§ 2. Полицейская реформа Екатерины II

Большой вклад в совершенствование полицейского управления внесла Екатерина II. Реформа полиции проводилась ею как часть рефор­мы местных органов власти. Уже указом 21 апреля 1764 г.

1. До 1775 г. — изучение потребностей, подготовка общественного мнения.

2. 1775-1785 гг. — издание важнейших законодательных актов, сре­ди которых Учреждения для управления губерний Всероссийской импе­рии от 7 ноября 1775 г., Устав благочиния, или полицейский от 8 апреля 1782 г.

3. 1785-1896 гг. — реализация принятых и узаконенных решений и их совершенствование ^[46].

Целью реформы местных органов управления 1775 г. (губернская ре­форма) являлись отделение суда от администрации, активное правовое регулирование отношений в обществе и государстве, развитие экономи­ки страны, точное определение компетенции каждого присутственного места, правил деятельности и средств исполнения распоряжений. Россия была разделена на 50 губерний и уезды, петровские провинции упраздня­лись. 2-3 губернии объединялись в наместничества. Наместник был гла­вой местной администрации и полиции, ему подчинялись войска. Испол­нительный орган наместника представляло наместническое правление из двух-трех советников.

В структуру губернского правления входили магистрат, казенная па­лата, судебные палаты, приказы общественного призрения, прокурату­ра и др. Губернское правление, по замыслу законодателя, должно было

отстаивать интересы центра, в основном оно являлось апелляционной и надзорной инстанцией.

Обязанности исправника заключались как в непосредственном ис­полнении законов, так и в наблюдении за их точным и быстрым исполне­нием. Все обязанности сводились к четырем видам: 1) наблюдению за ис­полнением законов, охране безопасности и делам общественного благо­устройства; 2) делам казенного управления и общественного хозяйства; 3) делам судебного ведомства; 4) делам военного ведомства. Три послед­ние группы обязанностей заключались в оказании содействия указанным ведомствам. Охрана тишины и спокойствия в уездном городе возлагалась на городничего, выполнявшего на территории города функции земского исправника.

Принятие Устава благочиния, или полицейского 1782 г. явилось про­должением законотворческой работы Екатерины II по совершенствова­нию системы государственного управления. Устав закреплял и разви­вал принципы полицейского государства с мельчайшей регламентацией всех сфер жизни сословного общества. Он разделялся на 14 глав, вклю­

чал 274 статьи. Устав устанавливал структуру полицейских органов, за­креплял основные направления их деятельности, а также содержал пере­чень наказуемых полицией деяний. Главными источниками Устава ста­ли «Учреждения губерний», материалы Уложенной комиссии, иностран­ные полицейские нормы и правовые трактаты. Он был пронизан идеями Просвещения, в наибольшей степени они были выражены в специальном разделе «Правила добронравия». Под ними подразумевались поступки подданного, достигшего совершенства благодаря беспрекословному вы­полнению следующих заповедей: не чини «ближнему, чего сам терпеть не можешь»; на зло отвечай добром; если сотворил обиду, то, по возможно­сти, удовлетвори обиженного; помогай в беде, протяни руку помощи уто­пающему, «с пути сошедшему указывай путь» ^[47].

Уставом благочиния, или полицейского определялось устройство по­лицейского аппарата города, обособленного от уездного. Во главе поли­ции столиц стоял обер-полицмейстер, являвшийся председателем поли­цейского общегородского учреждения Управы благочиния, проводив­шей предварительное следствие и осуществлявшей судопроизводство по незначительным правонарушениям. Кроме обер-полицмейстера, в со­став Управы благочиния входили 2 пристава (уголовных и гражданских дел), а также ратманы — выборные члены от городского общества. В гу­бернском городе Управу благочиния возглавлял полицмейстер или обер- комендант. Территория города, насчитывавшего более 4 тыс. дворов, де­лилась на части во главе с частным приставом, центром которой было по­лицейское учреждение — канцелярия частного пристава, называвшаяся «часть», «частный» или «съезжий дом». При каждой части находился сло­весный суд по мелким гражданским тяжбам с упрощенным судопроиз­водством.

