РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ. РЕОРГАНИЗАЦИЯ ВЫСШЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX в.

В первой половине XIX в. Россия по форме правления оставалась абсолютной монархией. Кризис крепостничества, рост капиталистических отношений, усиление классовой борьбы в стране - все это заставляло царизм уделять значительное внимание укреплению государстве нного аппарата, приспосабливать его к новым условиям.

Центральные органы власти и управления. Во главе государственного аппарата по-прежнему стоял император, наделенный всеми атрибутами абсолютного монарха. Царь опирался на большую армию чиновников, на обширный аппарат управления.

В этот период получил дальнейшее развитие Совет при императоре. Это был совещательный орган с узким составом членов. Он часто менял свое название. До 1801 г. действовал Совет при высочайшем дворе, затем был создан Непременный совет из 12 членов с чисто совещательными функциями. Он функционировал до создания в 1810 г. Государственного совета.

Государственный совет был учрежден царским манифестом в 1810 г. и просуществовал с некоторыми изменениями до 1917 г. Инициатором создания этого органа являлся крупный государственный деятель М. М.Сперанский. Государственный совет был задуман как законосовещательный орган, разрабатывавший проекты законодательных актов, которые получали юридическую силу после утверждения императором.

Членами Государственного совета (по должности или по назначению царя) являлись крупные чиновники и помещики, и общее их число колебалось в различные годы от 40 до 80 человек. Председательствовал в Государственном совете император, в случае своего отсутствия он назначал председательствующего из членов Государственного совета.

Государстве нный совет состоял из 5 департаментов: законов; дел военных; дел гражданских и духовных; государственной экономии; дел царства Польского. Последний департамент был создан после польского восстания 1830­183 1гг.

Собирались и общие собрания Государственного совета.

Государстве нный совет осуществлял свою главную первоначальную задачу - подготовку законопроектов. Со второй четверти XIX в. законопроекты стали разрабатываться в царской канцелярии, министерствах, специальных комитетах. Обсуждение их в Государстве нном совете стало носить формальный характер.

«Собственная Его Величества канцелярия» постепенно приобретала особое значение, оттесняя на второй план Государстве нный совет. Она была органом, связывавшим царя с правительственными учреждениями по всем важнейшим вопросам государстве нного управления. Во второй четверти XIX в. эта канцелярия превратилась в непосредственный аппарат при царе и рассматривала все важнейшие вопросы жизни страны. Аппарат канцелярии разрастался, его структура усложнялась, появились ее отделения: первые три были образованы в 1826 г., четвертое - в 1828 г., пятое - в 1836 г. и шестое - в 1842 г.

Первое отделение осуществляло контроль над министерствами, готовило законопроекты, ведало назначением и увольнением высших чиновников (с одобрения и утверждения царя). Перед вторым отделением была поставлена задача кодификации законов.

Мрачную известность получило третье отделение, созданное для борьбы с революционным движением в стране. Четвертое отделение занималось благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями. Пятое отделение было создано для разработки проекта реформ управления

государственными крестьянами. Шестое отделение занималось подготовкой мате риалов, относящихся к управлению территорией Кавказа.

Сенат. Роль сената уменьшилась. За Сенатом в основном сохранялась роль высшего судебного учреждения страны. Его департаменты превратились в высшие апелляционные инстанции для судов губерний.

В 1802 г. Александр I, под влиянием аристократической верхушки дворянства, сделал попытку восстановить былые полномочия Сената. Сенату были подчинены коллегии, губернаторы, предоставлено право доклада царю о несоответствии и противоречии вновь издаваемых указов другим существующим законам или о «неудобствах в их исполнении».

Однако вскоре Сенат потерял это и ряд других прав, оставшись главным образом высшим судебным органом. За Сенатом сохранилось еще право ревизовать ме стные органы, но принимать решения он сам не мог и передавал свои заключения другим учреждениям.

Министерства. В начале XIX в. в России на смену коллегиям пришли министерства. В соответствии с царским манифестом «Об учреждении министерств», опубликованным в 1802 г., создается 8 министерств: военных сухопутных дел, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения.

