Эффективность механизма правового регулирования: понятие, критерии

Эффективность - тема, по которой в юридической науке до сих пор не проводилось ни одного комплексного исследования. В результате в правовой науке отсутствует единое определение эффективности.

Под эффективностью механизма правового регулирования мыслится оценочная категория, с помощью которой определяется уровень функциональности в динамическом состоянии⁵⁵.

Анализ эффективности предполагает системное, последовательное изучение его элементов. Направление оценки эффективности задастся функциями.

Оценка эффективности проводится на основании критериев. Категория ”критерий” не тождественна понятиям ”.показатель”, "условие”. Термин "критерий” мыслится как признак, своеобразная направленность оценки. Категория "показатель" обозначает абсолютную или относительную величину этого признака, степень качества его состояния.

Условие определяется как обстоятельство, от которого что-нибудь зависит, и как обстановка, в которой что-нибудь происходит. Следует выделять условия внутренние и внешние, специальные и общие.

Внутренние условия тождественны критериям эффективности. Они выступают в значении общих и специальных условий, являясь факторами, имеющими значимость либо для всего механизма, либо для его отдельных стадий.

Внешние условия эффективности выступают в роли общих условий эффективности. Внешние условия представлены уровнем общественного правосознания, правовой культуры, степенью правовой информированности граждан, процессами политической, экономической, общественной жизни,

уровнем законности, правопорядка, успешностью работы государственных систем и иными факторами среды, внешними по отношению.

Концепция оценки эффективности определяет критерии его эффективности. Дня комплексной оценки всех проявлений эффективности необходим целостный анализ.

Такой выбор был сделан по следующей причине. Эффективность явления свидетельствует о том, насколько качественно осуществляется его функциональное назначение.

Из этого можно сделать вывод о наличии у каждой структурной единицы собственной функции. Функции отдельных элементов, как и их совокупность, не тождественны функциям.

Следовательно, и эффективность каждого из элементов, как и совокупность эффективности этих элементов, нельзя приравнивать к эффект ивност и.

Здесь применим закон синергии, согласно которому сумма свойств целого превышает "арифметическую" сумму свойств, имеющихся у каждого из вошедших в состав целого элементов в отдельности, хотя эффективность отдельных элементов опосредованно подтверждает эффективность его в целом.

Таким образом, первый метод установления критериев эффективности требует постоянного контроля, чтобы исследование эффективности элементов происходило в рамках функций.

Второй подход лишён этой сложности и более прост в исчислении, благодаря дробному делению на динамические и статические элементы. Такой метод исследования явления исключает дублирование характеристик, определяющих эффективность элементов Он не допускает нагромождения

теоретических посылок, делая категорию ’’эффективность ” доступной для правового ан ал и sa^sζ.

В основе правового анализа эффективности лежит определение критерия. Критерий есть признак, фокусирующий в себе все показатели действия нормы, на основе которых можно предпринять попытку се всесторонней оценки. Один критерий не может задавать все показатели правового явления. Данной задаче по силам решить совокупности критериев.

Критерии эффективности можно дифференцировать на общие и специальные.

Общие критерии эффективности есть критерии оценки эффективности в целом, в совокупности всех его стадий и элементов.

Общие критерии эффективности'.

- статические;

- динамические;

- общесистемные, а специальные выражаются в критериях качества отдельных элементов.

Статическим критерием эффективности выступает качество статических элементов в целом:

- рациональная структура. Предполагает се оптимизацию, снижение множества альтернатив компонентного состава системы и достижение наиболее предпочтительных состояний организации;

- структурная полнота. Означает необходимый состав компонентов, достаточных для эффективного правового регулирования, полнота не должна сводиться к избыточности;

- соответствие структуры стоящей перед ним цели. Структура должна обеспечивать процесс достижения его цели Выполнение рассматриваемого требования позволяет достигнуть соразмерности и соответствия компонентного состава всей совокупности целей данного правового механизма. Несоответствие структуры целям вызывает диспропорции, снижающие эффективность.

