГПУ делает важный шаг на пути интегрирования труда за­ключенных в пятилетний план, в этом же году правительство предпи­сывает ОГПУ расширить использование заключенных на лесоповаль­ных работах в отдаленных районах. 11 июля 1929 г. СНК СССР прини­мает постановление, определившее развитие системы мест заключения в СССР на многие десятилетия. «В целях колонизации... отдаленных рай­онов... и эксплуатации их природных богатств» приказано создать сеть исправительно-трудовых лагерей (ИТЛ) ОГПУ Согласно этому же поста­новлению все лица, осужденные к лишению свободы на сроки от трех лет и выше, должны были направляться в эти лагеря. В местах заключения, подчиненных НКВД, оказывались только осужденные на срок до трех лет. ГУМЗы также включились в выполнение пятилетнего плана. Однако их судьба фактически была предрешена. Когда 15 декабря 1930 г. совмест­ным декретом СНК СССР и ЦИК республиканские НКВД были ликви­

дированы, подведомственные ГУМЗам места заключения передали (вре­менно) республиканским НКЮ ^[156].

В 1923 г. в целях экономии средств Организационно-администра­тивное управление и Главное управление милиции были объединены в Центральное административное управление (далее — ЦАУ) с сокраще­нием штатов в два раза. ЦАУ состояло из административного отдела, от­дела милиции, отдела уголовного розыска, секретариата. При губернских и уездных облисполкомах в 1925 г. были созданы административные от­делы, состоявшие из подотделов: общего, милиции, уголовного розыска, инспекции мест заключения.

Многие изменения в системе и структуре органов внутренних дел нашли отражение в новом Положении о НКВД от 27 марта 1927 г. Осо­бенностью 1920-х гг. являлась децентрализация управления деятельно­стью органов внутренних дел в масштабах СССР. Управление внутрен­ними делами составляло исключительную компетенцию союзных ре­спублик. Основной формой сотрудничества между республиками ста­ли двусторонние договоры. Первое такое соглашение было заключено между РСФСР и Украиной в 1922 г. Позже стали проводиться Всесоюз­ные совещания наркомов внутренних дел, решения которых были обя­зательными.

Главное место в системе органов внутренних дел принадлежало ми­лиции. В декабре 1921 г. была ликвидирована промышленная милиция. По инициативе с мест была найдена новая форма — ведомственная мили­ция. Подразделения ведомственной милиции создавались на договорных началах и содержались за счет средств обслуживаемых объектов. На 1 ян­варя 1929 г. в штатах милиции РСФСР насчитывалось: государствен­ная милиция — 37 800 сотрудников, ведомственная милиция — 37 606, уголовный розыск — 4722. Для улучшения работы уголовного розыска приказом НКВД РСФСР от 10 апреля 1922 г. было создано Центральное управление уголовного розыска НКВД РСФСР. Его структура и направ­ления деятельности определялись в Положении об Управлении уголов­ным розыском Республики. Согласно этому положению уголовный ро­зыск выделялся в самостоятельное подразделение с непосредственным подчинением НКВД, но уже в 1923 г. с преобразованием управления в от­дел уголовного розыска Центрального административного управления НКВД РСФСР он потерял этот статус ^[157].

Острой была проблема кадров. Нехватка финансовых ресурсов в со­четании с классовым подходом не позволяла обеспечить отбор в мили­цию людей, отвечающих необходимым требованиям. Привлечение ста­рых специалистов не практиковалось. Личный состав был вооружен на 50-55%, преимущественно винтовками старых образцов. Револьве­ров не хватало для командирского состава и работников уголовного ро­зыска. Обмундирована милиция была на одну треть, часто вместо сапог выдавали лапти. Кроме того, в 1921-1922 гг. численность была сокраще­на на 60%. Ее содержание было переведено на местный бюджет, что при­вело к ухудшению материального обеспечения. В 1925-1927 гг. средняя месячная зарплата сотрудников милиции крупных городов составля­ла 44,5 руб. (меньшую зарплату имели только служащие учреждений со­циального обеспечения для взрослых — 39,5 руб.), в то время как средняя месячная зарплата рабочих промышленности составляла 58 руб., служа­щих государственных учреждений — 78 руб. ^[158]

