§ 1. Создание и компетенции МВД Российской империи в первой четверти XIX в.

По мнению многих ученых, государственное управление Российской империи к моменту вступления на престол Александра I находилось в

глубоком кризисе и не отвечало потребностям государства ¹.

Разработка и обсуждение реформ осуществлялись в течение 1801­1803 гг. Негласным комитетом под руководством Александра I, в состав которого входили бывшие члены великокняжеского кружка П. А. Стро­ганов, В. П. Кочубей, А. Чарторыйский, Н. Н. Новосильцев. На содер­жание преобразовательных замыслов оказала влияние либеральная док­трина государственного управления, получившая к концу XVIII в. рас­пространение в европейских странах. Она требовала ослабления государ­ственной опеки и невмешательства в экономическую и духовную жизнь подданных, обеспечения их свободы и индивидуальных прав. На сме­ну идеологии регулярного, полицейского государства пришла идеоло­гия правового.

ственная власть должны были стать гарантами соблюдения прав поддан­ных государственными учреждениями. Таким образом он хотел высту­пить в роли защитника интересов граждан Российской империи, стре­мясь обеспечить контроль со стороны верховной власти за государствен­ными учреждениями, одновременно реформировав их ^[53]. С этой целью им был предпринят ряд административных преобразований, в частно­сти, учреждены Непременный Совет (1801 г.) и заменивший его Государ­ственный Совет (1810 г.), проведены сенатская (1802 г.) и министерская реформы (1802-1811 гг.). Сенат получил статус административной юсти­ции, прокуратуры и суда с функциями по административно-судебным де­лам, надзору за правительственным аппаратом через губернских и уезд­ных прокуроров и самостоятельно с помощью самих сенаторов и посред­ством жалоб, охране и удостоверению особенных прав разных классов, а также как высшая инстанция суда. Появление административной юсти­ции способствовало введению в рамки закона деятельности государ­ственных учреждений ^[54].

В значительной степени реформаторская деятельность Алексан­дра I выразилась в создании министерской системы управления. Мини­стерская реформа имела как сторонников (В. П. Кочубей, Н. Н. Ново­сильцев, П. А. Строганов и др.), так и противников (Д. П. Трощинский, Н. П. и С. П. Румянцевы и др.). Начало становления министерской систе­мы управления в России было положено 8 сентября 1802 г. Манифестом «Об учреждении министерств» и Указом Сенату «Об образовании первых трех коллегий в образе производства дел на прежнем основании и о ли­цах, избранных к управлению министерствами».

Министру внутренних дел были подчинены: Мануфактур-коллегия, Медицинская коллегия, Главная соляная контора, Главное почтовое прав­ление, Экспедиция государственного хозяйства, «опекунства иностран­ных и сельского домоводства, кроме дела камеральнаго стола и печата­ния векселей», губернские правления и приказы общественного призре­

ния, казенные палаты по вопросам устройства и содержания публичных зданий и исчисления народонаселения ^[55]. В ведение МВД передавались все социально значимые сферы: безопасность, местное управление, продо­вольствие, транспорт и т. д. Коллежский порядок управления сохранял­ся в решении текущих дел, а единоличная власть министров применялась в решении наиболее важных и срочных вопросов. Только после утверж­дения императором доклада министра внутренних дел от 18 июля 1803 г. начинаются ликвидация коллегий и введение единоначалия в структуру министерств. К ведению Министерства внутренних дел были отнесены местные административно-полицейские учреждения, сословные органы дворянства и городских сословий. 19 сентября 1802 г. министр внутрен­них дел Кочубей личным циркуляром потребовал, чтобы губернаторы сообщили в Министерство данные «для полного и коренного познания о положении каждой губернии в настоящее время, а затем продолжали постоянно уведомлять об изменениях в положении той или другой отрас­ли управления». В губернские доклады были включены сведения «о дви­жении народонаселения, о податях и повинностях, об урожаях, о продо­вольственных магазинах, о фабрично-заводских и промышленных пред­приятиях, о государственном хозяйстве, о публичных зданиях, о наруше­нии общественного спокойствия» и т.

МВД в то время по своему назначению в полной мере оправдывало свое название — внутренних дел, поскольку в предмет его ведения были включены именно внутренние дела государства: продовольственные, промышленные, торговые, медицинские, почтовые, полицейские и др. Та­ким образом, полицейская деятельность отнюдь не была главной функ­цией МВД Российской империи. Именно широта компетенции МВД об­условила его значительную роль в государственном механизме России. В нем первоначально было образовано 4 основных структурных подраз­деления, так называемых экспедиций. В компетенцию первой входило за­ведование делами народного продовольствия и соляной части. Третья — экспедиция государственного хозяйства — занималась вопросами усо­вершенствования земледелия, управляла государственными фабриками и заводами, добычей торфа, каменного угля, обеспечивала переселение крестьян на новые земли, следила за состоянием дорог. В 1806 г. они были объединены. Четвертая экспедиция называлась экспедицией обществен­ного призрения. В ее ведении были больницы, богоугодные заведения, содержание тюрем. В первой половине XIX в. создается разветвленная

