5.1. Поняття, значення і загальна характеристика основних принципів організації і діяльності прокуратури

Слово «принцип» означає основне, вихідне положення якоїсь теорії, вчення, науки і таке інше; керуюча ідея, основне правило діяльності якого-небудь механізму, приладу, установки[476;286;63] В юридичній літературі під принципами розуміються загальні керуючі, вихідні положення, які визначають найсуттєвіші сторони певного виду

державної діяльності [286;63] , головні, загальні положення, виражені в законі, і які характеризують найважливіші сторони організації і діяльності судових і правоохоронних органів [365]³.

У сукупності принципи утворюють той каркас, який служить опорою для всіх конкретних правових актів, що регулюють організацію і діяльність державного інституту в цілому або окремих ланок. Такі правові акти не можуть суперечити основним принципам, оскільки останні у своїй більшості закріплені в законах, що мають вищу юридичну силу - Конституції України, Декларації про державний суверенітет України від 24 серпня 1991 р., Декларації прав і свобод людини і громадянина від 22 листопада 1991 р.

Принципи є правовими вимогами. Але на відміну від конкретних зако­нодавчих приписів, ці вимоги обов'язкові не лише для органів, посадових осіб і громадян, які покликані додержуватися і виконувати закони, але і для законодавчих органів, котрі, створюючи нові закони або коректуючи вже

__________________________

¹ Див.: Ожегов С. Н. Словарь русского языка. - М., 1963. - С. 586; Словарь иностранных слов - М, 1984. -С. 400.

² Див.: Правоохранительные органы в СССР / Под ред. Ю Ф. Гуценко. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 1991. - С.37; К.Ф.Гуценко, М.А.Ковалев. Правоохранительные органы: Учеб. для вузов / Под ред. К.Ф.Гуценко. -М., 1995. -С. 51.

³ Див.: Судебные и Правоохранительные органы Украины: Учеб. / Под ред. А. М. Бандурки. - Харьков, 1999. - С. 34.

295

діючі, повинні зважати на загальноприйняті демократичні вимоги чи традиції у тій чи іншій сферах [63]¹.

Все викладене цілком відноситься і до принципів організації і діяльності органів прокуратури. Разом із тим необхідно підкреслити, що цій проблемі надається значна увага і в літературі з прокурорського нагляду. Підсумовуючи те головне, що було написано про це, можна сказати, що принципи організації і діяльності прокуратури - це закріплені в Конституції та інших законах основоположні вимоги, які виражають соціальне і державне призначення прокуратури, визначають завдання і повноваження прокурорів, а також зміст і характер правових засобів і методів діяльності прокурорів по здійсненню покладених на них функцій, а також містять у собі ознаки якості, що визначають організаційний устрій прокуратури, відмінність її від інших державних органів, в тому числі і від правоохоронних [84;259;20]².

У законі про прокуратуру України від 5 листопада 1991 р. принципам організації і діяльності прокуратури присвячена ст.6, у якій сказано, що органи прокуратури України:

1) складають єдину централізовану систему, яку очолює Генеральний прокурор України, з підпорядкуванням нижчестоящих прокурорів вищестоящим;

2) здійснюють свої повноваження на основі дотримання Конституції України і чинних на території республіки законів, незалежно від яких би то не було органів державної влади, посадових осіб, а також рішень громадських об'єднань або їхніх органів;

3) захищають у межах своєї компетенції права і свободи громадян на началах їхньої рівності перед законом, незалежно від національного або соціального походження, мови, освіти, відношення до релігії, політичних переконань, службового чи майнового становища та інших ознак;

____________________

¹ Див. Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Указ, праця. - С 51.

² Див.: Добровольская Т. Н. Принципы деятельности советской прокуратуры // Проблемы организации и деятельности прокурорской системы в свете Закона «О прокуратуре СССР». - М., 1980. - С.7-27; Новиков С.Г. Прокурорская система в СССР. - М., 1977. -С.

296

4) застосовують заходи до ліквідації порушень закону, від кого б вони не виходили, відновленню порушених прав і притягненню у встановленому законом порядку до відповідальності осіб, які допустили ці порушення;

5) діють гласно, інформують державні органи влади, громадськість про стан законності і заходи щодо її зміцнення.

Працівники прокуратури не можуть належати до будь-яких політичних партій або рухів.

Аналіз викладеної норми дозволяє зробити декілька висновків. Один з них полягає в тому, що не всі принципи організації і діяльності правоохоронних органів, які так чи інакше можуть торкатися організації і діяльності прокуратури, повинні мати своє закріплення в Законі про прокуратуру і, тим більше, в спеціальній нормі.