Руководство понимало, что состояние кадров неудовлетворитель­но, но главным средством решения кадрового вопроса стали партий­ные и прочие мобилизации: рабочих от станка, крестьян от сохи, а так­же так называемые чистки личного состава от неблагонадежного, враж­дебного элемента. Необходимость решения кадровой проблемы подтал­кивала к организации и развитию на территории всех регионов совет­ской России ведомственных курсов и школ профессиональной подго­товки работников милиции. К концу 1920-х гг. в стране для подготов­ки и переподготовки сотрудников милиции и уголовного розыска су­ществовали школы среднего начсостава, школы младшего начсостава, краткосрочные курсы.

Некоторые меры по улучшению материального положения (разовое повышение оклада, установление шефства над органами милиции, вве­дение материального стимулирования) не решали проблемы. В начале 1922 г. Отдел уголовного розыска НКВД РСФСР, обобщив различные суж­дения о материальном поощрении работников за результаты труда, под­готовил предложения о премировании сотрудников за раскрытие краж и других имущественных преступлений и разысканное имущество, похи­щенное преступниками у пострадавших как физических, так и юридиче­ских лиц. В соответствии с Декретом СНК РСФСР от 18 июля 1922 г. Нар­коматом внутренних дел была разработана Инструкция о взимании пре­мий за разысканное угрозысками имущество. При этом подчеркивалось, что «при неуплате причитающегося вознаграждения, надлежит взыски­

вать таковое судебным порядком». Особо оговаривалось, что «частные лица, принадлежащие к трудящимся, независимо от суммы разыскан­ных ценностей, от уплаты процентного вознаграждения освобождают­ся». Суммы премиального вознаграждения составляли особый фонд, на­ходившийся в распоряжении начальника соответствующего подразделе­ния уголовного розыска. Он и производил распределение этих средств ^[159].

После окончания Гражданской войны возник вопрос о введении для милиции форменной одежды, отличной от обмундирования Крас­ной Армии.

В связи с этим и в целях установления единообразия в отношении внешнего вида работников милиции губерний и областей введена новая форма одежды, утвержденная ВЦИК РСФСР 9 ноября 1922 г., в которую не позднее 1 января 1924 г. должны были быть одеты лица командного со­става и милиционеры всех милицейских объединений ^[160].

Милиция в 1920-е гг. определялась как вооруженный исполнитель­ный орган, вооруженная часть особого назначения. Исполнительный ха­рактер милиции выражался в возложении на нее обязанностей содей­ствия органам всех государственных ведомств. Это отражало слабость государственного аппарата. Следует иметь в виду, что законодательство того времени не знало различия представительных и исполнительных ор­ганов. «Исполнительный» означало, прежде всего, подсобный, вспомога­тельный орган. Компетенция милиции не была четко определена. Круг ее обязанностей был весьма широк, но местные органы власти постоянно добавляли новые. В целях сокращения административно-управленческих расходов местные органы власти сокращали дворников, сторожей и пр., а их функции передавали милиции. На последнюю возлагалось, напри­мер, выведение к указанному сроку тараканов, наблюдение за тем, «что­бы домовладельцы следили, чтобы гусеницы не переползали из одного сада в другой» ^[161].

Подсобное положение милиции и уголовного розыска по отношению к органам ОГПУ и прокурорско-следственным было закреплено норма­тивно. Роль и место милиции в системе правоохранительных органов оценивали весьма низко. Из года в год ухудшалась ситуация с кадрами.

Из такого положения виделось два выхода, связанных с изменением ста­туса милиции.

1. Ликвидация милиции как штатного государственного органа, возложение ее функций на население в соответствии с идеей пролетар­ской милиции и многовековым опытом общинной организации жизни.

2. Организационное объединение с одним из правоохранительных органов — Наркоматом юстиции или ОГПУ.