сеть тюремных учреждений. Первым общегосударственным актом, регу­лирующим эту сферу, стал Свод учреждений и уставов о содержащихся под стражей и ссыльных, принятый в 1832 г., который развивал положе­ния тюремной инструкции 1831 г., одобренной существовавшим с 1819 г. в Петербурге Попечительским о тюрьмах обществе. В Уложении о нака­заниях уголовных и исправительных 1845 г. ^[56] устанавливалось два глав­ных разряда наказаний: уголовные и исправительные. Наконец, управ­ление полицией находилось в компетенции второй экспедиции, экспеди­ции спокойствия и благочиния, которая состояла из двух отделений. На первое отделение возлагался сбор сведений о происшествиях, предотвра­щении ложных слухов, руководство земской полицией. Второе отделение руководило городской полицией и пожарными командами, рассматрива­ло жалобы на полицию ^[57].

Пользуясь полным доверием императора, Кочубей быстро решал во­просы развития министерства, совершенствования полицейских орга­нов.

В 1804-1809 гг. МВД осуществляло издание первого в истории стра­ны официального периодического журнала «Санкт-Петербургский жур­нал», в котором публиковались отчеты министра внутренних дел о вве­ренном ему ведомстве. Журнал состоял из двух разделов. В первом пу­бликовались императорские указы, правительственные акты, а также, впервые для широкой публики, отчеты министра внутренних дел. Во вто­ром — материалы о зарубежных органах государственного управления, научные статьи, относящиеся к деятельности МВД. С 1809 г. по 1819 г. МВД издавало газету «Северная пчела».

В 1806 г. В. П. Кочубей и М. М. Сперанский, бывший начальником Канцелярии МВД, проанализировав деятельность министерства, пред­ложили проект его реорганизации. В ведение МВД был передан Почто­вой департамент, созданы новые структурные подразделения низше­го уровня — столы во главе со столоначальниками. В штат Министер­ства внутренних дел вошли: министр и его товарищи, Общество дворян при министре и 5 секретарей, Департамент внутренних дел, Медицин­ский совет, Главное управление почт с отдельной канцелярией. Департа­

мент внутренних дел составили: экспедиция государственного хозяйства с Мануфактур-коллегией и Главной соляной конторой; экспедиция госу­дарственного благоустройства, состоящая из двух отделений, и Строи­тельный комитет.

Первое отделение экспедиции государственного благоустройства осуществляло: сбор сведений о всех происшествиях, преступлениях, о лицах, прибывающих из-за границы и выезжающих из страны; кон­троль «за благочинием» публичных зрелищ и собраний; надзор за состоя­нием дорог и соблюдением порядка на них; «установление» штатов город­ских полицейских команд, ночной и пожарной стражи, служителей тю­рем, контроль за доставкой осужденных к местам отбытия наказания, ор­ганизацию рекрутского набора в армию; назначение, награждение, уволь­нение полицейских чиновников на местах.

Некоторые функции министерства по руководству хозяйством были переданы в другие ведомства. В 1807 г. Кочубей подал в отставку в знак несогласия с внешнеполитическим курсом. В ноябре 1807 г. на пост мини­стра внутренних дел назначен князь А. Б. Куракин.

Необходимо отметить, что в течение начального периода министер­ской реформы (1802-1810 гг.) министры действовали в своеобразном правовом вакууме, так как кроме Манифеста и Указа от 8 сентября 1802 г. не было иных законодательных актов, регламентировавших их деятель­ность.

Слабым звеном министерской реформы была и ответственность ми­нистров перед Сенатом. Непосредственное подчинение министров импе­ратору исключало возможность сенатского контроля. Внешнеполитиче­ские события 1805-1808 гг. отвлекли внимание Александра I от дел вну­треннего управления. Именно в это время все более активное участие в осуществлении министерской реформы начинает принимать чинов­ник Министерства внутренних дел, а с 1807 г. статс-секретарь импера­тора и подлинный автор преобразований М. М. Сперанский. К октябрю 1809 г. недостатки министерской реформы были им систематизированы во «Введении к уложению государственных законов» — обширном плане реформ всего внутриполитического устройства страны, составленном по поручению Александра I:

1) «недостаток ответственности» министров;

2) «некоторая неточность и несоразмерность в разделении дел» между министерствами;

3) «недостаток точных правил или учреждения».

На их устранение и было направлено преобразование министерств 1810-1811 гг. Юридической основой завершающего периода министер­ской реформы стали три законодательных акта: Манифест «О разделе­нии государственных дел на особые управления, с означением предме­тов, каждому управлению принадлежащих» от 25 июля 1810 г., «Высочай­ше утвержденное разделение государственных дел по министерствам» от 17 августа 1810 г. и «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г. Проекты всех трех актов были разработаны М. М. Сперанским ^[58].

