§ 1. НКВД СССР в 1930-е гг.

После ликвидации НКВД республик деятельностью милиции руко­водили Главные управления милиции и уголовного розыска при СНК ре­спублик. Учреждения исполнения наказания передавались Народному комиссариату юстиции республик.

вые дано определение милиции как административно-исполнительного органа. Милиция делилась на общую и ведомственную. Общая милиция переводилась с местного бюджета на государственный и теперь снабжа­лась в централизованным порядке. С созданием в 1932 г. Главного управ­ления рабоче-крестьянской милиции при ОГПУ СССР это ведомство до­бивается изъятия милиции из ведения СНК республик.

Приказом Главного управления милиции и уголовного розыска при СНК РСФСР от 22 апреля 1931 г. № 18 была введена новая форма одежды для милиции и уголовного розыска.

Установление единой централизованной системы органов милиции укрепило ее материальную базу, позволило повысить профессиональный уровень кадров. Вместе с тем эта мера превращала милицию в придаток органов государственной безопасности, политической полиции Совет­ского государства. Это усилило политизированный характер советской милиции, что, по общему мнению западных ученых, являлось важным ее отличием от полиций демократических государств того времени ¹. ОГПУ получило возможность использовать в своих целях милицию и уголов­ный розыск.

Процесс централизации завершился созданием 10 июля 1934 г. НКВД СССР. Главное управление милиции НКВД СССР сосредоточило в своих руках решение всех оперативных вопросов, нижестоящие органы без со­гласования с главком не могли решить ни одного значительного вопро­са.

После ликвидации НКВД республик выполнявшиеся ими задачи были распределены между различными ведомствами. В результате основ­ные элементы государственного механизма, призванные обеспечивать порядок и безопасность, оказались раздроблены, что ухудшало их управ­ляемость, взаимодействие. Их объединение было необходимым и в целях укрепления власти, обеспечения ее эффективным инструментом репрес­сий, что и произошло на базе ОГПУ, реорганизованного в Народный ко­миссариат внутренних дел СССР 10 июля 1934 г.

Первым наркомом внутренних дел СССР стал бывший заместитель председателя ОГПУ Г. Г. Ягода. Первоначально структура нового ведом- ^[167]

ства мало отличалась от структуры ОГПУ ^[168]. В составе центрального ап­парата были образованы главные управления: государственной безо­пасности (ГУГБ), милиции (ГУРКМ), пограничной и внутренней охра­ны (ГУПВО), исправительно-трудовых лагерей и трудовых поселений (ГУЛАГ), пожарной охраны (ГУПО), а также отдел актов гражданско­го состояния (ОАГС) и административно-хозяйственное управление (АХУ) ^[169].

В структуре НКВД СССР в дальнейшем возрастал удельный вес подразделений, ведавших местами лишения свободы. В его ведении на­ходились управление шоссейным и дорожным строительством (оно ве­лось, как правило, силами заключенных). НКВД являлся распорядителем многочисленной трудовой армии из заключенных колоний и лагерей и из спецпоселенцев, а вследствие этого — одним из важнейших в стра­не хозяйственных и строительных ведомств, которое осваивало около 6% капитального строительства. НКВД также обеспечивал рабочей силой стройки и предприятия других ведомств, направляя туда заключенных.

В НКВД СССР входили технические подразделения шифровки и де­шифровки, охраны правительственной связи, фельдъегерская служ­ба и т. д. Он контролировал работу военных трибуналов войск НКВД СССР. В ведении НКВД к концу 1930-х гг. находились картография, управление мер и весов, переселенческое и архивное дело. Появление та­ких функций, как осуществление гражданской и противовоздушной обо­роны, обеспечение мобилизации на случай войны, свидетельствовало о том, что военизированность как особенность формирующейся систе­мы органов внутренних дел Советского государства усиливалась к кон­цу 1930-х гг.