Таким образом, в 1920-е гг. шел поиск оптимальной структуры мили­ции, была проведена большая работа по созданию правовой базы ее орга­низации и деятельности. Однако на процесс совершенствования структу­ры органов охраны общественного порядка оказывала влияние полити­ческая практика, желание превратить милицию в дополнительную силу массового террора, что в итоге привело к упразднению НКВД и переда­че его оперативных подразделений в ОГПУ. Стремление ввести деятель­ность органов внутренних дел, в том числе и милиции, в рамки социа­листической законности, безусловно, являлось положительным, сократи­ло произвол в их деятельности. Но сторонники сохранения деятельности вне правовой формы как более целесообразной также имели сильные по­зиции. К тому же нечеткое определение состава преступления в некото­рых статьях УК РСФСР 1922 г. и последующих нормативных актах, при­менение принципа обратной силы закона, допущение применения анало­гии в уголовном праве приводили к нарушению принципа справедливо­сти и создавали почву для правоприменительного субъективизма орга­нов внутренних дел.

Основные направления деятельности советской милиции в 1920-е гг. определялись общими задачами восстановительного периода, начавшей­ся индустриализации страны и коллективизации сельского хозяйства. В 1920-1922 гг. милиция приняла участие в ликвидации так называемой внешней и внутренней контрреволюции. Явление политического банди­тизма было неоднозначным. Основу сил мятежников составляло доведен­ное до отчаяния крестьянство. Самый громкий (Кронштадтский) мятеж подняли революционные, красные матросы. Власть, жестоко подавляя мя­тежи, в то же время вынуждена была изменить внутреннюю политику — перейти к нэпу. Поэтому здесь милиция выступала как вооруженная сила партии, направленная на подавление оппозиции. Не случайно именно по­сле этих событий Президиум ВЦИК в 1922 г. распространил право награж­дения орденом Красного Знамени и на работников милиции. Однако к вы­ступлениям под политическими лозунгами присоединялся и уголовный элемент, часто политический бандитизм перерождался в уголовный.

В целях активизации борьбы с преступностью усиливалась на­ружная служба милиции: увеличивалось количество ночных патру­лей, формировались конные милицейские отряды. Деятельность ми­лиции оценивалась по раскрываемости преступлений, а она постоян­но в 1920-е гг. возрастала. Вместе с тем слабо были разработаны во­просы уголовной статистики, регистрации преступного контингента, составления словесного портрета, методического обеспечения прове­дения следственно-розыскных мероприятий, изъятия и закрепления вещественных доказательств, на что обращал внимание отдел уголов­ного розыска ЦАУ НКВД РСФСР в Заключении по программам обуче­ния сотрудников уголовного розыска в школах комсостава милиции от 5 августа 1924 г. Упор в специальной подготовке был сделан на соот­ветствующие программы по уголовно-розыскной тематике. Они пред­усматривали обязательное изучение следующих основных направле­ний: предотвращения готовящихся, пресечения начавшихся и рас­крытия совершенных преступных деяний; уголовной тактики, вклю­чающей характеристику «случайных», «привычных», профессиональ­ных преступников и рецидивистов; главных категорий преступников по роду преступной деятельности; тайных способов сношения в пре­ступном мире (звуковые, письменные, условные); воровского языка («блатной музыки»); основных видов применяемых шифров; розыс­ка и дознания; задач негласного розыска и его особенностей; методов конспирации и расследования преступлений; видов преступлений, со­вершенных преступниками-профессионалами и рецидивистами; рас­познания работы указанной категории преступников и других форм, средств и методов уголовно-розыскной деятельности.

В мае 1922 г. при УУР НКВД РСФСР создаются Научно-технический отдел и Центральное бюро дактилоскопической регистрации. ГУМ неод­нократно предупреждало аппараты уголовного розыска на местах об обя­зательности фотографирования и учета преступников, кем бы они ни до­ставлялись. Отрицательно на эффективности борьбы с уголовной пре­ступностью сказывалась мягкость решений судов этого времени — су­димости аннулировались по давности сроков, многие данные не под­тверждались ничем, кроме слов самих рецидивистов. Образцом твор­ческого умелого руководства подчиненными была работа С. Ф. Кабано­ва (сначала начальник витебского губернского уголовного розыска, затем ответственный работник Центророзыска РСФСР). Он явился инициато­ром специализации работы розыскных отделений, под его руководством было ликвидировано более 100 бандитских групп.