Согласно Манифесту «О разделении государственных дел» все госу­дарственные дела были разделены на пять частей:

«1) Внешние сношения;

2) Управление внешней безопасностью;

3) Государственная экономия;

4) Устройство гражданского и уголовного Суда;

5) Управление внутренней безопасностью» ^[59].

Управление внутренней безопасностью возлагалось на образован­ное Министерство полиции. Разнородность задач Министерства вну­тренних дел тормозила управление полицией, полицейскую опеку и регламентацию отдельных административно-хозяйственных отраслей деятельности ^[60].

«Общее учреждение министерств», закрепляя сложившуюся систе­му министерств и приравненных к ним центральных учреждений, опре­делило внутреннюю организацию, порядок деятельности и права мини­стерств. В министерствах, состоявших из нескольких департаментов, соз­давались советы министров, куда входили товарищи министров, дирек­тора департаментов и специально назначаемые лица. По закону вся пол­нота власти в министерстве принадлежала министру, фактически же на­чальники отделений и столоначальники играли значительную роль при решении важных вопросов. Министры обязывались представлять им­ператору ежегодные отчеты о деятельности их учреждений, но к концу XIX в. эта практика почти прекратилась.

Министерство полиции состояло из трех департаментов, Медицин­ского совета, Общей и Особенной канцелярии. Департамент хозяйствен­ной полиции занимался продовольственными вопросами, приказами об­

щественного призрения. Департамент исполнительной полиции — по­лицейскими штатами, назначением, увольнением, награждением лично­го полицейского состава, рассмотрением губернских отчетов, статисти­кой, судебными и уголовными делами, устройством тюрем, пересылкой колодников, поимкой беглых и беспаспортных, пресечением бродяжни­чества, запрещенных игр, делами о банкротствах, раскольниках, надзо­ром за действиями полиции в поимке преступников.

Особенная канцелярия при министре полиции, первоначально соз­данная для ведения секретного делопроизводства, фактически выполня­ла функции политической полиции, она ведала делами иностранцев, вы­дачей паспортов на въезд и выезд из государства, цензурой и другими де­лами, которые министр полиции сочтет нужным предоставить собствен­ному сведению и разрешению ¹¹. К 1819 г. ее начальник, лично докладыва­ющий императору, стал практически независим от министра.

Одновременно с Манифестом был опубликован документ «Учреж­дение и наказ Министру полиции», где указывалось, что при действи­ях в чрезвычайных обстоятельствах министр полиции может, минуя во­енного министра, брать на себя командование необходимыми воински­ми подразделениями; требовать сведения от всех местных органов, без участия соответствующих министерств. Кроме того, Министерство по­лиции наделялось правом «надзирать за исполнением законов» по всем министерствам. Министерство финансов обязывалось знакомить Ми­нистерство полиции с «употреблением сумм, выделяемых местным ор­ганам» и т. д. Это положение соответствовало воззрениям М. М. Сперан­ского о том, что в Российском государстве, переходном от деспотического к «истинно монархическому», основанному на неизменных законах, по­лиция необходима, прежде всего, «для сохранения закона», поэтому она должна наблюдать за теми, кто законы исполнять обязан ^[61][62].

После реорганизации Министерство внутренних дел до 1819 г. утра­тило свое первостепенное значение в государственном управлении. В нем остаются канцелярия министра с редакцией газеты «Северная почта» и Временной комиссией для «Дел Царского грузинского дома», Департамент государственного хозяйства и публичных дел, Департамент мануфактур и внутренней торговли, Почтовый департамент, Совет Ми­нистра ^[63].

Первым министром полиции был назначен генерал-адъютант импе­ратора А. Д. Балашов, который с начала войны 1812 г. выполнял особо важные поручения царя. Исполняющим обязанности, а фактически ми­нистром полиции до 1819 г. был С. К. Вязмитинов, в прошлом первый во­енный министр страны.

Однако Министерство полиции просуществовало недолго — до 1819 г. Часть влиятельных государственных и общественных деятелей с неудовольствием восприняли его образование. Учреждение данного ведомства не упростило взаимодействия местных органов, как задумы­валось, а, наоборот, усложнило. После окончания Отечественной вой­ны 1812 г. предложения о ликвидации непопулярного министерства ста­ли настойчивее. Активно выступал за возвращение функции управления в МВД новый глава ведомства О. П. Козодавлев. В. П. Кочубей, вновь вер­нувшийся к руководству Министерством внутренних дел в 1819 г., также был сторонником воссоздания прежней широкой компетенции. Выявле­ние в ходе ревизии полицейских учреждений многочисленных недостат­ков, смерть в 1819 г. руководителя Министерства полиции С. К. Вязми- тинова предрешили его упразднение. 4 ноября 1819 г. был издан импера­торский указ «О присоединении Министерства полиции к Министерству внутренних дел». После 1819 г. МВД по-прежнему сочетало выполнение административно-полицейских и хозяйственных функций, такая взаим­ная связь государственных дел, считалось в то время, соответствует «здо­ровому пониманию», т. е. здравому смыслу. Непосредственным руковод­ством полицией занимался Департамент полиции МВД.