Наприклад, одним із принципів судочинства у кримінальних справах є підтримання державного обвинувачення в суді прокурором. Цей принцип закріплений у п.5 ст.129 Конституції України. Те, що він стосується діяльності прокуратури, очевидно. І все-таки, чи означає все це, що цей принцип кримінального судочинства обов'язково повинний бути продубльований у Законі про прокуратуру?

На наш погляд, не обов'язково. Принципом прокурорської діяльності може бути визнане тільки таке положення, яке обумовлює вихідні, визначальні моменти в організації і діяльності прокуратури як єдиного державного органу. Вимоги Основного Закону про обов'язковість участі прокурора в кримінальному суді першої інстанції стосуються лише здійснення однієї із функцій прокуратури - підтримання державного обвинувачення в суді. Тому воно повинно одержати своє відображення у відповідному наказі Генерального прокурора України [454]¹ можливо, і в

_____________________

¹ Згідно з наказом Генерального прокурора №10 від 30.10.98 р. «Про організацію підтримання державного обвинувачення в суді, підвищення якості та ефективності участі прокурорів у кримінальному судочинстві» прокурори усіх рівнів повинні «забезпечити підтримання державного обвинувачення в судах першої інстанції в усіх кримінальних справах, направлених до суду щодо осіб, які здійснили тяжкі і особливо небезпечні злочини, що викликають особливу увагу громадськості.

297

законі про прокуратуру, але не як принцип діяльності прокуратури, а як одне із завдань у межах функції підтримання обвинувачення в суді.

Принципи організації і діяльності прокуратури, як і принципи будь-якої іншої правової системи або інституту, відображають не тільки об'єктивні, але і суб'єктивні начала. Об'єктивні - остільки, оскільки норми, у яких вони закріплені, відображають об'єктивні закономірності суспільних відносин; суб'єктивні - оскільки згадана норма є продуктом свідомої творчості законодавця, свідомого формування такого державного акта, яким є закон [259]¹.

Принципи організації і діяльності прокуратури тісно взаємозв'язані між собою і взаємоузгоджені. Тільки комплексне їх розуміння і описання, відображене в науковій літературі і правових актах, може дати позитивний результат.

Важливе значення в цьому аспекті має розуміння того, що принципи організації і діяльності прокуратури поділяються на дві групи. Одну із них утворюють принципи, які відображають специфіку організації і діяльності. Це єдність, централізація і незалежність. Вони можуть бути названі спеціальними принципами організації і діяльності прокуратури. Другу групу утворюють принципи, котрі відображають діяльність не тільки прокуратури, але і інших правоохоронних органів.

Практичне значення такої класифікації полягає в тому, що коли принципи першої групи обов'язково повинні знайти відображення в спеціальній нормі закону про прокуратуру, яка присвячена основним принципам організації і діяльності прокуратури, то відносно принципів другої групи це питання повинно вирішуватися в іншій площині. Тут основним моментом, який потрібно мати на увазі при включенні того чи іншого принципу до спеціальної норми закону про прокуратуру, є наявність специфіки даного принципу. Наприклад, законність, гласність та інші є загальними принципами організації і діяльності правоохоронних органів.

_______________________

¹ Див.

298

При вирішенні питання про те, які із них повинні бути включені до спеціальної норми Закону про прокуратуру, належить виходити з того, наскільки характерно проявляють вони себе в діяльності прокуратури.

Принципи організації і діяльності прокуратури не треба плутати з умовами і порядком виконання прокурором покладених на нього функцій. Як слушно відзначалось у літературі, умови і порядок виконання прокурорами своїх функцій відносно принципів організації і діяльності прокуратури завжди мають підлеглий характер [20]¹.

З урахуванням викладених положень до спеціальної норми Закону про прокуратуру України, присвячену основним принципам організації і діяльності органів прокуратури, необхідно, на наш погляд, включити наступні принципи: єдність і централізм; незалежність і підпорядкованість тільки Конституції і Законам України; верховенство закону і законність; поєднання інтересів громадянина і держави на основі пріоритету прав людини і громадянина; гласність; безпартійність.

При цьому треба мати на увазі, що деякі принципи організації і діяльності прокуратури можуть мати своє закріплення в інших нормах Закону про прокуратуру. У чинному Законі про прокуратуру України такою нормою є ст.9 (участь прокурора в засіданнях органів державної влади і управління), яка визначає взаємовідносини прокурора з іншими державними органами, організаціями, посадовими особами і громадянами.

