§ 1. Органы охраны общественного порядка и борьбы с преступностью в период становления советской власти

В результате революционных событий февраля 1917 г. произошло па­дение самодержавия в России. Временное правительство стало высшим органом государства, которому оказались подчинены все сохранившиеся имперские государственные учреждения.

ственного аппарата, чему в немалой степени способствовало давление ре­волюционных масс. Министерство внутренних дел, являвшееся многоот­раслевым и важнейшим ведомством в Российской империи, было сохра­нено, но серьезно реорганизовано. Из 14 учреждений МВД осталось толь­ко 4. Для ликвидации и расследования деятельности упраздненного Де­партамента полиции была создана специальная комиссия. Министерство внутренних дел не могло работать стабильно в меняющейся обстановке. За 8 месяцев существования Временного правительства сменилось четы­ре министра внутренних дел: князь Г. Е. Львов, И. Г. Церетели, Н. Д. Авк­сентьев, А. М. Никитин. Главным направлением деятельности министер­ства в этот период стало руководство строительством органов местного самоуправления, компетенция и полномочия которых существенно рас­ширились. В начале марта 1917 г. по всей стране создаются комитеты об­щественной безопасности во главе сначала с направляемыми правитель­ством, а затем выборными комиссарами ¹.

Разгром полицейских учреждений и необходимость охраны обще­ственного порядка побудили новые органы власти принимать меры по борьбе с преступностью. Уже в Декларации Временного правительства о его составе и задачах от 3 марта 1917 г. ^[116][117], согласованной с Исполко­мом Петросовета, была провозглашена задача «замены полиции народ­ной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местно­го самоуправления» ^[118]. Однако стихийный процесс создания новых орга­нов охраны общественного порядка начался еще в конце февраля. Обра­зование милиции сконцентрировалось в трех местах: в Городской думе (городская милиция), Совете рабочих депутатов (рабочая) и в Комите­те военно-технической помощи (студенческая) ^[119].

10 тыс. приходилось на рабочую милицию ^[120]. Состав записавшихся: уча­щиеся высших учебных заведений, рабочие, много юнкеров. Организа­ционно милиционеры были разбиты на 12 городских частей по границам бывших полицейских частей. Во главе каждой из них стоял начальник от­ряда. Части в свою очередь делились на участки во главе с участковыми комиссарами. Начальники отрядов и комиссары были выборными.

На организацию милиции городом был отпущен экстренный кре­дит в 100 тыс. рублей. Исполком Петроградского Совета рабочих и сол­датских депутатов также высказался за слияние заводской милиции с го­родской. Многие рабочие организации не подчинились этому решению, и группы вооруженных рабочих на предприятиях, при некоторых проф­союзах продолжали существовать под различными названиями: «пар­тийные дружины», «рабочая милиция при районных советах», «рабочие дружины», «боевые дружины». В дальнейшем они стали основой рабо­чей Красной гвардии. Начальник городской милиции издал приказ о не­медленной сдаче гражданами имеющегося у них оружия для нужд ми­лиции. Над стихийно возникшими отрядами милиции устанавливается контроль. Петроградское градоначальство уведомляет, что милиционе­рами будут считаться только те, у кого на руках имеется номер и соответ­ствующее удостоверение. Все остальные будут считаться самозванцами и привлекаться к ответственности.

Таким же образом происходит организация милиции и в Москве. Начальником Московской милиции был назначен присяжный поверен­ный А. М. Никитин. С его именем и знаниями можно связать все преи­мущества в организации Московской городской милиции по сравнению с милицией других городов.

Петроградский Совет рабочих и солдатских депутатов на совеща­нии по вопросу организации городской милиции, состоявшемся 7 марта, принимает решение при организации рабочей милиции утвердить белую повязку с номером городской милиции и выдаваемые ею удостоверения. Наряду с этим к белой повязке городской милиции решено было прикре­плять красную розетку рабочей милиции ^[121].

Организация милиции на добровольных началах не отвечала всем требованиям по обеспечению охраны порядка. В милицию записывались лица без должной подготовки, имеющие лишь приблизительное пред­ставление о дисциплине, о чем неоднократно упоминалось в приказах по милиции. Кроме того, в условиях спешного набора в милицию в нее попали и уголовные элементы. Один из очевидцев вспоминал, как сре­ди неразберихи повсюду раздавались призывы: «Кто хочет вербоваться в милицию, идите на Лиговку, к дому Перцова получать оружие» ^[122]. В Пе­трограде комиссия профессоров полицейского права представила про­ект создания постоянной милиции как исполнительного органа государ­ственной власти, строго отграничивая задачи милиции от законодатель­ных, судебных и административных полномочий. Считая опасным цен­трализацию этой физической силы в руках правительства, комиссия при­знавала, что милиция должна состоять в ведении земского и городского самоуправления.

Постановлением Временного правительства от 10 марта 1917 г. «Об упразднении Департамента полиции и об учреждении Временно­го управления по делам общественной полиции» в составе МВД созда­ется Временное управление по делам общественной полиции и по обе­спечению личной и имущественной безопасности граждан, но функции его ограничивались ведением дел о личном составе, перепиской с обще­ственными учреждениями по делам, касающимся милиции. На местах создавалась земская и городская милиция. Органы местного самоуправ­ления содержали милицию, управляли ею, избирали начальников город­ской, уездной, районной, участковой милиции и их помощников. МВД принимало определенные меры по оказанию помощи органам местного самоуправления в организации милиции, решении вопросов с военным ведомством о комплектовании кадров милиции и ее снабжении оружием.

