§ 2. Нормативное закрепление государственно-правовой стратегии

Государственно-правовая стратегия России имеет консти­туционные основы. Для современного российского госу­дарства, права и общества Конституция является важ­нейшим правовым актом, в котором заложены основные направления формирования современной российской государственности.

Существует ли в стране, задавался вопросом еще Ф. Лассаль, какая-то регулирующая, постоянно дей­ствующая сила, которая оказывала бы влияние на все, издаваемые в стране, правовые акты, влияла бы так, чтобы законы эти в известных границах всегда были таковы, как они есть и не могли бы быть иными? На этот вопрос надо ответить утвердительно. И сила эта есть «то фактическое соотношение сил, которое существует в дан­ном обществе. Эти действующие соотношения сил прису­щи всему обществу. Они составляют постоянно действую­щую силу, определяющую все законы и все правовые учреждения данного общества, и делающую их такими, как они есть, и никакими другими»^[18]. Очевидно, что речь идет о конституции, которая отражает существующий

общественный уклад и имеется во всех развитых странах. Каждая страна «не может не иметь какую-нибудь реаль­ную конституцию, какой-нибудь общественный уклад, хороший или дурной все равно. И это также верно, как верно то, что всякий организм, всякое тело имеет свое строение, свою, говоря иначе, конституцию»^[19]. Таким образом, в переходный период начала 90-х годов XX века в России соотношение социально-политических сил, общественный уклад изменились на столько, что все это вызвало потребность в новой Конституции, которая, закрепляя уже сложившиеся общественные отношения, на конституционном уровне отразила направление буду­щего развития современного российского государства.

Основой государственно-правовой стратегии, тем фун­даментом, на котором она строится, является Консти­туция, назначение которой состоит в том, чтобы:

а) фактически закрепить власть и суверенитет народа и определить формы их осуществления;

б) учредить систему высших и местных государственных органов, и в соответствии с их функциональным назначе­нием определить их субординацию и компетенцию;

в) определить принципы правового регулирования, детально установить правила законодательного процесса;

г) гарантировать подлинную свободу личности, опреде­лить конституционные основы этой свободы, взаимоотно­шения власти и личности^[20].

Указанный набор исходных начал Конституции также составляет конституционные принципы построения госу-

дарственно-правовой стратегии. Конституция устанавли­вает для государственно-правовой стратегии по формиро­ванию правового государства не только направления раз­вития, но также рамки и границы, за которыми любые действия, осуществляемые субъектами государственно­правовой стратегии, а также правовые акты, издаваемым ими, будут признаны неконституционными.

С принятием Конституции ее нормы стали оказывать влияние на эволюцию новой правовой системы. «Важней­шей функцией конституции является определение основ­ных начал правового регулирования, поэтому любая отрасль права черпает основные начала в конституции. Нет ни одной отрасли советского права, которая бы не имела своим источником нормы конституции»⁴. Консти­туция Российской Федерации 1993 г. заложила для построения правовой системы те черты и особенности, кото­рые должны отражать современные условия, сложившиеся в стране. Это проявилось в выборе формы правления, при­знании человека высшей ценностью, распределении пол­номочий между ветвями власти, признании и равенства всех форм собственности.

Будучи принятой в переходный период, Конституция Российской Федерации 1993 г. отличается тем, что некото­рые ее положения носят программный характер, она фик­сирует принципы и цели, которые необходимо достичь. В этом заключается стратегический характер конститу­ционных норм. Однако это вовсе не означает, что некоторые конституционные нормы не действуют и носят декларатив­ный характер. Как справедливо отмечает О.Е. Кутафин, каждая конституционно-правовая норма может считаться действующей, если она издана уполномоченным на то госу­

дарственным органом в пределах его компетенции, с соблюдением установленного законом порядка ее приня­тия и вступила в законную силу^[21]. В конституционных поло­жениях виден опережающий характер модели построения перспективного правового государства и общества. В соот­ветствии с ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации на органы государственной власти, местного самоуправле­ния, должностных лиц, граждан и их объединения возло­жена обязанность соблюдения Конституции Российской Федерации. Поэтому возникает объективная возможность максимально эффективно в процессе реализации положе­ний Конституции Российской Федерации, направлять и стимулировать развитие правового государства в заданном Конституцией Российской Федерации стратегическом направлении. Конституция Российской Федерации выхо­дит за рамки описания государственной организации, определения функций и компетенции органов государ­ственной власти. Она касается многих сторон жизни граж­данского общества, закрепляет многоукладность экономи­ки, подчеркивает социальный характер государства, уста­навливает принципы идеологического многообразия и многопартийности. Именно конституционные положения «знаменуют единство государственных и правовых уста- новлений»^[22].

На основе Конституции Российской Федерации разви­вается российское государство и право, функционирует политическая система, строятся социальные, экономиче­ские отношения в обществе. Не все конституционные цели достигнуты на сегодняшний день, для государствен­но-правовой стратегии существует еще обширное поле

деятельности. Конституционный потенциал используется еще не в полной мере, а положения Конституции Российской Федерации реализуются не всегда последова­тельно и эффективно. Поэтому сверхзадача государственно­правовой стратегии заключается в претворении конститу­ционных норм в жизнь, достижении конституционных целей, на которых должны быть сосредоточены все уси­лия субъектов государственно-правовой стратегии.