Это прежде всего было обусловлено процессом укрепления оборо­носпособности страны, важную роль в котором играл НКВД СССР и его

органы. Так, в предвоенные годы совершенствовалась система управле­ния внутренними войсками НКВД СССР. В 1934 г. в составе НКВД СССР было создано Главное управление пограничной и внутренней охраны НКВД СССР, впоследствии преобразованное в Главное управление погра­ничных и внутренних войск. К задачам войск пограничной охраны и во­йск НКВД относились охрана государственной границы СССР, борьба с бандитизмом и бандпособничеством, охрана железных дорог и предпри­ятий промышленности, охрана мест заключения и конвоирование заклю­ченных. В 1939 г. по постановлению СНК СССР Главное управление по­граничных и внутренних войск было разделено на 6 главных управлений по видам войск (пограничные войска НКВД СССР, войска НКВД СССР по охране железнодорожных сооружений, войска НКВД СССР по охране особо важных предприятий промышленности, конвойные войска НКВД СССР, военного снабжения НКВД СССР, Главное военно-строительное управление войск НКВД СССР), была введена должность заместителя наркома по войскам ^[171].

Принимаемые перед войной меры по укреплению обороноспособ­ности страны требовали максимального вовлечения заключенных в тру­довые процессы. В предвоенный период НКВД СССР организовал ла­геря специального, оборонного, промышленного, железнодорожного и шоссейного строительства, по сооружению аэродромов, строитель­ству и эксплуатации предприятий горно-металлургической, топлив­ной, химической, целлюлозно-бумажной промышленности. Соответ­ственно в составе ГУЛАГа НКВД СССР были созданы управления спе­циализированных лагерей, которые обеспечивали решение тех или иных народно-хозяйственных задач ^[172].

Приказом НКВД СССР от 15 июня 1939 г. «Об отмене практики за­чета рабочих дней и условно-досрочного освобождения» в целях макси­мального использования рабочей силы заключенных на строительстве и производстве была отменена практика досрочного освобождения за­ключенных. И хотя вскоре институт досрочного освобождения был вос­становлен, он применялся крайне ограниченно. 2 августа 1939 г. прика­зом НКВД СССР была введена в действие Временная инструкция о режи­ме содержания заключенных в исправительно-трудовых лагерях НКВД СССР. В качестве приоритетной в инструкции ставилась задача надеж­ной изоляции преступников и наиболее эффективного их использования в трудовых процессах.

Образование на базе ОГПУ Наркомата внутренних дел СССР яви­лось одним из этапов формирования тоталитарного государственного режима. Создание НКВД СССР стало важнейшим элементом стратегии Сталина на установление режима личной власти, так как этот орган был призван сыграть главную роль в устранении с политической арены неу­годных лиц. В соответствии с Конституцией СССР 1936 г. аналогичные наркоматы были введены во всех республиках. В РСФСР сначала дей­ствовал институт уполномоченного НКВД СССР, а потом — союзный наркомат. НКВД СССР по своим возможностям превосходил все ранее существовавшие институты принуждения. К 1936 г. он фактически под­чинялся только Сталину и являлся лидирующим силовым ведомством в СССР.

Предусмотренное постановлением ЦИК СССР от 10 июля 1934 г. «Об образовании общесоюзного НКВД» создание Особого совещания при НКВД СССР было осуществлено на основе постановления ЦИК СССР и СНК СССР от 5 ноября 1934 г. «Об Особом совещании НКВД СССР». Особое совещание, выполняя функции внесудебной распра­вы, наделялось правом применять в качестве меры наказания ссылку на срок до 5 лет, заключение в лагерь на тот же срок и т. п. В дальнейшем его полномочия расширялись: было предоставлено право осуждать на срок до 8 лет в исправительно-трудовых лагерях, а в период с 1941 г. по 1953 г. применять высшую меру наказания ^[173].