17 апреля Временное правительство приняло подготовленное Ко­миссией по милиции и муниципальной полиции при МВД постановле­

ние «Об учреждении милиции» и как приложение к нему Временное по­ложение о милиции, которое должно было внести единообразие в создан­ные после революции органы и силы правопорядка на местах. Положени­ем предусматривалось создание милиции как штатного органа исполни­тельной власти, комплектуемого по вольному найму. К ведению милиции относились: принятие мер к прекращению нарушений законов и обще­ственного порядка; оповещение населения о распоряжениях централь­ных и местных властей; охрана политических свобод; содействие орга­нам власти в исполнении обязанностей; выдача гражданам различного рода документов; ведение учета населения; составление актов и протоко­лов по широкому спектру случаев (чрезвычайные происшествия, стихий­ные бедствия и т. д.); охрана исправного состояния дорог, мостов, улиц; надзор за порядком движения; обеспечение порядка во время стихийных бедствий. К сожалению, власти не удалось заменить Временное положе­ние, носящее переходный характер, более проработанным правовым ак­том. Документ страдал весьма серьезными недостатками: касался рабо­ты исключительно наружных служб, не затрагивая устройства милиции Петрограда, Москвы, Киева и Одессы ^[123], не обеспечивал единства деятель­ности органов внутренних дел.

Временное положение не сумело создать необходимых правовых условий для деятельности реорганизуемых милицейских органов, что в тех исторических условиях имело далеко идущие последствия. В связи с проведением кардинальных преобразований требовал решения вопрос о перспективах продолжения службы в милиции сотрудниками прежней полиции. В своих циркулярах, выступлениях в средствах массовой ин­формации и перед гражданами ответственные руководители демократи­ческого правительства обосновывали необходимость передачи полномо­чий решения подобных проблем в губернии. Но «порядок увольнения от должности прежних чинов полиции» разрабатывался в центре. В итоге

продолжение службы полицейскими оказалось в большинстве случаев невозможным. Старые сотрудники и их семьи стали жертвой политичес­кой борьбы, в результате которой в обществе возобладали устойчивые антиполицейские настроения ^[124]. Формирование милиции органами мест­ного самоуправления в большинстве местностей не завершилось, частич­но из-за недостатка лиц, желавших служить в милиции, частично из-за противодействия со стороны организованной в первые дни революции рабочей милиции.

В целом Временному правительству, находившемуся в перманент­ном кризисе, не удалось наладить деятельность органов охраны обще­ственного порядка и направить их на борьбу с преступностью. В усло­виях, когда рост последней принял лавинообразный характер, не был даже организован ее нормальный учет. Неудовлетворительное состояние дел по формированию органов милиции в Петрограде и на местах под­твердила ревизия, проведенная Главным управлением по делам милиции в июле-августе 1917 г. Практическое отсутствие органов порядка на же­лезнодорожном транспорте в связи с упразднением жандармских поли­цейских управлений привело к критическому состоянию дел на железных дорогах. С трудом восстанавливалась и разгромленная в ходе революции сыскная полиция, которая была переименована в уголовно-розыскную милицию ^[125].

ренние войска, а также боеспособная армия. Временное правительство, не обладавшее такими силовыми структурами, вынуждено было исполь­зовать народную милицию как вооруженную опору своей власти. Не су­мело центральное правительство и поставить под контроль альтернатив­ные вооруженные формирования в стране: домовые комитеты, отряды Красной гвардии, рабочую милицию ¹¹.

Накануне 25 октября 1917 г., заблуждаясь или просто не понимая си­туации, министр внутренних дел А. М. Никитин уверял, что правитель­ство может подавить любое выступление. Войска столичного гарнизона не подчинялись правительству, милиция бездействовала. В столице уже распоряжались Петроградский совет и подчиненные ему отряды Крас­ной гвардии и рабочей милиции. Утром 26 октября вместе с другими ми­нистрами Никитин был арестован Военно-революционным комитетом и отправлен в Петропавловскую крепость ^[126][127].

Свержение Временного правительства положило начало формиро­ванию нового государственного аппарата. На II Всероссийском съезде Советов 25-26 октября (7-8 ноября) 1917 г. в числе 13 наркоматов в со­ставе первого советского правительства — Совете народных комиссаров (далее — СНК) — был создан Народный комиссариат внутренних дел.

Первым наркомом внутренних дел стал А. И. Рыков, член ЦК РСДРП(б), который находился в должности с 8 по 17 ноября. НКВД был ответственен перед Всероссийским съездом Советов, Всероссийским центральным исполнительным комитетом, его Президиумом и СНК. Им управляла коллегия, во главе которой стоял народный комиссар. Сохра­нив правоохранительные функции прежнего Министерства внутренних дел, он стал осуществлять и функции административного управления де­ятельностью Советов.

Наркомат играл важную роль в упрочении советской власти, в созда­нии центрального и местного государственного аппарата. Он объединял деятельность различных советских организаций, помогал им проводить в жизнь декреты центральной власти, содействовал развитию инициа­тивы масс на местах. Комиссариат обеспечивал охрану революционно­го порядка, занимался организацией милиции, аппаратом надзора, ком­мунальным хозяйством, делами беженцев и переселенцев и др. Но глав­ной задачей наркомата было установление связи центра с местами, выс­

ших органов власти с местными Советами, внесение единства в органи­зацию и деятельность местных органов власти ^[128].