Особо стоит подчеркнуть факт принятия Конституции на референдуме, в результате чего она явилась высшим, непосредственным выражением власти и воли народа. «Будучи принята народом путем всенародного голосова­ния, Конституция Российской Федерации приобретает учредительный характер. Поскольку народ в демократи­ческом государстве является носителем суверенитета и единственным источником власти, только он обладает и ее высшим проявлением — учредительной властью. Это означает, что именно народ имеет право принимать кон­ституцию и посредством ее учреждать те основы обще­ственного и государственного устройства, которые народ для себя выбирает»^[23]. В этом смысле Конституция являет­ся не только правовой, но и социальной, моральной и нравственно-политической основой государственно-пра­вовой стратегии. Общество путем референдума выразило свое отношение к Конституции Российской Федерации, к ее идеям, мировоззренческим ценностям и юридическим целям в непосредственной форме. В этом смысле можно говорить, что конституционные основы государственно­правовой стратегии учреждены самим народом, а следо­вательно, должны иметь высокий юридический и моральный статус.

самом порядке принятия которого, воплотились бы наи­более яркие черты социалистической демократии, идеи подлинного народного суверенитета»^[24].

Нельзя отрицать, что референдум является политиче­ской школой для народа, средством культурного развития первостепенной важности. Референдум чрезвычайно важен и полезен для законодательства и всей жизни тем, что он оказал большое влияние на них общественного мнения и всеобщей воли: ведь представительные учреж­дения склонны превращаться в особое сословие, соблю­дающее лишь свои интересы. Для дальнейшего рассужде­ния исходной точкой опоры важно взять принцип народ­ного суверенитета. Суверенен тот, в чьих руках верховная власть: воля его — закон. Иная точка зрения говорит о представительном суверенитете, который есть не что иное, как передача власти в другие руки. Кто передал свою верховную власть, тому она уже не принадлежит; где законы принимает парламент, конституция не имеет большой силы. Народ призван быть самостоятельным, но если ему дают опекуна в лице представительного учреж­дения, то он уже не самостоятелен. В политике и праве важно руководствоваться принципом не наилучшего, а правового. Можно допустить, что осуществление непо­средственного участия народа в законодательной власти может нанести ущерб прогрессивному ходу законодатель­ства. Но выше, чем прогрессивный характер законов, стоит соответствие их народным воззрениям и согласие их с народной волей. Главное достоинство народной санкции состоит в том, что она приведет законы в надлежащее согласие с идеями, требованиями и степенью развития народа; их будут лучше понимать, лучше соблюдать — и они станут прочнее. Таким образом, они будут исходной точкой прогресса, тогда как, если законы стоят выше народных воззрений, они легко могут послужить исход­ной точкой регресса.

степень развития народа, то они не достигают своей цели и на практике терпят поражение. Закон должен быть выражением соответствующей степени культурного раз­вития народа, и большой ошибкой является желание пар­ламента идти впереди народа. Руссо отмечал по этому поводу, что основать право и государство на общей воле и согласии народа является главной целью. Поэтому, какой бы ни была Конституция, она отражает уровень обще­ственного развития и согласована с народной волей, что придает государственно-правовой стратегии, имеющей конституционные основы, высокий статус.

Философское, мировоззренческое, стратегическое виде­ние будущего России, как правового государства, нашло отражение в конституционных нормах, имеющих обяза­тельный характер, санкционированных и охраняемых государством. Некоторые из этих норм носят программ­ный характер, некоторые являются нормами-принципа­ми, что, по мнению В.О. Лучина, не только не лишает их нормативных свойств, а наоборот, свидетельствует о более широком использовании в Конституции свойства нормативности⁹.

Стратегический характер конституционных норм видится в том, что они отражают цели правового закреп­ления сложившихся в общественной практике устойчи­вых типов поведения и, в частности, направлены на ста­билизацию и дальнейшее упрочнение фактических форм поведения, на борьбу с отклонениями от них, информи­рование населения об оптимальных моделях поведения, развитие системы взаимосвязанных норм и институтов права.

Нормативными также являются и программные кон­ституционные установления, так как они оказывают общеобязательное регулирующее воздействие на пер­спективу развития общественных отношений посред-

ством закрепления правовых ориентиров и целевых уста- новок^[25][26]. Таким образом, необходимо подчеркнуть, что «в Конституции, как ни в каком другом правовом акте, политико-правовые устои общества получают широкое и четкое законодательное выражение. Из общесоциальных категорий они переводятся в юридические, причем на самом высоком уровне. Конституция не только закрепля­ет сложившееся соотношение политических сил, но и определенным образом организует его, переводя в ряд политико-правовых, конституционных отношений»¹¹.