Частный пристав, который должен был жить в пределах своей слу­жебной части, следил, чтобы не нарушался «Закон Божий», чтобы уголов­ные преступления не оставались без наказания, чтобы в его части ниче­го не предпринималось против Ее Императорского Величества, сохраня­лись мир и тишина между гражданами. При отсутствии в части хотя бы в течение 2 часов он должен был поручить исполнение своих служебных обязанностей соседнему частному приставу. При служебных передвиже­ниях его сопровождали 2 сержанта. Ежедневно в 7 часов утра кварталь­ные надзиратели и поручики сообщали ему о происшествиях. Кварталь­

ный надзиратель мирил ссорившихся, докладывал о серьезных правона­рушениях, присутствовал на заседаниях Управы благочиния, если речь шла о его квартале, определял вознаграждение стражникам, перекрывал на ночь (с 22 ч. до 5 ч.) улицы рогатками, заботился, чтобы на улицах го­рели костры для обогрева бездомных.

Екатерина II еще в Наказе Уложенной комиссии ^[48]в духе своего вре­мени отдала предпочтение принципу предупреждения преступности пе­ред репрессивными мерами. В связи с этим обеспечение паспортного ре­жима и контроль за перемещением населения приобрели исключитель­ную важность в деятельности полиции. Превентивные мероприятия по­лиция осуществляла с учетом совершаемых преступлений. Устав закре­пил шесть видов преступлений: против веры, против порядка управле­ния, преступления при проведении массовых мероприятий, антиобще­ственные правонарушения, имущественные преступления и преступле­ния против личности.

Устав также регламентировал деятельность полиции по раскры­тию преступлений. По общему правилу процесс начинался с подачи че­лобитной о совершенном преступлении. Другие основания для нача­ла уголовного преследования: устные жалобы, прошения, уведомления, извещения или донесения.

но осуществлять розыскные действия негласного характера он был не вправе, однако вся информация, полученная гласным и негласным спо­собом, поступала к нему.

Если личность обвиняемого стала известной и имелась точная ин­формация, что он находится за пределами города, то для поиска пре­ступника (преступников) через наместническое или губернское правле­ние посылались распоряжения в близлежащие города и уезды. Задержан­ное лицо, подозреваемое в совершении преступления, незамедлитель­но доставлялось для допроса к частному приставу в любое время суток. При производстве дознания и следствия, наряду с допросами, осмотра­ми, обысками, освидетельствованиями, применялись следственный экс­перимент и прообразы экспертиз, но они не давали однозначного ответа по поводу виновности или невиновности лица, которая могла быть уста­новлена на очной ставке.

При рассмотрении дела управы благочиния принимали следующие решения:

1) если было совершено правонарушение, то выносился окончатель­ный приговор по существу дела;

2) если было совершено преступление, то материалы дела направля­лись в суд.

Деятельность полиции по предупреждению и раскрытию преступле­ний хотя и не нашла должного отражения в Уставе, оставалась одним из главных направлений ее работы.

В Уставе закреплялись обязанности частного пристава и кварталь­ного надзирателя, перечислялись противоправные действия, посягаю­щие на общественную безопасность. Полиция охраняла общественный порядок при проведении массовых мероприятий и крестных ходов. Она выставляла дополнительные караулы в целях предупреждения право­нарушений и недопущения столкновений и давок. Органы правопоряд­ка поддерживали безопасность уличного движения: пресекали быструю езду, надзирали за состоянием транспортных средств, оказывали по­мощь пострадавшим и регулировали дорожное движение. Органы пра­вопорядка пресекали массовые беспорядки, драки и дуэли. Для этого использовались как ненасильственные методы (требование разойтись, примирение сторон), так и методы принуждения (доставление в Упра­ву благочиния).

Проводя политику просвещенного абсолютизма, Екатерина II допу­скала возможность объединения людей в общественные организации. Деятельность полиции в сфере надзора за общественными объединения­

ми заключалась, во-первых, в выдаче разрешений на открытие обществ и, во-вторых, осуществлении надзора за их деятельностью ^[49].

Несмотря на трансформацию политических, социальных, экономи­ческих отношений, полицейские органы, созданные в ходе полицейской реформы Екатерины II, в первой половине XIX в. не претерпели суще­ственных изменений и во многом сохранили методы работы, заложен­ные Уставом. Устав, дополненный последующими полицейскими узако­нениями, составил при общей кодификации законов основу Устава пред­упреждения и пресечения преступлений, действовавшего после редак­ций 1842, 1857 и 1876 гг. до конца XIX в.