Следует отметить, что одновременно решалась задача по формиро­ванию аппарата самого Наркомата внутренних дел. Основная органи­зационная работа была проведена вторым наркомом Г. И. Петровским. Для формирования структуры НКВД единственным образцом, который можно было использовать, была структура аппарата дореволюционного МВД. НКВД также сложился как многофункциональный орган. Было об­разовано 11 отделов: отдел местного управления и местного хозяйства, финансовый, беженцев, ветеринарный, по управлению медицинской ча­стью, бюро печати и др.

Такое разнообразие функций в их совокупности позволяет утверж­дать, что НКВД того периода занимался внутренними делами в широ­ком понимании. Кроме того, отдел местного управления руководил стро­ительством органов новой власти — Советов ^[129]. Сказалась российская традиция (ведь органы местного управления в дореволюционной Рос­сии подчинялись МВД), а также обстоятельства революционного вре­мени, поскольку сложная задача по изменению государственного строя требовала поддержки силового органа. Таким образом, на первой стадии становления государственного механизма этот институт рассматривал­ся как основной орган защиты завоеваний революции ^[130]. Непосредствен­но НКВД были подчинены местные Советы депутатов, их исполкомы и отделы управления исполкомов, которые занимались проблемами вну­тренней жизни на своих территориях. В их ведении находились и органы милиции. В частности, комиссариат должен был подготовить докумен­ты об унификации местных органов власти, четко определить их функ­ции и компетенцию, для чего была разработана типовая система Сове­тов и их органов. 22 декабря 1917 г. было принято обращение «Ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов», в котором напоминалось, что «все прежние органы местного управле­ния... должны быть заменены соответственно областными, губернскими и уездными, районными и волостными Советами.». 24 декабря на ме­ста была отправлена Инструкция НКВД «О правах и обязанностях Со­

ветов». Местными органами НКВД являлись отделы управления Сове­тов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. НКВД финансиро­вал лишь те Советы, которые поддерживали центральную власть. После принятия V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г. первой Кон­ституции РСФСР формирование единообразной структуры местных ор­ганов продолжилось на ее основе. Начальник отдела управления НКВД В. Тихомирнов писал, что «немало пришлось затратить советскому цен­тру усилий, чтобы путем разъяснения, посылки специальных инструк­торов, а подчас и репрессий подчинить общесоветской воле и направить в русло единой могучей советской работы работу всех этих разбросанных по безграничной русской равнине разрозненных рабочих и крестьянских Советов» ^[131].

Одним из первых действующих органов новой власти, созданных для охраны революционного порядка и борьбы с уголовной преступностью, стала милиция. II съезд Советов провозгласил передачу всей полноты власти в центре и на местах Советам, которые «должны обеспечить под­линный революционный порядок». Эта декларация получила развитие в постановлении НКВД «О рабочей милиции» от 28 октября (10 ноября) 1917 г., в котором говорилось: «1. Все советы рабочих и солдатских депу­татов учреждают рабочую милицию. 2. Рабочая милиция находится все­цело и исключительно в ведении Совета рабочих и солдатских депутатов. 3. Военные и гражданские власти обязаны содействовать вооружению ра­бочей милиции и снабжению ее техническими силами вплоть до снабже­ния ее казенным оружием. 4. Настоящий закон вводится в действие по те­леграфу» ^[132]. Так как в ряде мест рабочая милиция при Советах уже суще­ствовала, то постановление подводило правовое основание под сложив­шуюся практику и подталкивало местные органы к более активной сози­дательной деятельности. Неопределенность конкретных организацион­ных форм милицейского аппарата в данном документе не была случай­ной. Дело в том, что в марксистской теории сложилось мнение, соглас­но которому с победой социалистической революции в ходе слома ста­рой государственной машины в первую очередь ликвидируются посто­янная армия и полиция, а их функции выполняются вооруженным наро­дом. Местным органам власти предоставлялась полная свобода в выборе организационных форм милиции, и, действительно, реальность предста­вила большое их разнообразие.

Декрета об упразднении народной милиции Временного правитель­ства не было, этот вопрос решался на местах по-разному. Например, 19 ноября 1917 г. по постановлению Военно-революционного комитета Петрограда была образована комиссия (бюро) по ликвидации старой ми­лиции и организации охраны города. Центральный аппарат старой ми­лиции был ликвидирован в начале декабря 1917 г. приказом НКВД. Вре­менно старая милиция сохранялась при условии признания личным со­ставом советской власти, но Советы направляли в милицию комиссаров, проводилась чистка ее аппарата. В частности, в Москве районные Советы назначили во все участки гражданских комиссаров. Для непосредствен­ного руководства милицией Московский совет рабочих и солдатских де­путатов образовал Совет милиции. В первые месяцы советской власти наиболее распространенной формой охраны общественного порядка ста­ла не рабочая милиция, а отряды Красной гвардии, потому что из-за ду­блирования функций этих органов на местах часто упраздняли рабочую милицию; создавались также охранные дружины, специальные отряды охраны, отряды порядка и т. д. В декабре 1917 г. в Петрограде был создан Комитет революционной охраны, который осуществлял наружную охра­ну города; наблюдал за чистотой улиц и торговлей; боролся с преступно­стью; руководил районными комитетами охраны. Лишь 5 мая 1919 г. Ко­митет, к тому времени преобразованный в Центральную комендатуру ре­волюционной охраны Петрограда, был реорганизован в Управление Пе­троградской рабоче-крестьянской милиции ^[133]. Некоторые руководители НКВД считали, что основной формой организации охраны общественно­го порядка в стране может стать милиционная повинность, но большого распространения она не получила, сложившись в наиболее законченном виде в Кронштадте. Безусловно, все эти формы вооружения народа соот­ветствовали названию «милиция», поскольку комплектовались на осно­ве принципа добровольности, были военизированными формирования­ми, а деятельность их членов чаще всего осуществлялась на безвозмезд­ной основе.