Важное значение в определении конституционных основ государственно-правовой стратегии Российской Федерации имеют конституционные принципы, которые, как уже было отмечено, обладают нормативным характе­ром. Еще В.С. Основин отмечал, что базовые политиче­ские и правовые принципы общественного строя должны быть общеобязательными. Законодатель для того и закрепил эти принципы в конституции, чтобы придать им общеобязательный характер^[27]. Их роль заключается в том, что «они аккумулируют, обобщают наиболее важ­ные, социально значимые явления и процессы матери­альной и духовной жизни общества, дают им оценку и вводят их в рамки принятых в государстве нормативов»^[28]. Они самым тесным образом связаны с регулированием общественных отношений, оказывают направляющее воздействие на всю правовую систему и действуют имен­но в качестве правовых принципов, которыми обязаны руководствоваться все правотворческие и правопримени­

тельные органы, все граждане, должностные лица и общественные объединения¹⁴. Конституция Российской Федерации дает импульс, и устанавливает принципы развития отраслевого законодательства, предопределяя тем самым законодательную и правоприменительную стратегию. Так, например, в ст. 8 Конституция устана­вливает формы собственности и признает необходимость их равной защиты, в ст. 35 закрепляет право каждого иметь имущество и свободно им распоряжаться — все это основные принципы, на которых строится гражданское законодательство. В другом случае Конституция устана­вливает принципы и гарантии для уголовного и уголов­но-процессуального законодательства: ст. 54 гласит, что закон, отягощающий или устанавливающий ответствен­ность, обратной силы не имеет, ч. 1 ст. 50 говорит о том, что никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление. Важное значение имеет принцип прямого действия Конституции, который может применяться, когда в отраслевом законодательстве отсутствует конкре­тизация конституционных положений. Конституционные принципы в полной мере обладают свойствами норматив­но-правового регулятора общественных отношений. Являясь обобщенным, концентрированным выражением объективных закономерностей и потребностей обществен­ных отношений, конституционные принципы в полной мере обладают регулятивным характером и оказывают направляющее воздействие на организацию конститу­ционных и иных общественных отношений. Ими обязаны руководствоваться все правотворческие, правопримени­тельные, правоохранительные органы, должностные лица, граждане и их объединения. Особого рода норма­тивность конституционных принципов заключается в большей степени нормативного обобщения. Таким обра­зом, они не только оказывают регулирующее воздействие в рамках отрасли конституционного права, но и опреде­

ляют ведущее направление и тенденции правового регу­лирования общественных отношений в целом, устана­вливая основные начала правотворчества, правоприме­нения и правовой охраны. Этим обуславливается межот­раслевое значение конституционных принципов, а также то, что становление государственно-правовой стратегии происходит на основе именно конституционных принци­пов. В толковом словаре С.И. Ожегова слово «принцип» определяется как основное, исходное положение, основная особенность в устройстве чего-нибудь^[29]. Поэтому принци­пы, заложенные в Конституции Российской Федерации, ее программные положения, составляют и отражают специ­фику государственно-правового устройства и являются исходным началом, которое лежит в основе становления государственно-правовой стратегии Российской Федера­ции, определяют ее сущность и характер.

Необходимость принятия новой конституции всегда вызвана переходом старых социально-политических отно­шений, исчерпавших себя, в новую фазу. Возникает необ­ходимость пересмотра масштабов поведения субъектов, установления новой шкалы социальных ценностей, прав и обязанностей различных субъектов. Очевидно, что госу­дарственно-правовая стратегия как система правотворче­ских и правоприменительных мер, проводимых для достижения конституционных целей, объективно нужда­ется в законодательном отражении на самом высоком уровне. Для решения этих задач Конституция «интегри­рует общественные отношения и одновременно “укрупня­ет” права и обязанности, трансформируя их в обобщенные оценки поведения, применительно к отдельным видам субъектов»^[30]. Такие предписания ставят развитие общест­венных отношений в определенные юридические рамки и создают руководящие начала этого развития^[31]. Важность

подобных конституционных предписаний заключается в том, что «это реально существующая обобщенная в наибо­лее высокой степени для важнейших категорий общест­венных отношений, самая целесообразная с точки зрения государства и обеспеченная возможностью государствен­ногопринуждения система масштабов (мер) возможного или должного поведения лиц или организаций»^[32]. Эти руководящие начала формируют и задают направления становления государственно-правовой стратегии.

Конституционные нормы, по мнению Ю.П. Еременко, обладают наибольшей степенью обобщенности и выпол­няют учредительные, регулятивные и охранительные функции^[33]. Они признают и закрепляют социально-эко­номические и политические институты общества. Через них происходит оформление основополагающих начал организации общества и государства. В переходный период возникает новая система общества, политические институты приобретают законную силу и наделяются необходимыми юридическими качествами посредством конституционных норм. И прежде всего эту функцию выполняют нормы, закрепляющие основы конституцион­ного строя, правовой статус человека и гражданина, систему федерализма, деятельность органов государ­ственной власти и местного самоуправления. Вместе с тем учредительный характер конституционных норм заключается не только в переводе общественных отноше­ний в правовую плоскость. В ряде случае конституцион­ные нормы играют роль фактического и правового учре­дителя. Так, с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. были созданы новые органы государ­ственной власти, например, Федеральное Собрание Российской Федерации, установлен порядок принятия