Два из них были новыми и не имели предшественников: Министерство внутренних дел и Министерство народного просвещения. На Министерство внутренних дел, кроме поддержания «порядка» в стране, возлагалась обязанность по управлению государственной промышленностью и строительством.

Министерство просвещения решало задачи идеологической обработки масс, воспитания их в духе преданности царизму, а также подготовки кадров для государственного аппарата. Ему подчинялись: Академия наук, университеты и другие учебные заведения, типографии частные и государственные, библиотеки и музеи, оно осуществляло цензуру над издававшейся литературой.

В соответствии с манифестом министры должны были ежегодно представлять в Сенат отчет о своей деятельности. Но фактически они несли ответственность перед императором.

Издание в 1811 г. «Общего учреждения министерств»), составленного при непосредственном участии М. М. Сперанского, завершило оформление министерской системы управления в России. Министрам вверялась исполнительная власть в пределах деятельности порученных им министе рств. Устанавливалось, что все министры «подчинены непосредственно верховной власти», т. е. императору.

Министры и их помощники, называвшиеся «товарищами министра», назначались царем, другие высшие чиновники утверждались императором по представлениям министров, а низшие - назначались министрами.

Аппарат министерств подразделялся на департаменты и канцелярии, возглавлявшиеся директорами.

Число министерств и приравненных к ним учреждений увеличивалось. Были созданы : Министерство полиции (вскоре упраздненное), Государстве нное казначейство, Ревизия государственных счетов (государственный контроль) , Главное управление путей сообщения, Главное управление духовных дел разных исповеданий.

Комитет министров. С созданием министерств начал оформляться и новый орган - Комитет министров. В Манифесте 1802 г. не было четкой регламентации его деятельности, а лишь упоминалось, что министры могли собираться вместе для решения сложных вопросов. Полномочия и формы деятельности Комитета министров вырабатывались на практике. Комитет министров рассматривал вопросы, относящиеся к компетенции нескольких министерств и требовавшие совместного обсуждения.

Председательствовал император.

В 1812 г. Комитет министров получил законодательное оформление. В его состав вошли не только министры, но и председатели департаментов Государственного совета, государственный секретарь и другие лица, в соответствии с назначением императора. Комитет министров рассматривал

вопросы управления страной, ежегодные отчеты министров, дела о «спокойствии и безопасности» страны, проекты законов, дела о награждениях и взысканиях чиновников и т. д.

Закон указывал: «Никакое заключение комитета не производится в исполнение до тех пор, пока оно не рассмотрено государем императором и не удостоено его высочайшего утверждения». Со второй четверти XIX в., с усилением роли царской канцелярии, значение Комитета министров стало уменьшаться.

Временные комитеты. Временные комитеты являлись, как правило, секретными, их создание особенно часто практиковалось во второй четверти XIX в. Это были органы, создававшиеся лично царем из наиболее близких к нему людей для решения вопросов, по которым правительство не хотело проводить гласное, открытое обсуждение. Например, острый вопрос об устройстве государственных крестьян, крепостных крестьян, дворовых людей и т.

Секретность деятельности этих комитетов вызывалась боязнью волнений крестьян и возможным недовольством дворянства. Финансовыми вопросами занимались временные комитеты (1812, 1840, 1842 гг.). Широкую известность получил так называемый Негласный комитет(180 1-1803 гг.), подготовивший ряд реформ государственного аппарата, в том числе создание министерств.

Создавались комитеты по борьбе с голодом (1840 г.), по постройке Исаакиевского собора, секретные комитеты, управлявшие страной от имени временно отсутствующего императора (1828, 1849 гг.) и др.

Местные органы. Местные органы управления в первой половине XIX в. почти не подвергались изменениям. В 1837-1838 гг. было упорядочено управление государственными крестьянами: в губерниях были учреждены палаты государственных имуще ств. В уездах создавались окружные управления государственных имуще ств.