Скоро стало ясно, что вооруженные формирования народа, постро­енные не на профессиональной основе, не смогут одновременно выпол­нять военные функции, эффективно обеспечивать общественный поря­док и тем более бороться с преступностью. К тому же принципы самоде­ятельности и самоуправления оказались несовместимы с устанавливаю­

щейся диктатурой партии. Нередко в то время лозунг «Вся власть Сове­там» понимался как полная независимость от центра, появлялись Калуж­ская, Курская и прочие «республики» со своими СНК и другими орга­нами. Центр же нуждался в местных органах власти, которые неукосни­тельно проводили бы его политику. Встал вопрос о необходимости созда­ния постоянной армии, штатных государственных органов охраны обще­ственного порядка.

В декабре 1917 г. была образована Всероссийская чрезвычайная ко­миссия (далее — ВЧК), по словам Ф. Э. Дзержинского, как «орган рево­люционной расправы с контрреволюцией». К февралю 1918 г. была сфор­мирована и штатная армия. Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и саботажем, созданная 7 дека­бря 1917 г., учреждалась при СНК во главе с председателем (Ф. Э. Дзер­жинский), при котором состояла коллегия. В момент образования комис­сии на нее смотрели как на временный орган, не наделенный чрезвычай­ными полномочиями. Первые ее мероприятия были направлены против нарушений трех видов: саботажа чиновников, пьяных погромов и банди­тизма под флагом анархизма. В начале в ВЧК было три отдела: информа­ционный, организационный, по борьбе с контрреволюцией и саботажем. 11 декабря 1917 г. образован четвертый отдел — по борьбе со спекуля­цией. В марте 1918 г. созданы тюремный и хозяйственный отделы, спра­вочное бюро, дававшее справки об арестованных и о делах, находивших­ся в производстве ВЧК, стол личного состава ВЧК. В конце июля орга­низован железнодорожный отдел. Для осуществления своих полномочий ВЧК имела вооруженные силы. Со второй половины декабря 1917 г. Со­ветами стали создаваться чрезвычайные комиссии на местах, в волостях и небольших уездах назначались комиссары чрезвычайных комиссий. О масштабах деятельности ВЧК можно судить по числу ее сотрудников, которое к 1921 г. достигло 31 тыс. человек (в конце февраля 1918 г. число сотрудников аппарата ВЧК не превышало 120 человек). 31 января 1918 г. СНК установил, что ВЧК занимается розыском, пресечением и предупре­ждением преступлений, передавая материалы для следствия в следствен­ную комиссию трибунала. Таким образом, четко разграничивалась ком­петенция органов ВЧК и трибуналов. Это положение было нарушено на­ступлением немецких войск, когда СНК постановлением от 21 февраля 1918 г. наделило ВЧК правом внесудебного решения дел с применением высшей меры наказания — расстрела. ВЧК становится в полном смысле чрезвычайным органом. С этого времени органы ВЧК не только вели опе­ративную работу, но и проводили следствие, выносили приговор, заме­

няя следственные и судебные органы. В ноябре 1920 г. на ВЧК была возло­жена охрана границ государства (до этого охрана границ в какой-то сте­пени обеспечивалась «завесами» — системой подвижных военных отря­дов) ^[134].

В марте 1918 г. народный комиссар внутренних дел Г. И. Петровский поставил на заседании СНК вопрос об организации милиции на штат­ных началах. С обоснованием необходимости создания штатного орга­на милиции 24 апреля 1918 г. выступил в печати член коллегии НКВД В. А. Тихомирнов (статья «О милиции»). 10 мая 1918 г. коллегия НКВД приняла следующее решение: «Милиция существует как постоянный штат лиц, исполняющий специальные функции, организация милиции должна осуществляться независимо от организации Красной Армии, функции их должны быть строго разграничены» ^[135]. 15 мая это распоря­жение было направлено всем губернским исполкомам по телеграфу. Важ­ное значение для создания штатной профессиональной милиции имел проходивший в Москве с 30 июля по 1 августа 1918 г. съезд председате­лей губернских Советов, который тоже признал необходимым организа­цию Советской рабоче-крестьянской милиции. В августе 1918 г. отделе­ние Советской рабоче-крестьянской милиции отдела местного управле­ния было реорганизовано в Управление Советской рабоче-крестьянской милиции, заведующим которым был назначен А. М. Дижбит. Главным содержанием работы по-прежнему являлась наружная служба по охране общественного порядка, но в 1918 г. рядом нормативных правовых актов на милицию была возложена обязанность дознания в виде производства неотложных действий по обнаруженному ею преступлению с последую­щей передачей собранных материалов органам предварительного след­ствия, дознания в виде полного расследования ^[136]. Начался процесс стро­ительства штатного аппарата советской милиции, для которого большое значение имело завершение юридического оформления основ ее органи­зации и деятельности.

Место органов милиции в государственном механизме, ее компетен­ция, структура, штаты и основные направления деятельности были опре­делены рядом нормативных правовых актов.