федеральных законов и т. д. Однако мнение о том, что нормы конституционного права выполняют роль фактиче­ского учредителя разделяется не всеми^[34]. Так, И.Е. Фарбер и В.А. Ржевский отмечают, что учредительный характер конституционных норм состоит не в том, что они фактиче­ски создают новые политические институты и органы, а в том, что они создают правовую основу для организации и деятельности этих институтов и органов^[35]. Анализируя указанную точку зрения, хотелось бы отметить, что, с одной стороны, действительно нормы Конституции соз­дают правовую основу для деятельности различных инсти­тутов и органов. Это означает, что они функционируют в соответствии с Конституцией Российской Федерации, где для наиболее важных из них закрепляется порядок фор­мирования и компетенция. Именно на основе Конституции принимаются иные нормативные правовые акты, регули­рующие положение и компетенцию различных органов власти. Например, Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. конкретизирует положения Конституции, определяет структуру, порядок деятельности, принципы деятельности Конституционного Суда Российской Феде­рации и порядок конституционного судопроизводства^[36]. Однако с другой стороны, некоторые органы государствен­ной власти появились в России именно после принятия Конституции 1993 г. Так, п. 4 второго раздела Конституции «Заключительные и переходные положения» гласит: Совет министров — Правительство Российской Федерации со дня вступления в силу настоящей Конституции приобретает права и обязанности и ответственность Правительства Российской Федерации, установленные Конституцией, и впредь именуется Правительством Российской Федерации.

При всей очевидной необходимости реализации госу­дарственно-правовой стратегии России, при всей важности создания долгосрочной правотворческой и правопримени­тельной программы необходимо, чтобы образ российского государства воспринимался в общественном сознании не только на языке конституционного права, но и на языке нравственно мировоззренческих практик реформаторско­го процесса. Нужно выделить систему политических, пра­вовых, нравственных, эстетических и философских взгля­дов и идей, в которых осознаются и оцениваются отноше­ния людей к действительности. «...Конституция просто не может не быть идеологическим — в смысле мировоззрен­ческим — документом. Ведь практически каждое ее слово, все закрепленные в конституции институты выражают видение желаемой социально-политической системы стра- ны»^[37]. Идеология не должна ассоциироваться с тоталитар­ным прошлым. Разве не может быть идеологии свободы, равенства, солидарности, правового государства? «Без вос­питания демократии социальное освобождение ее остается пустым звуком. Она могла бы на один день добиться вла­сти и скоро увидела бы себя низвергнутой в бездну; все наши реформы были бы недолговечны, если бы нам не удалось усовершенствовать, улучшить человека, внедрить в него демократические чувства»^[38]. Сверхзадача идеоло­гии российской модернизации состоит в усовершенствова­нии граждан, самого народа. «Идеология российской модернизации — это сознательно организуемая мировоз­зренческая реальность, стимулирующая ясную в своих конечных целях и приемлемую в своих текущих формах активность российских граждан в условиях переходного периода»^[39]. В этом отношении нормы Конституции играют особую роль, формируя идеологию российской модерниза­

ции, основанную на разработанных философией, правом, политологией ценностях. «По своему духовному смыслу, — отмечает В.С. Нерсесянц, — Конституция Российской Федерации это официально признанные, общеобязатель­ные в стране, обществе и государстве социальные, полити­ческие, экономические, правовые, общегосударственные ценности, выражающие идейное содержание и цели рос­сийской конституционно-правовой государственности. Конституционализм как идеология уважения, соблюдения и защиты Конституции является по существу общегосу­дарственной идеологией любого правового государства»^[40][41][42]. Российская Федерация представлена Конституцией как правовое, демократическое, социальное, светское, федера­тивное государство с республиканской формой правления, провозглашающее равенство прав и свобод, разделение властей, народный суверенитет, политическое и идеологи­ческое разнообразие и прямое действие Конституции как основного правового и программного документа, содержа­щего несущие конструкции идеологии российской модер­низации.

Обратим внимание на Конституцию 1993 г. как на главный документ, в котором отражается мировоззренче­ская стратегия модернизации России. «Конституция, — отмечает Н.А. Михалева, — имеет важное идеологическое значение, так как активно воздействует на общественное развитие, прежде всего, путем воспитания общества»²⁷. Необходимо сразу оговориться, что Конституция не явля­ется «священным писанием», ее нормы могут и должны в необходимых случаях подвергаться критике и пересмо­тру. Жизнь диктует свои изменения, поэтому важна согласованность между конституционными нормами и действительностью. «Вместе с тем, бесспорно, что базовые

нормы Конституции выступают в качестве заданной цели, в качестве самодостаточных правовых идеалов»^[43].

Конституция Российской Федерации 1993 г. во многом является программным документом. Она не может содер­жать развернутых и конкретизированных положений, в ее нормах содержатся лишь общие, руководящие начала, которым должно отвечать остальное законодательство. Так, еще М.Д. Шаргородский и О.С. Иоффе считали, что нормы государственного права большей частью не дета­лизируют сформулированных в них положений, посколь­ку это должно быть сделано в других отраслях права, раз­вивающихся на его основе^[44].