В состав Особого совещания входили заместитель наркома вну­тренних дел СССР, уполномоченный НКВД СССР по РСФСР, началь­ник ГУРКМ, комиссар внутренних дел союзной республики, на терри­тории которой возникало дело. В постановлении декларировалась не­обходимость участия в совещании прокурора Союза или его заместите­ля. 11 июля 1934 г. НКВД получил право формировать институты внесу­дебной репрессии на местах, вошедшие в историю как «тройки». Несмо­тря на то что 17 ноября 1938 г. постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) «тройки» были ликвидированы, внесудебные репрессии продолжались. Таким образом, НКВД СССР, в противоречие не только основным прин­ципам права, но и действовавшей Конституции СССР, посредством су­ществовавших при нем органов внесудебной репрессии рассматривал дела во внесудебном порядке, а также заочно. Через «тройки» проходи­ли дела не только по политическим, но и по уголовным преступлениям. Срок рассмотрения устанавливался не более 15 дней. «Тройки» самостоя­тельно рассматривали политические и уголовные дела, не считаясь с нор­

мами судопроизводства. Органы внесудебной репрессии явились основ­ным элементом механизма массовых репрессий 1930-1940-х гг., иници­атором которых стало высшее руководство страны, а главным инстру­ментом — НКВД СССР. «В органах внутренних дел насаждался режим строжайшей секретности, замкнутости, оторванности от масс, ставка де­лалась на принудительные, силовые методы, органы были превращены в послушный аппарат проведения репрессивной политики» ^[174].

Права прокуратуры по надзору за законностью осуществления след­ствия органами внутренних дел были ограничены в этот период. Предло­жения Главного прокурора СССР И. А. Акулова сузить внесудебные пол­номочия Особого совещания НКВД СССР, оставив за ним право адми­нистративной высылки и заключения в концлагерь сроком до трех лет, были отклонены.

Следует заметить, что под массовыми, или сталинскими, репресси­ями в исторической науке обычно понимают политические репрессии 1930-х гг. (и отчасти второй половины 1940-х гг.), отличая их от «крас­ного террора» Гражданской войны и репрессий досталинского периода. К сталинским репрессиям относятся приговоры на основании ст. 58 Уго­ловного кодекса о контрреволюционной деятельности, согласно кото­рой контрреволюционным считалось «действие, направленное к свер­жению, подрыву или ослаблению власти рабоче-крестьянских Советов и... правительств Союза ССР, союзных и автономных республикили к подрыву или ослаблению внешней безопасности Союза ССР и основ­ных хозяйственных, политических и национальных завоеваний проле­тарской революции». По этой статье за 1930-1939 гг. были осуждены 2,8 млн человек. В январе 1938 г. пик массовых репрессий был пройден, деятельность «троек» приостановлена. Нарком юстиции потребовал от судов строгого соблюдения процессуальных норм, и суды стали возвра­щать дела на доследование, увеличилось число оправдательных приго­воров, несмотря на протесты нового наркома внутренних дел Л. П. Бе­рии. В это время сняты с должностей, осуждены и расстреляны веду­

щие работники НКВД, в числе которых был и нарком внутренних дел Н. И. Ежов. В 1939 г. была проведена массовая реабилитация незакон­но осужденных.

Массовые репрессии обеспечивались и принятием ряда законов, от­личавшихся несоразмерностью наказания совершенному преступлению. 7 августа 1932 г. принят Закон «Об охране имущества государственных предприятий, колхозов и кооперативов и укреплении общественной (со­циалистической) собственности» ^[176][177]. Он вводил в качестве меры судебной репрессии за хищение колхозного и кооперативного имущества высшую меру наказания — расстрел с конфискацией всего имущества. Амнистия по этим делам была запрещена. «Закон о пяти колосках» — так называ­ли его в деревне. За 5 месяцев 1932 г. на его основании было расстреляно 2110 человек. Таким образом, уголовное законодательство облегчало при­менение массовых репрессий.

Репрессивная деятельность НКВД и его органов на местах активи­зировалась после убийства С. М. Кирова. 1 декабря 1934 г. было приня­то постановление «О порядке ведения дел о подготовке или совершении террористических актов» (закон «Об охране вождей»). Следствие по ука­занным делам должно было заканчиваться в 10-дневный срок, из процес­са исключалась состязательность сторон, кассационное обжалование не допускалось.