В конце XVIII в. правительство Павла I стремилось укрепить аппарат государства путем централизации власти и установления в стране жест­кого военно-полицейского режима. В 1796-1797 гг. местный аппарат был изменен. Городская полиция подчинилась военным губернаторам или во­енным комендантам. Иногда в городе одновременно имелись городничий, полицмейстер и комендант. Сохранялись территориальные подразделения (части, кварталы), были Управы благочиния ^[50]. В 1799 г. Павел I издал ряд указов, непосредственно касавшихся содержания деятельности полиции и отнюдь не способствовавших популярности ее у населения: 18 февра­ля — запрещение танцевать вальс, 6 мая — запрещение дамам носить через плечо разноцветные ленты, 12 августа — запрещение бакенбард, 28 сентя­бря — запрещение кучерам и форейторам кричать во время езды.

Создание общей регулярной полиции происходило в процессе ре­формирования всего государственного механизма, права и социально­сословных отношений в XVIII в. Для утверждающегося политического режима были характерны следующие черты: всестороннее регулирова­ние социальной жизни, прямое принуждение к исполнению регламентов; тотальный контроль за подданными; широкие полномочия администра­тивных органов, их неограниченное право вмешиваться в жизнь людей. Все это выступало объективной основой для создания принципиально нового полицейского аппарата и для расширительного понимания поли­цейской функции.

Таким образом, в XVIII в. была заложена основа организации рос­сийской полиции, определены ее функции, выверялись организационные

формы (соотношение коллегиальности и единоначалия, привлечение на­селения к исполнению полицейских функций и к контролю за деятельно­стью полицейских органов), определялись направления и методы рабо­ты. Отличительной чертой полиции второй половины XVIII в. являлось многообразие организации полиции. Постепенно складывалась целост­ная полицейская система, в основе деятельности которой лежали прин­ципы постоянного контроля за населением, разнообразные ограничения, применяемые не только к крепостным, но и ко всем подданным. В дея­тельности формирующейся российской полиции на первом месте стоя­ли интересы государства. Именно такое понимание стратегических задач полиции характерно для полицейского государства.

Литература

Ахмедов Ч. Н. Правоохранительная система Российской империи: структурно-функциональный анализ : монография / Ч. Н. Ахмедов, Н. С. Нижник. СПб., 2008.

Полиция и милиция России: страницы истории / А. М. Беда [и др.]. М., 1995.

История отечественных органов внутренних дел : учебник для ву­зов / под ред. Р. С. Мулукаева. М., 2005.

МВД России : энциклопедия / гл. ред. В. Ф. Некрасов. М., 2002.

Министерство внутренних дел России: 1802-2002 : исторический очерк : в 2 т. / под общ. ред. В. П. Сальникова. СПб., 2002.

Мулукаев Р С. Полиция Российской империи : монография / Р. С. Му­лукаев, А. Я. Малыгин, А. В. Борисов. М., 2013.

Органы и войска МВД России : краткий исторический очерк. М., 1996.

Рыбников В. В. История правоохранительных органов Отечества : учеб. пособие / В. В. Рыбников, Г. В. Алексушин. М., 2008.

Сизиков М. И. Общая полиция в России XVIII века : учеб. пособие. М., 1999.

Вопросы для контроля и самоконтроля

1. Выделите общее и особенное в трактовке понятия «полиция» в XVIII в. и в современный период.

2. Какие особенности отличают полицейское государство?

3. Какие этапы можно выделить в развитии полиции в XVIII в.?

4. Какие тенденции характеризуют развитие полиции в XVIII в.?

5. Докажите, что в течение XVIII в. велся поиск организационных форм российской полиции.

6. Какой компетенцией обладала полиция при Петре I?

7. Чем обусловлено появление регулярной полиции?

8. Какие особенности характерны для становления и развития регу­лярной полиции в России в XVIII в.?

9. Какой нормативный правовой акт послужил основой для прове­дения полицейской реформы Екатерины II?

10. Какие изменения произошли в результате проведения полицей­ской реформы Екатерины II?

Тестовые задания

1. Какой из приведенных фрагментов нормативных правовых актов свидетельствует о формировании в России XVIII в. полицей­ского государства?