Конституция Российской Федерации не просто высший нормативный акт, ограничивающий государственную власть и регулирующий государственный строй, опреде­ляющий основной статус личности, систему государст­венных органов власти и федеративное устройство. Многие нормы Конституции не являются отражением соотношения общественных сил, а носят опережающий характер. Таким образом, Конституция Российской Феде­рации обладает неоднородными свойствами. С одной сто­роны, она закрепляет совершенно новые идеи и создает систему ценностей, характерную для правового государ­ства. В этом проявляется ее социально-философский и исторический характер. В Конституции нашли выход общественные потребности, накопившиеся в обществе, в ней требования общества нашли свое оформление. Конституция Российской Федерации как высший норма­тивный правовой документ является, прежде всего, отра­жением социально-философских исканий нашего време­ни. Исторический характер Конституции заключается в том, что через Конституцию Российской Федерации 1993 г.

можно проследить связь права с событиями эпохи: обре­тение Россией суверенитета, провозглашение правового государства, введение президентского правления, усиле­ние роли Федерального Собрания как представительного органа. С другой стороны, Конституция придает легитим­ность политической власти и институтам, которые отра­жают социально-философские идеи современности. Через Конституцию одобряется действующая система государст­венных органов, принцип разделения властей, правовой статус личности, господство права, верховенство закона, требуемые обществом.

В преамбуле Конституции Российской Федерации 1993 г. говорится: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации, стремясь обеспечить благополучие и процве­тание России, принимаем Конституцию Российской Федерации». Все общественные надежды и помыслы в момент принятия Конституции были обращены к благо­получию и развитию России и связывались непосред­ственно с ней, как документом, в котором закрепляются цели и идеи, к которым общество и государство будут двигаться. Огромное количество норм Конституции Российской Федерации еще не реализовано, что позволя­ет обозначить их не просто как недействующие, но как стратегические. Включение таких норм в Конституцию Российской Федерации явилось долгосрочным ходом, поскольку невозможно сразу отказаться от одних идей и старых законов и перейти к другим.

Особое значение имеют закрепленные в Конституции Российской Федерации права и свободы человека, раскры­тие и реализация которых — важная стратегическая зада­ча. Политическое значение прав человека (а права всегда сопряжены со свободой) заключается в том, что власть, признавшая верховенство прав человека, отразив их в Конституции Российской Федерации 1993 г., не способна легально возвысить над человеком какую-либо идею. Перед властью уже не стоит вопрос: «Что нужно сделать для человека». Она предоставляет ему с помощью права возможность развиваться самому, закрепляя в законах

лишь условия для этого развития. Конституционное при­знание прав личности означает ограничение политиче­ской власти. При закреплении личной свободы, а вместе с ней и политических прав, личность становится субъектом политико-правовой жизни. Свободная личность активно использует политические инструменты, неся за это огром­ную ответственность. О могуществе власти можно гово­рить, судя о силе, с которой она соединяет людей в сооб­щество, а сообщество — с порядком, который гарантирует устойчивость политических институтов. У власти свое предназначение — гармонизация человеческих отноше­ний. Роль Конституции Российской Федерации состоит в том, чтобы обеспечивать соответствие власти этому пред­назначению. Власть, не выполняющая эту задачу, рано или поздно сменяется другой посредством выборов или революции. Право оформляет этот процесс. Конституция создает механизм отрицания власти и предоставляет воз­можность воспользоваться ею другим субъектам. Власть становится легитимной в правовом пространстве, когда она санкционируется через основной закон.

Конституция, ограничивая власть, предохраняет ее от уничтожения и распада, вынуждая к социальному творче­ству; устанавливает ответственность за произвол, заста­вляя неспособных политиков покинуть ее. Благодаря праву, закрепленному в Конституции и определяющему меру свободы, власть использует социальную активность населения. Власть нуждается в социальной энергии, так как без политической, культурной, духовной энергии отпа­дает потребность в управлении. Правовой статус личности с ее политическими правами служит инструментом, с помощью которого власть контролирует уровень свободы, необходимый для формирования политической воли. Конституция создает предпосылки формирования полити­ческой воли, которая направлена на достижение общест­венных интересов; в этом ее политическая ценность.

Очевидно, что государственно-правовая стратегия включает в себя стратегию законодательную, то есть систему принятия, реализации и эффективной охраны

нормативных правовых актов, направленных на дости­жение конституционных целей. Поэтому спланирован­ные правотворческие и правоприменительные действия органов государственной власти в рамках реализации государственно-правовой стратегии берут свое начало из Конституции. Становление и координация системы рос­сийского законодательства должны осуществляться с учетом содержания Конституции Российской Федерации, тех юридических и мировоззренческих целей и ценно­стей, которые заложены в ней. Особая важность Конституции заключается в том, что она, будучи основ­ным источником права, обладает широтой содержания своих норм. Именно в силу этого «Конституция выступа­ет в качестве активного центра, осуществляющего управ­ление системой законодательства. Естественно, что это назначение она может выполнить при условии призна­ния ее нормативно-правовой природы. Конституция — это политико-правовой учредитель, своеобразный коор­динатор системы законодательства. Предопределяя главные направления развития юридической надстрой­ки, Конституция служит делу укрепления правовой осно­вы государственной и общественной жизни в масштабе всей страны»²⁸. Таким образом, она является основным источником права, поскольку определяет иные виды источников права, устанавливает их название и юриди­ческую силу, порядок принятия, опубликования и отме­ны. Конституция является базой для всего текущего законодательства и определяет его характер. Текущее законодательство развивает конституционные предписа­ния и детализирует «укрупненные» Конституцией общественные отношения. В своих нормах Конституция может напрямую предусматривать принятие тех или иных нормативных актов, в которых развиваются кон­ституционные положения. Кроме того, из смысла некото­рых статей вытекает последующая обязательность нор­

мативного регулирования, обеспечивающего применение конституционной нормы²⁹.