Но наиболее значимую роль в осуществлении массовых репрес­сий сыграли не законы, а закрытые письма ЦК, приказы по ведомству НКВД, в которых содержались негласные указания. На местах всегда на­ходились исполнители, которые перевыполняли приказы центра и не­редко использовали политическую кампанию для сведения личных сче­тов. Массовые репрессии идеологически обосновывались сталинской теорией обострения классовой борьбы по мере продвижения к соци­ализму. При этом НКВД не стал ведомством вне партийного контроля. Исследователи, изучавшие проблему взаимоотношений между обкома­ми партии и управлениями НКВД, отмечают независимость в действи­ях НКВД разных уровней и элементы критики со стороны партийного руководства в адрес их руководителей даже в период массовых репрес­сий ¹¹. Для повышения самостоятельности и независимости партийного аппарата от органов государственной безопасности И. В. Сталин лич­но отредактировал предоставленный ему Л. П. Берией приказ о запре­щении привлекать к сотрудничеству номенклатурных, партийных, со­

ветских, профсоюзных работников. Фактически органам госбезопасно­сти было запрещено вести среди этой социальной прослойки оператив­ную работу ^[178].

Государственно-правовой статус милиции в этот период повысил­ся. Совершенствуется ее структура. В марте 1936 г. в центре и на местах в ведение Главного управления рабоче-крестьянской милиции НКВД СССР была передана Госавтоинспекция (ГАИ), а ровно через год поя­вился отдел по борьбе с хищениями социалистической собственности (ОБХСС).

В 1935 г. на милицию была возложена обязанность ликвидировать детскую беспризорность. В 1940 г. стали создаваться детские комнаты ми­лиции. В середине 1937 г. вновь образована железнодорожная милиция.

В 1930-е гг. многое было сделано для укрепления кадров. Милиция переведена на общегосударственный бюджет, увеличены штаты. Если в 1920-е гг. штаты милиции были сокращены в 2,5 раза и численность ми­лиции составляла немногим более 80 тыс. человек, то к 1938 г. она возрос­ла до 227 650. В милиции был восстановлен политический аппарат, кото­рый руководил всей политической и культурно-просветительной работой, сыграв положительную роль в повышении общеобразовательного уровня сотрудников. В 1936 г. вслед за РККА и органами госбезопасности в мили­ции были введены специальные звания: сержант милиции, младший лей­тенант милиции, лейтенант милиции, старший лейтенант милиции, майор милиции, старший майор милиции, инспектор милиции, директор мили­ции, главный директор милиции.

Развивалась система профессиональной подготовки, которая имела четкие формы и различные уровни, но была далека от соответствия суще­ствующим потребностям системы в подготовке и переподготовке кадров. Обучение старшего начальствующего состава осуществлялось в Институ­те административного строительства (Центральной высшей школе) в тече­ние одного года (с 1936 г. — двух лет); среднего — в школах милиции; ря­дового — на курсах. К началу Великой Отечественной войны система про­фессиональной полготовки сотрудников милиции включала Центральную высшую школу в Москве, Ленинградскую школу политработников, 21 двух­годичную межобластную школу, 7 межобластных школ с годичным сроком обучения, 5 школ служебного собаководства, 27 милицейских курсов ^[179].

В начале 1930-х гг. в связи с урбанизацией и ломкой патриархаль­ных норм, наплывом в города большого количества выброшенных из де­

ревни во время раскулачивания озлобленных людей произошел всплеск уголовной преступности. Ответные меры (введение паспортного режи­ма и ужесточение норм уголовного права) не достигли цели, и государ­ство пошло на внесудебные репрессии. Милицейские «тройки» рассма­тривали дела рецидивистов и неработающих лиц, связанных с преступ­ной средой (в основном, скупщиков краденого и держателей притонов), в присутствии обвиняемого и прокурора. «Тройки» рассматривали до трети подобных дел. Применяемые ими меры носили превентивный ха­рактер, имея целью разрушение преступной среды с помощью методов, использование которых не может себе позволить правовое государство.