Почти половина преступлений в 1920-е гг. приходилась на кражи. Наибольшую опасность для общества представляло конокрадство. Лоша­дей воровали даже в городах. Известная своей жестокостью банда Ага- фончика (действовала в районе Витебска, Пскова), угоняя лошадей, уби­вала свидетелей. В конце июля 1926 г. работники уголовного розыска за­держали 37 воров-конокрадов из этой банды. Удельный вес раскрытых преступлений был все же низок, так как район розыска надо было рас­пространять на большую территорию, конокрады не имели, как прави­ло, постоянного места жительства. Была введена обязательная докумен­тация на лошадей, в некоторых отделах создавались специальные отделы по борьбе с конокрадством.

Одним из самых распространенных видов городской преступности было хулиганство. Основную массу нарушителей общественного поряд­ка до революции составляли мелкие приказчики, ремесленники, люмпе­ны, босяки. В период Гражданской войны наблюдалось сокращение слу­чаев хулиганства, но с возвращением к мирной жизни количество хули­ганств резко выросло, доля осужденных за этот вид правонарушений уве­личилась с 2 до 17%. Три четверти хулиганов составляла рабочая моло­дежь. Драки «стенка на стенку» вызвали даже специальное решение об искоренении кулачных боев. Рабочая молодежь демонстрировала бес­смысленные выходки, вроде закидывания камнями и палками самоле­тов Авиахима в дни демонстраций. В 1926 г. около 30% хулиганов задер­живалось за избиение прохожих, 28 — за дебош в пьяном виде, 17 — за публичную ругань, 13% — за сопротивление милиции. Распространению хулиганства в рабочей среде способствовали культивируемое пролетар­ское чванство, поощрение властью хулиганских выходок во время анти­религиозных кампаний. А. В. Луначарский в 1927 г. рассуждал, что суще­ствует тип хулигана, полезный для социализма, если агрессия направле­на против буржуазии. При этом не учитывалось, что конфликт с обще­ственным порядком — достаточно традиционная форма взаимоотноше­ний молодежи с окружающей средой. Но если на первых порах основным методом воздействия на хулиганов было общественное порицание, то в конце концов власть отреагировала на рост подобных правонарушений решением разом с ними покончить. На совещании работников городской милиции в сентябре 1926 г. было принято постановление: в тех случаях, когда хулиганы действуют группой, квалифицировать их преступления как бандитизм. Сотрудники милиции выступали с докладами и лекциями среди населения, широкая кампания развернулась против хулиганства в печати, дела о хулиганстве рассматривались в срочном порядке.

Главными источниками хулиганства были пьянство и алкоголизм. В 1925 г. впервые со времени Первой мировой войны была официаль­но разрешена продажа водки, в народе ее именовали «рыковкой». Власти разрешили почти безудержно наращивать производство алкоголя, про­дажа которого давала колоссальные доходы. Рост пьянства заставил пре­зидиум Ленсовета принять в октябре 1926 г. решение об организации в стране первых в СССР медвытрезвителей ^[162].

В период индустриализации и коллективизации страны деятель­ность милиции была направлена и на охрану советского строя и народно­го хозяйства. В конце 1920-х гг. органам милиции приходилось расследо­вать дела по фактам срыва заготовок сельскохозяйственной продукции, весеннего сева, уклонения от участия в лесозаготовках.

В условиях осуществления новой экономической политики большое значение приобрела административная деятельность милиции. Основ­ные виды этой деятельности — административный надзор, наружная служба, наложение административных взысканий, осуществление разре­шительной системы, наблюдение за проведением в жизнь обязательных постановлений исполкомов и других органов Советской власти, взыска­ние штрафов, наложенных на нарушителей этих постановлений, — полу­чили нормативное оформление и занимали значительное место в рабо­те милиции.