Судебные органы. В первой половине XIX в. были упразднены верхний земский суд, губернский магистрат, верхняя расправа.

Палаты уголовного и гражданского суда в губерниях стали судами второй инстанции по делам всех сословий. Палата гражданского суда, кроме того, взяла на себя выполнение некоторых нотариальных функций. С 1808 г. стали создаваться коммерческие суды. Они рассматривали вексельные дела, дела о торговой не состоятельности и т. д. Дела всех сословий рассматривались и надворными судами, созданными в столицах. Действовали ведомственные суды: военные, морские, горные, лесные, путей сообщения, а также духовные и волостные крестьянские суды. Судебное управление находилось в руках созданного в 1802 г. Министе рства юстиции.

Армия. Армия строилась на организационно-правовых началах, заложенных законодательством Петра I. В первой половине XIX в. усилилась палочная дисциплина и муштра. Особенно жестким был режим в военных поселениях, которые были созданы в 1816 г. во многих губерниях по инициативе реакционного царского министра Аракчеева.

Крестьяне в этих поселениях должны были заниматься сельским хозяйством и нести военную службу наравне с солдатами, как в обычных армейских частях. При помощи военных поселений правительство рассчитывало сократить расходы на армию, ибо военные поселенцы должны были сами обеспечивать себя продовольствием, фуражем, одеждой.

Они подвергались нещадной эксплуатации и военной муштре, что вызывало частые волнения в военных поселениях. Не оправдывавшие себя экономически, не обе спечивавшие должной военной подготовки и бывшие к тому же потенциальным источником волнений, военные поселения после 1831 г. стали упраздняться и полностью ликвидировались в 50-х годах. Военные поселенцы были пре вращены либо в государстве нных, либо в удельных кре стья н .

Полиция. В 1837 г. в связи с делением уездов на более мелкие административно-территориальные единицы - станы - появилась специальная полицейская должность станового пристава.

В своей деятельности становой пристав опирался на сельскую выборную полицию, составленную из государстве нных крестьян, сотских и десятских, а также на вотчинную полицию помещиков.

Специальные карательные органы. В России карательные функции в той или иной мере выполняли почти все звенья государственного аппарата, в особенности армия, полиция и суд. Кроме того, в этот период для борьбы с крестьянскими волнениями и революционным движением был создан ряд особых карательных о рг ан о в.

В 1801 г. Тайная экспедиция была упразднена, а в 1802 г. создано Министерство внутренних дел, которое, наряду с другими функциями, возглавляло деятельность местных административно -полице йских учреждений. В 1810 г. из него было выделено особое Министерство полиции с чисто полицейскими полномочиями, вскоре (в 1819 г.) вновь слитое с Министерством внутренних дел.

После восстания декабристов царизм еще более усилил свой карательный аппарат. В 1826 г. по именному указу Николая I Особая канцелярия Министерства внутренних дел была присоединена к Собственной Его Величества канцелярии и создано таким образом Третье отделение Собственной Его Величества канцелярии.

Компетенция Третьего отделения была весьма обширной: руководство полицией, борьба с революционерами, сектантами и раскольниками; высылка и размещение «людей подозрительных»; управление тюрьмами, в которых находились «государственные преступники»; наблюдение за всеми иностранцами в государстве.

В соответствии с такими задачами и строился аппарат Третьего отделения, состоявший из 5 экспедиции.

Первая экспедиция (секретная) вела непосредственно борьбу с революционным движением в стране, проводила следствие по политическим делам, следила за деятельностью ре волюционных организаций и отдельными революционерами. В ее распоряжении находилась многочисленная агентура.

Вторая экспедиция ведала борьбой с религиозными, а также крупными должностными преступлениями. Она управляла политическими тюрьмами (Шлиссельбургской крепостью, Алексеевским равелином, Петропавловской крепостью).

В обязанности тре ть ей экспедиции вменялось наблюдение за

иностранцами, проживавшими в России.

Четвертая экспедиция вела борьбу с крестьянскими волнениями.

Пятая (учрежденная в 1842 г.) осуществляла цензуру.