Гарантией реализации конституционно-правовых норм является их конкретизация, смысл которой заключается в том, чтобы способствовать их реализации посредством принятия норм более конкретного характера. Иногда подобная возможность, особенно в сфере ведомственного нормотворчества, искажает смысл конституционно-право­вых норм. Однако использование гарантий, отмечает О.Е. Кутафин, зависит от самого гарантируемого объекта, а гарантии каждой правовой нормы обусловлены специ­фикой самой правовой нормы, так, гарантии нормы- принципа отличаются от гарантий конкретной нормы, гарантии материальных норм от гарантий — процессу- альных^[45]. Важно подчеркнуть, что нормы гарантии не имеют собственной социальной ценности, а направлены на достижение целей других норм права. Исходя из этого в ходе реализации государственно-правовой стратегии необходимо учитывать, что процесс нормотворчества должен быть построен таким образом, когда каждая норма, с одной стороны, рассматривается в качестве объекта гарантирования, с другой — в качестве гарантий других правовых норм. Способ взаимодействия между конституционно-правовыми институтами характеризует Е.И. Козлова, отмечая, что существует такая форма взаи­модействия, в силу которой нормы одного института соз­дают необходимые предпосылки для действия норм дру­гого института, определяют их направленность и содер- жание^[46][47]. Особое место занимают конституционные гарантии, обладающие в силу своего закрепления, выс-

шей юридической силой. Конституционные гарантии выступают в качестве руководящих идей гарантирова­ния, являются сердцевиной правового гарантирования, так как распространяются не только на правоосуществ- ление, но и на правотворчество, включая деятельность по установлению условий гарантий. Таким образом, в систе­ме государственно-правовой стратегии конституционные нормы-гарантии являются важным стратегическим эле­ментом, устанавливающим систему координат и вектор развития правового гарантирования в нормах права дру­гих отраслей.

Конституция как основа государственно-правовой стра­тегии играет ключевую роль в законодательной и право­применительной деятельности субъектов государственно­правовой стратегии. Она устанавливает не только формы нормативных правовых актов, которые вправе принимать последние, но и принципы, на которых они должны осно­вываться и которым не могут противоречить. «Конкре­тизация конституционных принципов и норм в текущем законодательстве, — отмечает В.О. Лучин, — как способ их реализации осуществляется путем трансформации общих конституционных требований в конкретные пред­писания законодательства применительно к отдельным видам социальных субъектов; происходит преобразова­ние, перевод конституционных принципов с высокого уровня абстрактности и иной «технологический» уровень, в результате чего основные требования, выражающие сущность конституционных принципов, приобретают конкретный вид прав и обязанностей соответствующих субъектов»³³. Именно поэтому субъекты государственно­правовой стратегии, осуществляющие правотворчество, при издании того или иного нормативного правового акта обязаны исходить из «духа и буквы» Конституции, в обязательном порядке учитывая ориентиры, цели, про­граммные положения, предусмотренные Конституцией.

Кроме того, Конституция, обладая особыми юридически­ми свойствами, такими, как верховенство, высшая юриди­ческая сила, прямое действие, является не только отправ­ной точкой в стратегии развития системы законодатель­ства, но и своеобразным гарантом содержания норм отраслевого законодательства. Конституционные нормы предопределяют содержание однородных отраслевых норм, порой направляя их в нужное русло в процессе пра­воприменения. Так Н.А. Михалева выделяет нормы-цели, влияние которых присутствует во всех отраслях права, в некоторых непосредственно, в других — опосредствен- но^[48]. Правоприменитель обязан придавать им конститу­ционный смысл. Следовательно, конституционные нормы наряду с нормами отраслевыми оказывают регу­лирующее воздействие на конкретные общественные отношения. Тем самым праву придается более высокая социальная ценность^[49].

Конституция как основа государственно-правовой стратегии устанавливает виды источников законодатель­ства, их иерархию, соотношение федеральных и регио­нальных нормативных правовых актов, «стадии и отдельные направления законодательного процесса (гл. 4-5)», а также характеризует некоторые правовые акты. Так, например, Президент Российской Федерации в соответствии со ст. 90 издает указы и распоряжения, которые обязательны на всей территории Российской Федерации и не должны противоречить Конституции и федеральным законам. В ст. 115 Конституции закрепле­но право Правительства Российской Федерации издавать постановления и распоряжения на основании и во испол­нении Конституции Российской Федерации, федераль­ных законов и нормативных указов Президента. Из дан­