Круг решаемых милицией и уголовным розыском в 1920-1930-е гг. задач не ограничивался борьбой с преступлениями и правонарушения­ми. В ущерб основной работе сотрудники всех рангов стали участвовать в проведении политических кампаний, выезжали в командировки для оказания содействия местным властям в процессе коллективизации, лик­видации кулачества как класса, «борьбе с браком» и в других меропри­ятиях. На милицию были также возложены обязанности охраны и кон­воирования раскулаченных спецпереселенцев. Выполнение этих несвой­ственных для органов внутренних дел функций негативно сказывалось на охране правопорядка и серьезно подрывало авторитет милиции сре­ди населения.

Привлечение населения к охране общественного порядка и борьбе с преступностью в рассматриваемый период занимало важное место в де­ятельности правящей партии и советских органов. Идея народной мили­ции в Советском государстве всегда была популярна, а формы взаимо­действия милиции и общественности в 1920-1930-е гг. — многообразны.

Население, прежде всего сельское, принимало участие в борьбе с банди­тизмом. При многих сельских Советах возникали инициативные группы по борьбе с бандитизмом, местное население выставляло ночью дозоры. Для борьбы с конокрадами в середине 1920-х гг. повсеместно были ор­ганизованы сельские караулы и добровольные дружины. В 1918-1922 гг. в крупных промышленных городах создавались группы оказания помо­щи милиции. При местных Советах существовали административные комиссии, проверявшие и контролировавшие работу местных подраз­делений милиции, в состав которых входили представители обществен­ности. С 1926 г. стали формироваться комиссии общественного порядка (КОПы), в которые входили партийные и комсомольские активисты, ра­бочие и члены административных секций районных Советов. Во время кампании по борьбе с хулиганством органам милиции предоставлялось право требовать от граждан содействия для прекращения беспорядка и доставки задержанных в отделение, давать им какие-либо поручения. За их невыполнение, а также за оскорбление граждан, оказывающих со­действие органам милиции, устанавливалась уголовная ответственность. В течение 1926-1927 гг. почти повсеместно создавались дружины по борьбе с пьянством и хулиганством. На селе в качестве формы массового участия населения в работе милиции в первой половине 1920-х гг. полу­чил распространение институт сельских исполнителей. Сельским испол­нителям, назначаемым сельсоветом из числа постоянных жителей на два месяца, были предоставлены некоторые права: задерживать преступни­ков, конвоировать в милицию и пр. В Инструкции от 27 марта 1927 г. за­креплялась их дисциплинарная и уголовная ответственность как долж­ностных лиц ^[163].

В 1928 г. уральские рабочие выступили инициаторами привлечения общественности к оказанию помощи милиции в форме обществ содей­ствия (осодмил). Центральному аппарату уголовного розыска было дано поручение разработать план мероприятий. Общества создавались на про­мышленных предприятиях и в сельской местности. Они складывались из ячеек численностью не менее трех человек. Осодмильцы имели право со­ставлять протоколы о нарушениях, охранять до прибытия милиции сле­ды преступлений и др. Как показала практика, деятельность осодмильцев содействовала не только укреплению общественного порядка, но и повы­шению производственной дисциплины: сократилось число прогулов, ава­рий, несчастных случаев. По вечерам на улицах стало безопаснее. Осод-

милы работали под руководством местных органов власти и действова­ли совместно с органами НКВД. Правовой статус осодмилов был оформ­лен постановлением СНК РСФСР от 25 мая 1930 г. «Об обществах содей­ствия органам милиции и уголовного розыска» ^[164]. Осодмилы станови­лись единой формой массового участия населения в охране обществен­ного порядка и создавались в целях привлечения трудящихся к активно­му участию в работе органов милиции и уголовного розыска по борьбе с нарушениями общественного порядка, хулиганством. Общества состоя­ли при административно-правовых секциях (комиссиях) Советов и про­водили свою работу под общим руководством городских, поселковых и сельских Советов. Оперативное руководство и инструктирование обще­ственников возлагалось на местные органы милиции и уголовного розы­ска. Они могли привлекать общественников к участию в рейдах по выяв­лению преступных элементов, к производству обысков в качестве поня­тых. Добровольцы дежурили в отделениях милиции, наблюдали за поряд­ком в общественных местах. При исполнении своих обязанностей они пользовались правами должностных лиц, имели удостоверения и носили нагрудные знаки. В особых случаях осодмильцам выдавалось огнестрель­ное оружие, которое подлежало сдаче по окончании дежурства. В некото­рых районах более половины лиц, задержанных за хулиганство, приходи­лось на долю осодмилов.