Динамические критерии эффективности механизма правового регулирования отражают показатели качества всего процесса движения нормативно-правовой базы к реализации. Акцепт сделан именно на характеристике движения, которое выступает как самодостаточное, а характеристики объектов, влияющих на движение, остаются в тени. К динамическим критериям эффективности принадлежат:

- темп процесса. Темп свидетельствует о качестве движения, позволяет судить о ритмичности, непрерывности действия. Он должен иметь величину, которая бы максимально способствовала согласованности функционирования, а также быть высоким на каждом этапе пути нормы права к реализации. Однако наиболее важным является достижение наиболее высокой величины динамики на всём пути нормы. Следовательно, темп на каждой стадии функционирования должен определяться с учётом движения и на последующих стадиях, так, чтобы выбранный изначально темп реализации нормы не оказался губительным для последующих стадий;

- кумулятивность процесса. Процесс должен быть кратким по объёму. Сжатость по объёму предполагает, что процесс содержит минимальное количество стадий, достаточных для достижения максимального (заданного нормой права) результата. Сжатость процесса способствует и небольшое (приближенное к минимальному) количеству субъектов, в зависимость от которых поставлено движение норм права к реализации.

Желательно, чтобы нормы материального права воплощались в жизнь, не достигая стадии правоприменения.

К сожалению, примеры практики не всегда оправдывают ожидания.

Например, п. 5 ст. 20 Земельного кодекса РФ предоставляет каждому гражданину право однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся в его постоянном (бессрочном) пользовании земельный участок. Однако реализовать данную норму на практике без вмешательства правоприменительного органа невозможно из-за нечёткого распределения полномочий по реализации данного права внутри органов государственной

власти и органов местного самоуправления. Нс теряет своей актуальности

доказательств, игнорируют ” оперативно-охранительную” функцию этого процессуального института;

- краткость процесса. Данный критерий основан на категории ”время”. Краткость означает схватывание функционированием минимального количества временного пространства.

Таким образом, чем более сжат во времени, тем он более эффективен. В посылке краткости процесса кроется возможная опасность её абсолютизации. С осторожностью необходимо относиться к средствам достижения краткости процесса. Важно, чтобы краткость процесса не становилась приоритетным критерием эффективности. Добиваясь определённой степени краткости функционирования, необходимо руководствоваться стремлением сохранить качество иных элементов.

- упорядоченность процесса. Данный критерий ориентирован на последовательность действий, стройность логической цепочки, их взаимосвязи, максимальную конкретизацию движения нормы права. Упорядоченность процесса предполагает иерархичность задач, разрешаемых, что вызывает установление уровня значимости действий, направленных на их реализацию. Упорядоченность процесса означает его непротиворечивость, последовательность, прозрачность, простоту. По причине наличия в российском законодательстве обилия пробелов критерий упорядоченности очень часто не соблюдается;

- гибкость процесса. Обладая этим свойством, способен быть мобильным, быстро реагировать на создавшиеся трудности в процессе

реализации норм права. Гибкость процесса означает способность изменять свое движение для обеспечения поддержания структуры и его целевой функции. На гибкость влияет не только суть содержания его структурных элементов, таких как норма права, акт применения, но и степень слаженности функционирования, уровень совершенства процедуры его движения, ее отработка на практике. Благоприятно сказывается на гибкости возможность взаимного дополнения отдельных действий в общем процессе. Гибкости способствует закрепление нормами права судебной защиты гражданином своих прав и интересов, права на восстановление нарушенных прав, возможность обжалования судебных решений и др.

Общесистемные критерии отражают качество системообразующих внутренних связей.

К общесистемным критериям эффективности можно отнести:

- устойчивость системы правового регулирования, которую можно определить как целенаправленное стабильное движение системы правового регулирования. Такое понимание обусловлено осмыслением эффективности как уровня функциональности явления. Для поддержания эффективности наиболее важна динамическая и функциональная устойчивост, которая обеспечивается за счёт своевременного внесения изменений и дополнений в нормативно-правовую базу.