1. Положение об организации отдела уголовного розыска, утверж­денное коллегией НКВД РСФСР 5 октября 1918 г. В соответствии с ним органы уголовного розыска учреждались в городах с населением не менее 40-45 тыс. человек «для охраны революционного порядка путем неглас­ного расследования преступлений уголовного характера и борьбы с бан­дитизмом» ^[137]. При губернских и городских управлениях милиции созда­вались отделения уголовного розыска. В 1919-1920 гг. органы уголовного розыска фактически проводили предварительное следствие по большин­ству уголовных дел. Это было связано с тем, что следственные комиссии при местных Советах — органы предварительного следствия, учрежден­ные Декретом СНК РСФСР о суде от 12 февраля 1918 г. № 2, не успевали расследовать все уголовные дела. В целях объединения сил, которые вели борьбу с преступностью, в апреле 1920 г. было проведено слияние орга­нов уголовного розыска и органов следствия. В конце 1920 г. после введе­ния института народных следователей в системе Наркомата юстиции ми­лиция формально перестала выполнять функции органов предваритель­ного следствия ^[138].

2. Инструкция «Об организации Советской рабоче-крестьянской милиции», утвержденная НКВД и НКЮ РСФСР 12 октября 1918 г., за­крепляла правовые основы функционирования советской милиции как штатного государственного органа. Классовый характер милиции про­являлся в ее названии — «рабоче-крестьянская» и в основных задачах. В инструкции указывалось, что «советская милиция стоит на страже ин­тересов рабочего класса и беднейшего крестьянства. Главной ее особен­ностью является охрана революционного порядка и гражданской безо­пасности» ^[139]. В организационном отношении милиция строилась на осно­ве принципа двойного подчинения: ее органы находились в непосред­ственном ведении местных Советов и подчинялись Наркомату внутрен­них дел. Этот принцип был и свидетельством компромисса, и свидетель­ством усиления центральной власти. Основные обязанности, возложен­ные инструкцией на милицию, можно разделить на три группы: охрана советского государственного и общественного строя, обеспечение вы­полнения предписаний советских законов; деятельность по поддержа­нию порядка в общественных местах; организация борьбы с преступнос­

тью, разработка и проведение оперативно-розыскных мероприятий, не­посредственное участие в предварительном расследовании и оказание со­действия судебным органам в исполнении приговоров.

3. Постановление ВЦИК РСФСР от 21 февраля 1919 г. «Об организа­ции железнодорожной милиции и железнодорожной охраны» ^[140]. До это­го времени обеспечение общественного порядка на транспорте не вполне успешно осуществлялось силами транспортных ведомств: Наркомата пу­тей сообщения и Главного управления водного транспорта. Первоначаль­но управление железнодорожной милицией строилось по территориаль­ному принципу. В составе губернских и уездных органов были созданы отделы, в ведении которых находилась железнодорожная милиция. Вско­ре на каждой железной дороге было учреждено линейное управление.

4. Декрет СНК РСФСР от 3 апреля 1919 г. «О Советской рабоче­крестьянской милиции» ^[141], по которому работники милиции не подле­жали призыву в Красную Армию, оставались на своих местах и счита­лись прикомандированными к отделам управления исполкомов Советов, в состав которых входили подотделы Советов. На НКВД возлагалась обя­занность третью часть милиционеров и пятую часть командного соста­ва держать в действующей армии. В милиции вводилась военная дисци­плина, обязательное обучение военному делу. Части милиции, находив­шиеся в районах боевых действий, по соглашению реввоенсоветов армий и фронтов с местными исполнительными комитетами могли привлекать­ся к боевым действиям. При этом они переходили в полное подчинение военных начальников. В соответствии с декретом СНК РСФСР содержа­ние всех видов милиции принималось на государственный счет, а также была произведена перестройка органов милиции по уставам и наставле­ниям, принятым в Красной Армии.

5. 25 июля 1918 г. СНК принял Декрет «Об учреждении речной милиции», но практически строительство речной милиции разверну­лось после утверждения в апреле 1919 г. Положения о речной советской рабоче-крестьянской милиции. Потом функции ее расширились, и она стала именоваться водной милицией.

6. Приказ наркома внутренних дел и председателя ВЧК Ф. Э. Дзер­жинского от 21 мая 1919 г. «Об организации политических бюро при уезд­ных начальниках милиции». Они создавались для информирования гу­бернских ЧК о положении в уездах и борьбы с контрреволюционными за­

говорами. Во главе политбюро — начальник уездной милиции, а руковод­ство деятельностью осуществлял его помощник — коммунист с партий­ным стажем не менее двух лет ^[142].

7. «Положение о рабоче-крестьянской милиции», утвержденное ВЦИК и СНК РСФСР 10 июня 1920 г. В нем был обобщен и законодатель­но закреплен опыт строительства милиции, накопленный в первые годы Советской власти ^[143]. Рабоче-крестьянская милиция рассматривалась как исполнительный орган, которому придавалось значение вооруженных сил особого назначения. Положение рассматривается обычно как заклю­чительный момент в процессе организационного становления советской милиции. Оно закрепило сложившиеся в процессе строительства зве­нья единого аппарата советской милиции: а) городская и уездная; б) про­мышленная; в) железнодорожная; г) водная; д) розыскная.

В декабре 1918 г. Главное управление милиции разработало и утвер­дило Общую инструкцию милиционерам, Инструкцию районным на­чальникам и их помощникам, Инструкцию старшим и дежурным по рай­ону милиционерам, Инструкцию об употреблении оружия. Эти норма­тивные акты были одобрены I Всероссийским съездом заведующих гу­бернскими и городскими управлениями милиции.

Советское правительство возложило на НКВД охрану фабрик и заводов. Осенью 1919 г. НКВД, обследовав состояние существующей на предприяти­ях охраны, принял решение организовать промышленную милицию. 3 мар­та 1920 г. в составе Главного управления милиции РСФСР был образован от­дел, а в губернских управлениях — отделения промышленной милиции.

В эти же годы в органах милиции стали создаваться научно-техни­ческие подразделения.