К концу 1930 г. общества содействия органам милиции и уголовно­го розыска стали неотъемлемой частью правоохранительной системы страны. Осодмил стал универсальной формой участия граждан в охра­не правопорядка и послужил основой для экспериментального перехо­да на милиционную систему на территории Уральского региона. Практи­ка очень скоро показала, что добровольные формирования не могут за­менить профессиональной милиции. Причинами этого стали как низкий уровень правовой грамотности населения, что неизбежно вело к нару­шениям законности со стороны общественников, так и изменения поли­тической обстановки в стране. Но государство не отказалось от помощи общественности, а видоизменило структурно-правовой статус организа­ции, адаптировав ее к складывающейся общественно-политической об­становке и полностью подчинив органам милиции.

Наряду с серьезными перестановками в самой милиции, прошли чистки рядов добровольных помощников органов правопорядка. Основ­

ным итогом стало ужесточение контроля за деятельностью ячеек со сто­роны органов милиции и уголовного розыска. В связи с усилением цен­трализации в руководстве органами охраны общественного порядка было признано необходимым приблизить деятельность обществ к кон­кретной практической работе милиции, организовать их непосредствен­но при органах внутренних дел.

СНК РСФСР 26 апреля 1932 г. принял постановление «О реорга­низации обществ содействия органам милиции и уголовного розыска». Основной формой участия трудящихся в охране общественного поряд­ка стали бригады содействия милиции (бригадмил). Они создавались по инициативе органов милиции и работали под руководством ее район­ных и городских управлений. Руководил деятельностью этих подразде­лений добровольных помощников милиции бригадир, избиравшийся на общем собрании коллектива и утверждаемый Управлением РКМ. Подоб­ная форма участия граждан в охране общественного порядка просуще­ствовала вплоть до конца 1958 г. ^[165]

Дискуссии о месте и роли НКВД в государственном механизме завер­шились в декабре 1930 г. принятием ЦИК и СНК СССР решения о ликвида­ции народных комиссариатов республик. На наш взгляд, следует согласиться с мнением О. И. Чердакова о том, что в ходе формирования репрессивно­карательного аппарата тоталитарной властью было отдано предпочтение одной из конфликтующих структур — ОГПУ, которая оказалась более при­годной для реализации политики верхушки партии и лично И. В. Сталина ^[166].

Литература

История развития МВД России. 1802-2002 гг. : учеб.-справ. пособие в схемах и комментариях / под ред. А. М. Смирного. М., 2002.

Колемасов В. Н. Организационно-правовые основы создания совет­ской милиции // Пробелы в российском законодательстве. 2012. № 1.

Костин Ю. В. Исторический опыт борьбы с негативными явления­ми в деятельности советской милиции в 1920-е гг. // История государства и права. 2009. № 22.

Малыгин А. Я. Правоохранительные органы белых правительств / А. Я. Малыгин, М. М. Степанов. М., 1999.

МВД России : энциклопедия / гл. ред. В. Ф. Некрасов. М., 2002.

Петров А. В. К вопросу о правовом обеспечении организации и дея­тельности милиции Временного правительства и милиции «белых» пра­

вительств Урала и Сибири // Вестник Пермского университета. Юридиче­ские науки. 2012. № 1.

Рыбников В. В. История правоохранительных органов Отечества : учеб. пособие / В. В. Рыбников, Г. В. Алексушин. М., 2008.

Шабельникова Н. А. Милиция в системе исполнительной власти в 1917-1930 гг.: теоретические и организационно-правовые аспекты // История государства и права. 2010. № 14.

Вопросы для контроля и самоконтроля

1. Почему был ликвидирован полицейский аппарат царской России в период Февральской революции?