По мнению Конституционного суда РФ, при правовом регулировании вопросов необходимо обеспечить такой уровень стабильности норм, который бы поддерживал доверие граждан к государству, в законодательстве должна обеспечиваться стабильность и преемственность, экономические затруднения не могут оправдывать нарушения конституционных прав.

Стабильность системы правового регулирования - наиболее простой путь для укрепления государственной власти, поддержания политического режима. Однако в условиях перемен от системы права требуется соответствие несколько иным требованиям. Полагаем, что для стабильного государственного режима нужна стабильная система права, а для государственного режима в переходный период требуется система права мобильная. Именно таковое её качество может обеспечить динамическую и функциональную устойчивость системы правового регулирования. В период перемен роль стабильности минимальна;

Мобильность системы правового регулирования, что означает:

- приспособляемость самой системы к изменениям во внешней среде;

- сведение к минимуму необходимых усилий граждан и организаций на приспособление к новому порядку. Достижению мобильности способствует чёткая системность норм, простота применения, принятие новых норм права на основе ранее действующих общепризнанных правовых принципов. Увеличение объёма нормативною материала отрицательно влияет на мобильность системы правового регулирования.

Думается, избежать излишней урегулированности можно:

- во-первых, путём увеличения роли правовых норм, определяющих общую направленность предписаний, и,

- во-вторых, формальным закреплением доктрины как источника права;

Взаимообеспеченностъ системы правового регулирования, под которой понимается гарантированность правовых предписаний, их взаимная подконтрольность. Данный критерий обеспечивается за счёт упорядоченности системы, отражающей установленные взаимосвязи. Рассматриваемый критерий предполагает установление ответственности за правонарушение, закрепление в законах процедур (порядка и сроков) реализации нормативных предписаний, проработанность механизма защиты нарушенных прав;

Относительную непротиворечивость, беспредельность и полноту системы правового регулирования. Норма права должна согласовываться, чётко

взаимодействовать с иными нормами права как на горизонтальном, так и на вертикальном уровнях. Необходимо исходить из органичной связи норм права как в рамках отдельного закона, института, отрасли, так и всей системы права.

Специальные критерии выступают фактором прямого действия лишь в отношении отдельных звеньев, а нс воздействуют целенаправленно на уровень эффективности в целом.

К специальным критериям эффективности относятся:

- качество нормы нрава;

- качество юридического факта;

- качество акта реализации;

- качество акта применения.

Качество элементов обозначает совокупность их существенных свойств, делающих их пригодными для использования по функциональному назначению.

Подвиды специальных критериев определяются спецификой содержания отдельных элементов и являются критериями качества последних. К критериям качества нормы права относятся⁵⁴:

- правовая ценность нормы права, критерии правовой ценности нормы права - справедливость и свобода, заложенные в её содержании, выделение общих ценностей в разряд правовых призвано уменьшить отчуждение права во всех его проявлениях;

- защищённость нормативного интереса.

Условиями, умаляющими защищённость нормативного интереса, выступают:

- множественность вариантов диспозиций правовых норм,

- широкие возможности ведомственного и локального нормотворчества,

- несогласованность, неполнота норм,

- пробельность законодательства.

Норма права, допускающая низкую защищённость нормативного интереса, исключает возможность для эффективного, губительно влияет и на механизм государственного регулирования, тем самым лишая норму права условий для эффективной реализации. Такая норма нивелирует все другие положительные основы, заданные се содержанием;

Лаконичный, доступный и грамотный язык изложения, надлежащий стиль изложения юридической нормы, а также структурную целостность и законченность нормы права. Качество нормы права по данным критериям можно определить только путём анализа писаных источников права. Лаконичность нельзя сводить к краткости. Лаконичность означает точное и ясное выражение мысли с помощью немногословных конструкций, но сохраняя при этом глубину содержания мысли. Лаконичное изложение нормы права в нормативном правовом акте позволит сократить количество статей, пунктов или подпунктов, увеличить широту охвата нормы права, исключить из нормативного правового акта статьи, не имеющие принципиального значения.