Заканчивая освещение вопроса об организационно-правовых осно­вах деятельности советской милиции первых послереволюционных лет, необходимо остановиться на кадровой проблеме. Этот период стал вре­менем вызревания новой государственной идеологии, черты которой: классовый подход к оценке действительности, ставка на насилие, од­нозначность и бескомпромиссность. Именно это и определило кадро­вую политику государства в отношении органов милиции. Формирова­ние милиции проводилось на классовой основе, что было закреплено в основных нормативных правовых актах. Важнейшими требованиями, которым должен был отвечать милиционер, были признание советской власти и наличие активного избирательного права.

К руководящему составу предъявлялись особые требования: необ­ходимость рекомендации большевистской партии, профсоюзов и Сове­тов. По всей стране произошло практически полное обновление кадров милиции. Из органов увольнялись даже лица, готовые сотрудничать с но­вой властью в борьбе с уголовной преступностью. Новую власть не удо­влетворяли лояльность и политическая нейтральность, нужны были ак­тивная лояльность, готовность решать политические задачи. В результа­те, несмотря на переход к штатной милиции, уровень профессионализма кадров советской милиции был очень низким. Сказывался и такой нега­тивный фактор: по мере приобретения определенной квалификации со­трудники переводились на работу в более важные силовые структуры. Особенно острой эта проблема была для уголовного розыска, в виде ис­ключения на работу в уголовный розыск разрешалось принимать быв­ших сотрудников сыскных учреждений дореволюционной полиции, если они были незаменимыми специалистами и если не участвовали в поли­тическом сыске. Но и здесь принцип классового подхода выдерживался.

В марте 1919 г. был установлен порядок, по которому вопрос о при­еме старых специалистов решался с согласия исполкомов местных Сове­тов и партийных комитетов. Значительная часть работников милиции была малограмотна или вовсе неграмотна. Не ценившие право, не зна­комые с правом, новые работники милиции в своей деятельности руко­водствовались так называемыми революционным правосознанием, рево­люционной целесообразностью и революционной совестью, а не закон­ностью. Период революционных бурь и романтики проходил, государ­ству потребовалось ввести энтузиазм масс в определенное русло, возни­кали конфликты на этой почве, но все-таки низкий уровень профессио­нальной подготовки способствовал закреплению жесткого администри­рования в управлении органами и учреждениями милиции, чрезвычай­ных методов и приемов работы, основанных на массовых репрессиях и внесудебном принуждении.

После того как в марте 1919 г. наркомом внутренних дел РСФСР стал Ф. Э. Дзержинский, по его инициативе предпринимались попытки улуч­шения качественного состава оперативных работников уголовного розы­ска. Это делалось путем перевода оперативных и руководящих работни­ков из ВЧК в милицию и уголовный розыск.

Становление принципов комплектования работников милиции было завершено в Положении о рабоче-крестьянской милиции 1920 г. Оно впервые разделило личный состав советской милиции на две катего­рии: сотрудников (командный состав, следователи, агенты розыска, млад­

шие и старшие милиционеры) и вспомогательные кадры (канцелярские и технические работники, которые в кадры милиции не входили). Положе­ние установило срок обязательной службы для вновь принимаемых в ми­лицию — 1 год, в течение которого они не могли уволиться.

Практическая деятельность советской милиции с самого начала ее существования была подчинена задаче укрепления диктатуры пролета­риата. Ее выполняли сначала подчиненные Советам вооруженные фор­мирования трудящихся, а затем рабоче-крестьянская милиция — как по­стоянный штатный орган. Она действовала как исполнительный орган власти, которая в целях выживания подавляла любую — политическую, идеологическую, экономическую — оппозицию. Так, нежелание крестьян отдавать продукты своего труда безвозмездно расценивалось как сопро­тивление новой власти. В подавлении крестьянских выступлений уча­ствовала и советская милиция. Она была одной из вооруженных сил пар­тии, противостоящей контрреволюционным мятежам. В годы Граждан­ской войны милиция оказывала помощь комиссиям по борьбе с дезер­тирством, на нее возлагалась задача проводить облавы в городах и селах, проверять документы и задерживать всех подозрительных. Осуществле­ние Советским государством особой экономической политики, состояв­шей из системы чрезвычайных мер (продразверстка, национализация всей промышленности, всеобщая трудовая повинность и пр.), известной под названием политики военного коммунизма, возложило на милицию дополнительные обязанности. Она должна была содействовать комите­там труда: выявлять лиц, обязанных нести трудовую повинность, обеспе­чивать их участие в труде путем предоставления комитетам необходимой вооруженной силы, участвовать в деятельности продотрядов и т. д.

Однако главная функция милиции — охрана общественного поряд­ка и гражданской безопасности, отошедшая на второй план в условиях революции и гражданской войны, все-таки занимала значительное ме­сто в деятельности милиции. В 1918 г. в стране произошел значительный рост преступности, в Москве число убийств превысило довоенный уро­вень в 10-15 раз ^[144]. Среди причин резкого всплеска преступности и все­общая амнистия Временного правительства в марте 1917 г., по которой на свободу вышли тысячи уголовников, и жестокий экономический кри­зис в стране, и изменения в социальной психологии людей, вызванные войной и революцией. Уровень преступности был настолько высок, что угрожал существованию самой власти. Бандиты терроризировали насе­ление. В 1917-1919 гг. в Москве действовало около 30 банд, одна из из­