Внесудебными репрессиями 1930-х гг. организованной преступно­сти, которая в послереволюционные годы была подорвана репрессиями ВЧК, а затем активизировалась в условиях нэпа, был нанесен новый удар. В росте же преступности были обвинены органы уголовного розыска. Был пересмотрен принцип организации его работы: осуществлена сме­на линейного принципа территориальным, аппараты уголовного розыска разделены на следственную и оперативно-розыскную части.

Паспортизация населения, начатая постановлением СНК СССР от 27 декабря 1932 г. «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописке паспортов», способствовала складыванию в стране системы учета и регистрации преступников и всех лиц, сочтенных режимом потенциально опасными. В областных управлениях РКМ созда­вались паспортные отделы, в городских и районных отделах — паспорт­ные столы ^[180]. Ответственность за проведение в жизнь паспортной системы и за состояние паспортной работы несли начальники городских и район­ных управлений милиции. Они организовывали эту работу и руководили ею через паспортные аппараты (отделы, столы) подчиненных органов ми­лиции. К функциям органов милиции по осуществлению паспортной си­стемы были отнесены: выдача, обмен и изъятие (прием) паспортов; осу­ществление прописки и выписки; выдача гражданам пропусков и разреше­ний на въезд в пограничную зону; организация адресно-справочной рабо­ты (адресно-розыскной); административный надзор за соблюдением граж­данами и должностными лицами правил паспортного режима; проведение массово-разъяснительной работы среди населения; выявление в процессе паспортной работы лиц, скрывающихся от органов советской власти. На начальном этапе главной задачей являлась чистка больших городов, пре­жде всего Москвы и Ленинграда, от всех подозрительных элементов. Была

произведена, по сути, гигантская проверка личности каждого жителя. Все подозрительные лица либо не получили паспорт, либо им были внесены в паспорт отметки о запрете проживания в Москве и Ленинграде. Многие, не дожидаясь мероприятия, выехали в места, пока не охваченные паспорти­зацией. В целях этой чистки в паспорте имелась графа «Социальное поло­жение». Неблагонадежных граждан без паспортов, выявленных в ходе ми­лицейских рейдов, облав, стали отправлять на стройки НКВД. Институт прописки стал эффективным инструментом милицейского контроля за го­родским пространством, разделенным на участки, и параллельно с введе­нием паспортной системы была усилена и милиция. В последующем па­спортная система содействовала формированию определенной иерархии территорий (выделялись наиболее важные территории со специальным ре­жимом проживания, их список был подвижным), что позволило властям регулировать, контролировать и ограничивать перемещение населения по стране. Именно эта полицейская задача — управление миграцией населе­ния в целях решения народно-хозяйственных задач и обеспечения безо­пасности — выступает на первый план во второй половине 1930-х гг. Пере­чень социальных категорий с ограниченным правом выбора места прожи­вания расширялся вплоть до 1953 г. параллельно с развертыванием массо­вых репрессий.

В феврале 1941 г., когда НКВД СССР уже сыграл свою роль в укрепле­нии режима Сталина и стал слишком громоздким и трудноуправляемым, он был разделен на НКГБ и НКВД СССР. В первом были сосредоточены все подразделения по управлению органами государственной безопасно­сти, а в другом остались подразделения по управлению административно­оперативными, войсковыми, лагерными и некоторыми вспомогательны­ми службами. Если в 1939 г. в Центральном аппарате НКВД числилось бо­лее 32 тыс. человек, то в НКГБ и НКВД — по 10 тыс. человек в каждом. Управлять такими коллективами было проще. Важной причиной разделе­ния наркомата было создание конкуренции между НКВД и НКГБ, а так­же побуждение обоих к информированию Сталина о работе друг друга ^[181]. С декабря 1938 г. до 1945 г. наркомом внутренних дел являлся Л. П. Берия.