ного примера видно, что Конституция не только устана­вливает иерархию актов Президента Российской Феде­рации и Правительства Российской Федерации, но и, гово­ря о месте правительственных актов, подчеркивает, во исполнение каких нормативных актов они издаются. «Российская Конституция, — пишет Е. В. Колесников, — воздействует на всю правовую систему, в особенности на законодательство. В нормах Основного закона установле­ны и прямо обозначены такие источники права как Федеральные конституционные и иные законы, акты палат Федерального Собрания, Президента, Правитель­ства, международные договоры, конституции (уставы) и иные правовые акты субъектов Федерации, государ­ственно-правовые договоры, решения органов местного самоуправления. На конституционном уровне не только однозначно решены вопросы соотношения указанных источников права, исходя из приоритетов Основного закона как единого систематизированного и непротиво­речивого целого в системе нормативных и правовых актов (ч. 1 ст. 15), но и установлены рамки, стадии и отдельные направления законодательного процесса (гл. 4-5). В Конституции закреплены важные принципы и институты отраслей законодательства»^[50].

Таким образом, все указанное выше, позволяет сделать вывод о том, что «Конституция, — по словам В.О. Лучина, — это своего рода несущая конструкция, на которой строиться практически все законодательство. Развитие законодательства не мыслимо иначе, как в параметрах, закрепленных Конституцией, что служит важнейшим условием обеспечения его единства, внутренней согласо- ванности»^[51]. Конституция формирует не только единую, но и продолжительную во времени, устойчивую систему урегулированности и порядка, поскольку в силу прису­

щих ей черт способна эффективно решать вопросы ста­новления и организованности общественных отношений. Она представляет собой важнейший и необходимый регулятор общественных отношений, правовую и цен­ностную основу для регулирования отношений в теку­щем законодательстве. Конституция, в силу присущих объективных ей свойств, способна максимально обеспе­чить упорядоченность и единство развития системы зако­нодательства, будучи важнейшим фактором в становле­нии государственно-правовой стратегии России.

Таким образом, в процессе своего становления государ­ственно-правовая стратегия Российской Федерации взаи­модействует с Конституцией двояко. С одной стороны, субъекты государственно-правовой стратегии, осущест­вляя свою деятельность, должны исходить из конститу­ционных целей, создавая эффективный механизм реали­зации правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере конституционного права. Поскольку Конституция обобщает наиболее важные явления и про­цессы, укрупняя права и обязанности, преобразуя их в наиболее общие оценки поведения, то стратегическое развитие системы законодательства должно базировать­ся, во-первых, на конституционных принципах и про­граммных установлениях, а во-вторых, с учетом этих кон­ституционных масштабных оценок. Ведь именно в теку­щем законодательстве происходит детализация, перевод конституционных предписаний с абстрактного уровня на более простой, позволяющий закрепить конкретные права и обязанности соответствующих субъектов. С дру­гой стороны, Конституция устанавливает определенные пределы и рамки в правотворчестве, не позволяя прини­мать и применять правовые акты, противоречащие ей. С помощью Конституции деятельность субъектов госу­дарственно-правовой стратегии определенным образом ограничивается.

Субъектами государственно-правовой стратегии, являются органы государственной власти Российской Федерации (Президент, Федеральное Собрание, Прави­

тельство), которые в силу своего конституционного ста­туса способствуют становлению и реализации государ­ственно-правовой стратегии согласно единому замыслу, на конституционной основе. В теории конституционного права есть мнение о том, что важно обосновать положе­ние о том, что создавать нормы конституционного права должны не все государственные органы, обладающие полномочиями правотворчества, а лишь те государст­венные органы, которые непосредственно осуществляют суверенитет народа^[52]. Такой подход основан на том, что конституционные нормы являются основополагающими, базовыми для всех отраслей и регулируют наиболее существенные общественные отношения. Поэтому их должны создавать лишь органы государственной вла­сти, через которые народ, в соответствии со ст. 3 Конституции осуществляет свою власть. Как справедли­во отмечает О.Е. Кутафин, при таком подходе необосно­ванно сужается круг источников конституционного права^[53]. Кроме того, получается, что Правительство не является органом, осуществляющим правотворчество в сфере конституционного права, что исключает исполни­тельную деятельность по реализации государственно­правовой стратегии. Тем не менее нормы конституцион­ного права содержатся в постановлениях Правитель­ства, например, касающихся конкретизации прав и свобод человека и гражданина. Также существует груп­па постановлений, касающихся организационно-право­творческих и процедурных аспектов его деятельности. Например, постановление Правительства Российской Федерации «О совершенствовании взаимодействия Пра­вительства Российской Федерации с палатами Феде­рального Собрания Российской Федерации» от 21 декаб­ря 1996 г.^[54] В силу этого очевидно, что позиции, выска­

зываемые в научной литературе касательно того, что акты Правительства Российской Федерации не содержат конституционно-правовых норм, неоднозначны. Так, В.С. Основин характеризует их как акты исполнительных органов, адресованные лишь органам управления и долж­ностным лицам этих органов для улучшения исполни­тельной и распорядительной деятельности^[55]. И все же в соответствии с ч. 2 ст. 115 Конституции Российской Феде­рации постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению. Поэтому вопрос о том, может ли Правительство создавать конституционные нормы решен на конституционном уров­не. Кроме того, в форме своих постановлений Правитель­ство Российской Федерации принимает федеральные про­граммы, значение которых заключается в воплощении в жизнь нормативного содержания Конституции Российской Федерации и является исполнительной деятельностью по реализации государственно-правовой стратегии.