вестных — банда Сабана — за один день (24 января 1919 г.) убила 16 по­стовых милиционеров, по Москве ползли слухи о черных мстителях. Банда Якова Кошелькова 19 января 1919 г. ограбила Председателя СНК В. И. Ленина, забрав автомобиль и документы. Через три дня, 22 января 1919 г., заместитель председателя ВЧК Я. Петерс собрал экстренное сове­щание представителей ВЧК, МЧК, Моссовета, уголовного розыска, ряда общественных организаций, на котором был выработан план борьбы с бандитизмом. После совещания борьба стала беспощадной: стали повсе­местно проводить облавы, массовые аресты, обыски. Органы ВЧК рас­ширяли применение внесудебных репрессий. В последних числах янва­ря 1919 г. ВЧК опубликовала в газете «Известия» ряд обращений, в кото­рых говорилось, что пособники преступников будут заключаться в кон­центрационный лагерь. Когда в Москве было объявлено осадное положе­ние, военным властям и милиции предписывалось «в пределах Москов­ской окружной железной дороги расстреливать всех уличенных и захва­ченных на месте преступления, виновных в производстве грабежа и на­силий» ^[145]. Вскоре была ликвидирована группа бандитов, принадлежав­ших к банде Кошелькова.

Небывалый размах бандитизма вынудил правительство бросить на борьбу с ним лучшие силы. 30 марта 1919 г. наркомом внутренних дел становится председатель ВЧК Ф. Э. Дзержинский. По его рекомендации к руководству Московским уголовным розыском приходит бывший ма­трос, чекист А. Трепалов. Он проводит чистку кадров в отделе, сам уча­ствует во многих операциях МУРа. Несмотря на то что волну бандитиз­ма в Москве удалось сбить, в 1920 г. при МУРе появилась специальная бригада из 15 человек, которая занималась исключительно бандитскими группировками. В 1920 г. количество вооруженных грабежей в Москве по сравнению с 1919 г. сократилось в три раза, а невооруженных — в девять раз, число убийств уменьшилось на одну треть. Внесудебные репрессии применялись в полном объеме только органами ВЧК. В определенные пе­риоды некоторые полномочия в этой сфере получал и уголовный розыск. В 1919 г., например, в Москве существовала такая практика: дела по тяж­ким преступлениям МУР передавал на рассмотрение МЧК для примене­ния высшей меры наказания, а совершившие менее тяжкие преступле­ния по решению коллегии МУРа направлялись в лагеря принудительных работ. Статистика свидетельствует, что во второй половине 1919 г. колле­гия МУРа вынесла решение о помещении в лагерь 1048 человек, передала

в суды 1316 дел, в трибунал — 236, в МЧК — 272. Внесудебные решения явились прологом последующих массовых репрессий.

Справиться с преступностью могли помочь старые специалисты, асы царского сыска. Когда в январе 1918 г. из Патриаршей ризницы Московского Кремля преступники похитили драгоценности: Евангелие 1642 г. в золотом окладе с бриллиантами и другие ценности, всего на 30 млн руб., большую по­мощь в поимке оказал заместитель начальника Саратовской милиции Иван Свитнев, до февраля 1917 г. служивший надзирателем Саратовского сыск­ного отделения. Однако в большинстве случаев Советская власть к старым специалистам относилась с недоверием. Раскрываемость преступлений в тот период составляла 15%. Основываясь на зарубежном и отечественном доре­волюционном опыте, исходя из собственной практики, на местах пошли по пути специализации сотрудников уголовного розыска на борьбе с отдельны­ми видами преступлений. Во многих городах штат угрозыска был разделен на отряды по главным родам преступлений: убийства, грабежи, разбои; кра­жи и профессиональные воровские организации; мошенничества, подлоги, обманы, фальшивомонетничество, подделка документов и пр. В крупных го­родах дополнительно создавались так называемые летучие отряды, предна­значенные для раскрытия преступлений по горячим следам, для дежурства в общественных местах, для ночных облав и пр.

Важное место в деятельности советской милиции с самого начала ее существования занимало поддержание порядка на улицах, площадях, в парках и других общественных местах. Уже в 1918 г. во многих городах страны (Петрограде, Москве, Саратове) была налажена постовая служ­ба милиции. В декабре 1918 г. эта служба получила юридическую регла­ментацию в Инструкции милиционерам Советской рабоче-крестьянской милиции ^[146]. В ней содержался специальный раздел «Постовая служба», в котором подробно определялись обязанности милиционера на посту, подчеркивалось, что он «является стратегом порядка», обязан все видеть и быть на виду у всех, чтобы к нему всегда можно было обратиться за со­действием. От постового милиционера требовалось хорошее знание тер­ритории вокруг своего поста.

На милицию была возложена обязанность осуществлять надзор за выполнением Декрета Совнаркома 1918 г. «Об отделении церкви от госу­дарства».

По мере развития милиции происходило расширение ее админи­стративных функций. В 1919 г. установлена новая система удостоверения

личности для лиц, живущих на нетрудовые доходы, они получали трудо­вые книжки для нетрудящихся, в которых местными органами делались отметки о выполнении общественных работ, владельцы книжек были обязаны регулярно отмечаться в Совете или в милиции. В мае 1920 г. на милицию была возложена обязанность учета иностранцев, постоянно или временно проживающих в стране. Занималась милиция и адресно­справочной работой. В 1920 г. усилилась работа по обеспечению безопас­ности движения. Правовой основой стал Декрет СНК РСФСР от 10 июня 1920 г. «Об автодвижении по городу Москве и ее окрестностям» ^[147], в нем определялись правила движения транспорта в крупных городах, предель­ная скорость движения автомобилей в дневное и ночное время.