Язык нормы права имеет свои особенности, свою терминологию, но он должен быть изложен в ясных и понятных выражениях, с соблюдением грамматических правил и выбором слов, соответствующих содержанию нормы права⁵³.

Стилистические ошибки возникают часто из-за неумения точно передать желаемую мысль, правильно подобрать формулировку. Они делают норму права неясной, неудобной для чтения, что создаёт сложности при ознакомлении с ней и её осмыслении. Во избежание лингвистических и стилистических неточностей необходимо соблюдать такие важные принципы построения правовой нормы, как единство терминов, смысловая точность, распространённость, логическая последовательность.

Верное использование приёмов юридической техники, в частности особых юридических конструкций, позволяет соблюдать полноту и непротиворечивость установления и выражения юридических норм в нормативно-правовых актах.

Для эффективного применения правовая норма должна содержать в себе достаточную степень нормативной обобщённости: с одной стороны, не связывать реализующих се субъектов излишне детальными и казуистичными установлениями, а с другой - стремиться к необходимой полноте, бсспробсльности, определенности, законченности. При формулировании юридических норм люди не могут быть более точными, чем позволяет природа предмета, подвергаемого правовому регулированию. Причем "обманчивая ясность" предписаний права по сравнению с их "честной открытой неопределённостью" способна навредить сильнее;

- степень преодоления конфликта интересов в содержании норм права. Один из путей преодоления конфликта интересов автор видит в сбалансированности правовых норм с точки зрения уровня выражения и защиты интересов личности, социальных групп, общества и государства. Полное согласование интересов субъектов права представляется невозможным. Следовательно, субсидиарным методом преодоления конфликта интересов является пресечение его развития под угрозой материальной и иной ответственности;

- полнота установления и выражения юридической нормы. Означает точность модели правоотношения, сконструированной нормой права, и полноту перевода не правовых терминов и категорий па язык правовых;

- адекватность объекту правового регулирования. Адекватность но содержанию означает соответствие нормы права существующим общественным отношениям, иным социальным нормам, её своевременность. В праве необходимо выработать механизмы, способные сглаживать необходимость существования противоречий между стабильностью правовой нормы и динамикой развития общественных отношений. Этому может способствовать прозрачность нормативно-правового регулирования и допустимость в нём быстроты правовой реакции. Адекватность нормы права по форме означает соответствие отношений, регулируемых нормой права, форме их установления и выражения;

- оптимальность средств правового регулирования, закреплённых в норме права. Автор трактует категорию "средства правового регулирования" лишь в понимании их как инструментов для создания способа регулирования общественных отношений. Юридическая сила нормы напрямую зависит от использования конкретных юридических средств, способов их сопоставления. Важным моментом является знание возможностей каждого выбираемого средства соотноситься, вступать во взаимосвязь с другими средствами правового регулирования. Для оптимальности средств правового регулирования, содержащихся в норме права, важен факт закрепления последних с учётом прогнозирования результата взаимодействия средств правового регулирования, изложенных в норме, и правосознания индивида, её реализующего. Так, например, в соответствии с новым законом - ч. 6.1. ст. 88 УК РФ - при назначении несовершеннолетнему осужденному наказания в виде лишения свободы за совершение особо тяжкого преступления низший предел наказания, предусмотренный соответствующей статьёй Особенной части Уголовного кодекса Российской Федерации, сокращается наполовину. Способствует установлению оптимальных средств правового регулирования учёт внешних факторов действия правовой нормы',

- гибкость нормы права. Под гибкость нормы права предусматривается способность нормы права перестраиваться для эффективного решения разнообразных вопросов без нарушения стабильной устойчивости системы правового регулирования. Гибкость нормы права означает готовность реагировать на ситуацию не только за счёт способности к изменению, но и за счёт высокой манёвренности. Обладание норм права гибкостью делает систему правового регулирования легко адаптируемой к изменениям экономического, общественно-политического строя.