2. Каковы особенности становления и деятельности милиции Вре­менного правительства в условиях децентрализации государственного механизма?

3. Каковы причины неэффективности милиции Временного прави­тельства?

4. Есть ли преемственность в развитии органов внутренних дел в Советском государстве с органами внутренних дел Российской империи?

5. Почему в период Гражданской войны наблюдается сходство функ­ций НКВД и ВЧК?

6. Какие нормативные правовые акты, регламентирующие деятель­ность советской милиции, являются важнейшими?

7. Какое влияние оказала Гражданская война на процесс становления и развития организационно-правовых основ защиты общественного порядка?

8. Каковы основные особенности кадровой политики Советского государства в отношении органов милиции?

9. Какие основные процессы в развитии органов внутренних дел в 1920-е гг. можно выделить?

Тестовые задания

1. После появления Декларации Временного правительства от 3 марта 1917 г., которая провозгласила задачу «замены полиции на­родной милицией», в городскую милицию г. Петрограда записались юнкер А. Ивановский, рабочий П. Нефедов, студент И. Петров. О ка­ком принципе формирования милиции в этот период свидетельству­ют указанные факты?

A. Принцип гласности.

Б. Принцип добровольности.

B. Принцип профессионализма.

2. Проанализируйте положения постановления ЦИК СССР «Об образовании Общесоюзного Народного комиссариата внутрен­них дел»: « 1. Образовать Общесоюзный Народный комиссариат вну­тренних дел со включением в его состав Объединенного государствен­ного политического управления (ОГПУ)... 4. В союзных республи­ках организовать республиканские народные комиссариаты внутрен­них дел, действующие на основе Положения об общесоюзном Народ­ном комиссариате внутренних дел. В автономных республиках, кра­ях и областях организовать управления Народного комиссариата вну­тренних дел союзных республик. Какая важнейшая цель создания НКВД в них прослеживается?

A. Внесение единства в организацию и деятельность высших и мест­ных органов власти.

Б. Обеспечение охраны общественного порядка.

B. Осуществление функций управления.

3. В декабре 1917 г. в Петрограде была ликвидирована забастов­ка государственных служащих. В процессе ликвидации был проведен обыск, в результате которого были изъяты платежные ведомости с фа­милиями лиц, получавших от стачечного комитета денежную помощь, выявлены источники этих средств и т. д. Какой государственный ор­ган осуществлял указанные действия?

A. ВЦИК.

Б. ВЧК.

B. ГПУ.

4. Проанализируйте положение инструкции «Об организации Советской рабоче-крестьянской милиции» 1918 г.: «Советская рабоче­крестьянская милиция является исполнительным органом рабоче­крестьянской центральной власти на местах, состоящей в непосред­ственном ведении местных Советов, и подчиняется общему руковод­ству Народного комиссариата по внутренним делам». Какой принцип организации советской милиции в ней закреплен?

A. Принцип двойного подчинения.

Б. Принцип разделения властей.

B. Принцип демократизма.

5. В июле 1918 г. в Ярославской губернии прошел мятеж, в ко­тором милиция фактически отказалась поддерживать советскую власть. После этого была произведена чистка кадрового состава, и важнейшим условием принятия новых сотрудников стали ответы на вопросы в анкете об их политических взглядах и отношении к мя­

тежу. О какой тенденции в формировании советской милиции гово­рит эта ситуация?

A. Стабилизация кадровой политики.

Б. Централизация деятельности милиции.

B. Политизация милиции на большевистской платформе.

6. В 1928 г. на металлургическом заводе в г. Каменске была создана ячейка общества, оказывающая помощь в поддержании общественно­го порядка, в состав которой вошли рабочие Н. Кряжков, В. Немиров, П. Потапов и др. В свободное от работы время они участвовали в рей­дах по выявлению преступных элементов, дежурили в отделениях ми­лиции, наблюдали за порядком в общественных местах. Как называ­лись такие общества?

A. Общества содействия органам милиции и уголовного розыска.

Б. Добровольные народные дружины.

B. Общества охраны общественного порядка.