Третье отделение подчинялось непосредственно императору. Оно могло затребовать интересующие его сведения у любого министра, генерал- губернатора и губе рнатора, и те были обязаны представить их «незамедлительно». Более того, все губернаторы и другие лица, знавшие что- либо по вопросам, подведомственным Третьему отделению, были обязаны доносить прямо на имя императора.

Третье отделение опиралось в своей деятельности на созданный по указу 1827 г. жандармский корпус. В 1836 г. царем было утве ржде н о «Положение о корпусе жандармов». Жандармский корпус подразделялся на главное, окружные (всего в стране было 7 жандармских округов) и губернские управления.

Главное управление возлагалось на шефа жандармов. В непосредственном подчинении у окружных и губернских управлений находились жандармские команды губернских городов. Они были созданы также в некоторых крепостях и портовых городах. На жандармские команды и дивизионы возлагались задачи «рассеяния законом запрещенных скопищ», «усмирения буйства и восстановле ния нарушенного повиновения» и т. д.

Тюрьмы. Несмотря на довольно разветвленную сеть тюрем, какого-либо законодательства о них долго не было, что усиливало произвол тюремщиков. Первым общегосударственным актом в этой области явился «Свод учреждений и уставов о содержащихся под стражей и ссыльных»(1832 г.), дополненный и измененный в 1842 г.

В этом Своде закреплялась зависимость положения арестантов от их классовой принадлежности. Дворяне, чиновники, купцы первой и второй гильдии отделялись от «прочих арестантов». Их бытовые условия, питание, обращение с ними были не такими, как для арестантов из народа. Помещикам для услужения разрешалось брать с собой крепостных крестьян.

Тюремная политика соответствовала общей политике самодержавия. Лица, совершившие государственные преступления, содержались в политических тюрьмах (Петропавловская крепость, Алексеевский равелин, Шлиссельбургская крепость). В монастырские тюрьмы (Кирилло-Белозерского

монастыря, Соловецкого монастыря и т. д.) заточались преступники «против веры», а также и другие лица, опасные для государстве нного строя. В общеуголовных тюрьмах томились тысячи заключенных. Для рабочих заводчики иногда строили свои тюрьмы. В тюрьмах господствовал суровый режим, широко практиковались телесные наказания, применялись орудия пыток - рогатки, «стулья», колодки, цепи и др.

Церковь. Основные преобразования по огосударствлению церкви были осуществлены в первой половине XIX в. В 1817 г. было создано Министерство духовных дел и народного просвещения. Синоду намечалось отвести роль подчиненного органа. Министру передавались административные функции Синода, и устанавливался контроль над его судебной деятельностью. Однако министерство фактически не функционировало и вскоре было упразднено (1824 г.).

Во второй четверти XIX в. проводилась более реалистичная политика огосударствле ния церкви «изнутри» путем передачи в ведение обер-прокурора некоторых сфер деятельности Синода. Это было вызвано оформлением новой политиче ской доктрины - «православие , самодержавие , народность», предусматривавшей укрепление постепенно утрачиваемого авторитета господствующе й церкви.

К 30-м годам XIX в. в непосредственное подчинение обер-прокурора перешли канцелярия Синода и комиссия духовных училищ. В 1836 г. были созданы канцелярия обер-прокурора Синода и хозяйственный комитет, также подчиненные обер-прокурору. Тем самым Синод фактиче ски лишался финансово-хозяйственной функции и контроля над собственным делопроизводством. В итоге исполнительные органы Синода были подчинены обер-прокурору, и высший орган церковного управления практически утратил административные связи с местным аппаратом.

Синод оказался отделенным от церкви промежуточными светскими органами. Однако преобладание в аппарате церкви государственных подразделе ний над собственно церковными не получило законодательного закрепления.

Это устраивало обе стороны - самоде ржавие и духовенство, которые были заинтересованы в завуалированности процесса огосударствле ния церкви с целью сохранения ее престижа и значения в социально- политиче ской жизни.

16.