Актуальным представляется вопрос о соотношении таких категорий, как «конституционно-правовое регули­рование» и «государственно-правовая стратегия», нема­ловажно уяснить и их взаимодействие и взаимообуслов­ленность.

Прежде всего рассмотрим некоторые точки зрения относительно понятия конституционно-правового регу­лирования. Например, С.А. Авакьян под правовым регу­лированием понимает специфический вид государствен­ной деятельности, выражающийся только в установле­нии правовых норм (с помощью нормативных актов), адресованных субъектам государственно-правовых отно­шений и определяющих их положение в политической системе, компетенцию, формы и методы деятельности^[56].

Одно из определений правового регулирования в сфере конституционного права дает Л.А. Морозова, которая под­черкивает, что «конституционное регулирование — это воздействие государства посредством определенной сово­купности форм и способов, предусмотренных в конститу­ционном законодательстве, на развитие общественных отношений, воплощающих сущностные стороны социаль­но-экономического и политического строя советского общества, положения в нем личности, в целях упорядо­чения (организации) движения этих отношений, установ­ления их особого политико-правового режима, отвечаю­щего интересам всего советского народа^[57].

Из данного определения следует, что регулирование общественных отношений государство осуществляет путем издания нормативных актов, в которых суще­ствуют предписания (правила поведения), содержащие указание на деятельность и адресованные тем или иным субъектам конституционных правоотношений. Однако подобный подход характеризует лишь один вид государ­ственной деятельности — правотворчество. Помимо ста­дии регламентирования правовое регулирование вклю­чает в себя такие элементы, как действие правовых норм, а также реализация субъективных прав и обязанностей. Издание правовых норм еще не является достаточным для регулирования конституционных правоотношений, так как оно остается неполным без их действия и реали­зации. Ни один отдельно взятый элемент такой системы как правовое регулирование, не может самостоятельно функционировать и существовать вне системы.

Сведение же конституционного регулирования исклю­чительно к правотворческой деятельности значительно обедняет его, не раскрывая в полной мере его содержа­ния и значения. Конечно, нельзя отрицать, что право­творчество — основной рычаг воздействия государства на

состояние общественных отношений. И все же невозмож­но рассматривать существование норм в их отрыве от практической реализации, когда они представляют собой абстракцию.

Таким образом, справедливо можно отметить, что госу­дарственно-правовая стратегия существует параллельно конституционному регулированию. Государственно-пра­вовая стратегия дополняет конституционно-правовое регулирование, является в какой-то степени его теорети­ческой и методологической основой, так как охватывает вопросы теории и практики, исследует и фиксирует зако­номерности, происходящие в процессе правового регули­рования и правореализации.

Важно подчеркнуть, что государственно-правовая стра­тегия, имея конституционные основы, направлена на достижение конституционных целей, касающихся не только области формирования и функционирования госу­дарственных органов, отношения государства и личности, но и других областей. Это подтверждается тем, что кон­ституционные цели носят не только политический харак­тер. Например, ст. 41 Конституции говорит об охране здо­ровья; экономический характер носит ст. 34, а в ст. 44 Конституции закреплены культурные права человека и гражданина. Таким образом, государственно-правовая стратегия направлена на достижение конституционных целей, которые находятся в различных сферах общест­венных отношений: конституционных, гражданских, уго­ловных, трудовых, и.т.д.

Таким образом, государственно-правовая стратегия всегда предшествует конституционному регулированию как в целом, например, перед принятием новой консти­туции, так и в частности — по отдельным моментам в развитии и реализации определенных положений Конституции Российской Федерации.

Важно отметить, что и государственно-правовая стра­тегия, и конституционно-правовое регулирование имеют общую нормативную, идеологическую, политическую и мировоззренческую основу, в соответствии с которой

существуют и развиваются. Такой основой является Конституция.

Подводя итог сказанному, необходимо заметить, что, во-первых, государственно-правовая стратегия имеет основы Конституции, принятой на референдуме, что существенно повышает ее моральный и правовой статус, а также политический и идеологический авторитет. Во- вторых, государственно-правовая стратегия формируется на принципах, установленных Конституцией, имеющих нормативный характер как для конституционного права, так и для других отраслей. В-третьих, именно в консти­туционных нормах юридически закреплены те цели, цен­ности и задачи, на основе которых строится система госу­дарственно-правовой стратегии и которые необходимо достичь в процессе ее становления. В-четвертых, государ­ственно-правовая стратегия распространяется на все сферы общественных отношений и потому должна исхо­дить из Конституции Российской Федерации как основы для всего законодательства. Все это позволяет сделать вывод о том, что государственно-правовая стратегия имеет конституционные основы.

Становление государственно-правовой стратегии с опо­рой на ведущую роль Конституции будет максимально эффективным тогда, когда не только субъекты государ­ственно-правовой стратегии, но и все силы общества, все граждане Российской Федерации станут активными участниками борьбы за достижение Россией целей и цен­ностей, установленных Конституцией.