На сегодняшний день малой гибкостью отличаются нормы таможенного законодательства. В Таможенном кодексе РФ нет ни одной статьи, которая бы устанавливала особый порядок таможенного оформления товаров, которые ввозятся для внесения в уставный капитал или каких-то иных

перемещений товаров, которые связаны с инвестиционной деятельностью. Следовательно, независимо от того, как вы ввозите свой товар, на основании каких договорных отношений, отношение таможни к вам будет совершенно одинаково. Гарантией от злоупотребления критерием гибкости содержания нормы права является применение данного критерия только в соответствии и совокупности с иными критериями качества нормы права;

-адекватность содержания нормы права фактическому статусу субъекта. Адекватность содержания нормы права фактическому статусу субъекта означает простоту реализации нормы права, быстроту реагирования па правовую ситуацию, минимизацию этапов для достижения конкретной задачи правового регулирования, сведение к минимуму возможных затрат (временных, финансовых, моральных, интеллектуальных и иных) для реализации своих естественных прав.

Эффективность качеством всех его элементов. Поэтому,

наделяя норму права характером стержневого элемента, не верно сводить эффективность такого механизма только к качеству нормы права. Значимость выяснения критериев качества нормы, в том числе её содержания, вызвана тем, что норма права задаёт ритм всему, программирует его на успешность. Однако ключевая роль нормы права в не умаляет значение иных элементов. Их вклад в нс менее значимый.

Нормативная система должна быть опосредована. По причине чего необосновано меньшее внимание учёных к качеству юридического факта, акта реализации и акта применения. Убедительным примером выступает судьба "Декларации прав и свобод человека и гражданина", признанной в России международным правовым актом, который и должен выступать в качестве приоритетной цели в системе правового регулирования. На практике она оказалась лишь декларацией. Примерно такая же участь постигла действующую Конституцию РФ, регламентирующую права и свободы человека и гражданина.

К критериям качества юридического факта относятся:

1. Чёткость юридического факта. Означает, что факт реальной действительности, вызывающий правовые последствия, ясен, определён. Действия и события, связанные с правовыми последствиями, соответствуют данному критерию, когда они отчётливо обозначены и нс допускают двусмысленное ги в своём понимании, прозрачны для человеческого осознания, анализа. Чёткости способствует выразительность действия или события, их яркая контрастность со средой. Именно чёткие юридические факты осуществляют своё смысловое предназначение. Чёткими можно считать юридические факты, если они обладают достаточной "различительной способностью", т.е. с их помощью конкретная юридическая ситуация может быть выделена из массива иных, с пей сходных, по не тождественных.

2. Точность данной правовой категории. Точность означает адекватность реальной действительности событиям или действиям, прогнозируемым нормой права. Точность юридического факта есть его соответствие нормативной модели юридического факта. Совпадение реального юридического факта и прогнозируемого нормой права позволяет говорить о его точности. Таким образом, если в рамках анализа юридического факта чёткость означает отчётливое проявление во внешней среде, то точность означает соответствие его модели самому юридическому факту.

3. Полнота юридического факта. Полнота означает достаточную наполненность юридического факта, наличие в нём заданного нормой количества элементов действия, события, так называемую его беспробельность.

Полнота юридического факта отражает предельное количество составляющих его единиц действия или единиц проявлении реальной действительности, полный состав юридического факта.

Полный юридический факт исчерпывает содержание своей правовой модели. От полноты юридического факта зависит адекватность правовой реакции и своевременность надлежащей правовой реакции.

В судебной практике имеют место случаи, когда установление неполноты юридического факта влечёт переквалификацию деяния.

2.4.