А. «...Полиция особливое свое состояние имеет; а именно: оная споспешествует в правах и в правосудии, рождает добрые порядки и нравоучения, всем безопасность подает от разбойников, воров, на­сильников и обманщиков и сим подобных, непорядочное и непотреб­ное житие отгоняет, и принуждает каждого к трудам и к честному промыслу, чинит добрых досмотрителей, тщательных и добрых слу­жителей, города и в них улицы регулярно сочиняет, препятствует до­роговизне, и приносить довольство во всем потребном к жизни чело­веческой, предостерегает все приключившиеся болезни, производит чистоту по улицам и в домах, запрещает излишество в домовых рас­ходах и все явные погрешения, призирает нищих, бедных, больных, увечных и прочих неимущих, защищает вдовиц, сирых и чужестран­ных, по заповедям божиим воспитывает юных в целомудреной чисто­те и честных науках; в кратце ж над всеми сими полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальной подпор че­ловеческой безопасности и удобности». (Регламент Главного маги­страта 1721 г.)

Б. «А. Примерный штат Градского Благочиния или Полиции.

1. В каждом городе благочиние поручается единому месту, которое в каждом городе учреждается под названием Управа Благочиния или Полицейская.

2. В Управе Благочиния заседает Городничий и заседает Пристав уго­ловных дел, Пристав гражданских дел и два Ратмана.

3. В Столице определяется Полицеймейстер, которому под Обер- Полицеймейстером и выше Приставов уголовных и гражданских дел за­седать в Управе Благочиния.

4. В городах, где находятся Обер-Коменданты, определяется Город­ничий, которому под Обер-Комендантом и выше Приставов уголовных и гражданских дел заседать в Управе Благочиния.

5. Дабы благочиние в городе порядочно могло быть отправляемо, полагается, смотря на местоположение или обширность, город разделить на две или более части». (Устав Благочиния, или полицейский 1782 г.)

В. «Артикул 94. Которыя, стоя пред непрятелем или в акции уй­дут, и знамя свое, или штандарт, до последней капли крове оборонять не будут, оные имеют шельмованы быть, а когда поимаются убиты бу­дут. Или ежели возможно в роту или полк отданы, и тамо без процес­су на первом древе, которое прилучится, повешены быть». (Артикул во­инский 1718 г.)

2. Какие из указанных функций полиции (закрепленных в норма­тивных правовых актах различных исторических периодов) наиболее точно характеризуют ее роль при Петре I?

A. Защищает жизнь, здоровье, права и свободы граждан, противо­действует преступности, охраняет общественный порядок, собствен­ность, обеспечивает общественную безопасность.

Б. Способствует осуществлению прав и правосудия, создает добрые порядки, обеспечивает безопасность, принуждает к труду, охраняет чи­стоту, заботится о малоимущих слоях населения, воспитывает юное по­коление.

B. Помогает осуществлять расследование по уголовным делам.

3. В 1726 г. А. Шишков отправился на заработки в другой уезд, не получив пропускного письма. Кто должен был осуществлять кон­троль за его действиями в сложившейся ситуации?

A. Губернатор.

Б. Тайная канцелярия розыскных дел.

B. Полиция.

4. В 1772 г. Нижний земский суд Хвалынского уезда наложил на купца В. Покусаева штраф. Какие действия купца могли послужить основанием для принятого решения?

A. Грубое нарушение правил торговли.

Б. Организация заговора против царя.

B. Незаконное закрепощение крестьян.

5. Проанализируйте положение Наказа Уложенной комиссии Екатерины II: «Любовь к отечеству, стыд и страх поношения суть средства укротительныя и могущия воздержать множество престу­плений. Самое большое наказание за злое какое ни будь дело во прав­

лении умеренном будет то, когда кто в том изобличится. Гражданские законы там гораздо легче исправлять будут пороки, и не будут при­нуждены употребляти столько усилия». О какой идее, характерной для политики Екатерины II и нашедшей отражение в деятельности полиции того времени, идет речь?

A. Предупреждение преступности.

Б. Состязательность сторон.

B. Законность.

6. В 1712 г. А. Нестеров направил в Сенат ряд донесений о «многой напрасной раздаче» и хищении казны губернатором Сибири М. Гага­риным. В связи с тем, что Сенат проигнорировал эту информацию, он обратился напрямую к царю. Какую должность он занимал?

A. Обер-прокурор.

Б. Обер-фискал.

B. Следователь по особо важным делам.