Формирование органов советской милиции было составной частью государственных преобразований в стране, сводившихся постепенно к утверждению партийной диктатуры. Создание государства, в котором вся власть (законодательная, исполнительная, судебная) контролирова­лась одной политической партией — РКП(б), произошло не сразу. Поэ­тому борьба с нарушителями общественного порядка тесно переплета­лась с подавлением всякой оппозиции большевистскому режиму — по­литической, идеологической, экономической. В этих условиях менялись и формы работы милиции. На первое место выдвигалось силовое пода­вление противников, участие в боевых действиях, совместные меропри­ятия милиции с регулярными частями Красной Армии. Вместе с тем ми­лиция способствовала претворению в жизнь политики военного комму­низма — проведению продразверстки, контролю за всеобщей трудовой повинностью и пр. Рабоче-крестьянская милиция стала составной ча­стью вооруженной силы партии, что привело к дальнейшей ее полити­зации на большевистской платформе, углублению классового, пролетар­ского принципа в комплектовании и направлении воспитательной рабо­ты, подчинении этому принципу всей деятельности. В этот период скла­дываются характерные черты советской милиции: в ее работе тесно пере­плетались политические задачи и задачи охраны общественного поряд­ка; в основе ее функционирования лежал не принцип законности, а прин­цип революционной целесообразности, военизированность, централизо­ванность.

Состояние пенитенциарной системы непосредственно после Октябрьской революции определялось положением, сложившимся в царской России. К 1917 г. основной частью тюремных учреждений

ведало Главное тюремное управление Министерства юстиции и его территориальных органов. Однако оно не могло осуществлять кон­троль над местными тюрьмами без помощи губернских учреждений Министерства внутренних дел. В период относительной стабильности в обществе и государстве эта ситуация не имела отрицательных по­следствий для тюремной системы. Но в условиях революции и Граж­данской войны привела к утрате контроля центра над местными тюрь­мами. В апреле 1918 г. Наркомат юстиции упразднил Главное управ­ление мест заключения и образовал вместо него Центральный кара­тельный отдел. В июле 1918 г. последний опубликовал Временную ин­струкцию Народного комиссариата юстиции (далее — НКЮ), став­шую основой создания сложной системы мест заключения. Эта систе­ма должна была реализовать два основных принципа новой тюрем­ной политики: самоокупаемость; перевоспитание заключенных. В ре­альности Центральный карательный отдел не смог обеспечить заклю­ченных работой, добиться выполнения своих распоряжений, прак­тически не имел связи с провинцией. Это привело к кризису систему мест заключения НКЮ. Служащие местных тюрем без материальной поддержки от центра вынуждены были организовывать подработки, ослабив надзор за заключенными.

Одновременно складывалась также система мест заключения при ВЧК, где содержались противники новой власти. До 1921 г. руководство осуществляла непосредственно Коллегия ВЧК, позднее — специальный отдел. На местах были созданы комендатуры при губернских чрезвычай­ных комиссиях. Значение мест заключения при ВЧК повышалось в ходе эскалации гражданской войны. Было решено привлечь военизированные организации: ВЧК и Центральную коллегию по делам пленных и бежен­цев (Центропленбеж) Наркомата по военным делам РСФСР. В распоря­жении последней находилась широкая сеть концентрационных лагерей для содержания военнопленных Первой мировой войны. К лету 1918 г. концлагеря Центропленбежа стали использовать для содержания воен­нопленных Гражданской войны. А местные Советы, находившиеся в это время под контролем НКВД, оказывали помощь Центропленбежу в этом вопросе. Чтобы координировать деятельность Центропленбежа, ВЧК и НКВД постановлением ВЦИК от 15 апреля 1919 г. было создано новое учреждение в составе НКВД — Отдел принудительных работ, а 24 мая этого же года в НКВД был передан Центропленбеж. ВЧК организовал ла­геря принудительных работ нескольких видов в каждой губернии и затем передал их в Отдел принудительных работ.

Главное управление принудительных работ НКВД руководило этой системой, сотрудничая с ВЧК и Центропленбежем. Взаимодействие этих структур облегчалось тем, что в 1919-1922 гг. наркомом внутренних дел и председателем ВЧК был Ф. Э. Дзержинский. Расходы на содержание аре­стованных в местах заключения ВЧК проходили по смете НКВД.

Таким образом, к концу 1919 г. места заключения оказались в подчи­нении трех ведомств: Главного управления принудительных работ НКВД, ВЧК и Центрального карательного отдела НКЮ. В 1920 г. в лагерях Глав­ного управления принудительных работ содержалось более 25 тыс. за­ключенных (без военнопленных Гражданской войны), более 47 тыс. — в учреждениях Центрального карательного отдела; на 1 января 1921 г. в первых содержалось уже более 51 тыс., а во вторых — более 55 тыс. че­ловек (в том числе 24 400 военнопленных). При этом в статистику по учреждениям НКЮ включены как осужденные, так и подследственные, доля которых составляла 40-50%. В местах заключения системы ВЧК в конце 1921 г. - начале 1922 г. содержалось около 50 тыс. человек. По за­мыслу большевистского правительства, места заключения Центрально­го карательного отдела НКЮ предназначались для содержания уголов­ных преступников, а лагеря Главного управления принудительных работ НКВД — для изоляции врагов советской власти. Фактически же вопрос об определении статуса преступника (политический, уголовный) решал­ся на местах чрезвычайными комиссиями и революционными трибуна­лами. НКВД предложил сконцентрировать все тюремные учреждения страны в НКВД. Тогда НКЮ удалось отстоять независимость своего тю­ремного ведомства, однако межведомственная борьба за руководство ме­стами заключения продолжалась ^[148].