Викликає дискусію питання щодо можливості розмежувати принципи організації і принципи діяльності органів прокуратури. Вперше цю проблему було порушено і розглянуто Т.М.Добровольською, яка висловила думку про неможливість розділення цих принципів. Аргументуючи власну позицію, вона писала, що «спроба розірвати єдині, неподільні принципи організації і діяльності прокуратури - це спроба розірвати органічний зв'язок між структурними і функціональними началами прокурорського нагляду. Самі по собі організаційні принципи були б безпредметні, якби не передбачалася їхня

_____________________

¹ Див.: Басков В.

299

реалізація в процесі діяльності прокуратури, якби не передбачався їхній органічний зв'язок із функціональними принципами» [83]¹.

Цей погляд практично без додаткової аргументації підтримав Г.Новиков та інші автори [259;148;149]².

На нашу думку, теза про неподільність принципів на організаційні та функціональні здається не безсуперечною. Організаційна структура прокуратури і їі діяльність дійсно перебувають в органічному зв'язку, проте їй розрізняємо ці поняття і навіть окремо їх досліджуємо. Принципи побудови і діяльності прокуратури також взаємозв'язані, оскільки вони виражають загальні вимоги для побудови і діяльності прокуратури. Але при більш детальному розгляді даних принципів виявляється, що вони за своєю суттю неоднакові. У одних із них домінує організаційне начало, інші - навпаки, містять у собі вимоги, які належать перш за все до діяльності прокуратури.

Цю різницю помітив і А.Ф.Смирнов, який займався дослідженням даної проблеми. І хоча він не робить прямого висновку про теоретичну можливість розподілу принципів на організаційні і функціональні, проте одні з них він називає «організаційними», а інші «ті, які тяжіють більш усього до питань діяльності» [354]³.

Ми в свою чергу робимо висновок, що принципи організації і діяльності прокуратури можуть бути класифіковані на організаційні та функціональні. Перевага такої класифікації полягає в тому, що вона класифікація), будучи одним із методів наукового дослідження, дозволяє якомога глибше проникнути у сутність цієї проблеми.

До групи організаційних принципів належать: єдність, централізація і незалежність прокуратури від інших органів і громадських організацій.

¹ Див.: Добровольская Т.Н. Принципы советского уголовного процесса. - М., 1971. -С. 12.

² Див.: Новиков С.Г. Указ, праця. - С. 107-108; Басков В.И. Указ.праця. - С.44-64; Комментарий к Закону о прокуратуре СССР / Под ред. А.М.Рекункова, - М.,1984. - С. 31-37; Закон Украины «О прокуратуре»; Научно-практический комментарий / Под ред. Д.М.Бакаева, Ю.МГрошевого, В.В. Долежана и др. -Харьков, 1993. - С. 24-27.

³ Див.: Смирнов А.Ф. Прокуратура и проблемы управления. - М., 1997. - С. 50-51.

300

Групу функціональних принципів утворюють: законність, поєднання інтересів громадян і держави на основі пріоритетів прав людини і громадянина; гласність. Поруч із названими групами теоретично можливо і в практичному плані доцільно виділити ще одну групу принципів організації і діяльності прокуратури. До неї належать принципи, що визначають взаємовідносини прокурорів з іншими державними органами, громадськими організаціями, посадовими особами і громадянами. Це вимоги про те, що прокурорські працівники не можуть бути членами виборних та інших органів, утворених органами державної влади і органами місцевого самоврядування, не можуть бути членами громадських організацій, які мають на меті політичні цілі і брати участь в їхній діяльності.

У принципах цієї групи домінують організаційні начала, що дає підстави віднести їх до першої групи. Однак це було б не зовсім правильно, оскільки принципи першої групи визначають внутрішню організацію системи органів прокуратури. У принципах третьої групи закладені вимоги, які визначають взаємовідносини прокуратури із зовнішнім оточенням, в ролі якого виступають інші органи і громадські організації. Все це свідчить про обгрунтованість виділення даної групи принципів організації і діяльності прокуратури.

На завершення ще раз відзначимо, що запропонована нами класифікація принципів організації і діяльності прокуратури є умовною, як умовною є всяка інша класифікація понять, об'єктів, явищ і таке інше. І все ж таки класифікація як метод дослідження розширює можливості дослідника -проникнення в суть наукової проблеми [404;151;124;173]¹. У нашому випадку окрім всього іншого, вона має і методологічне значення для поглибленого розгляду даного питання.

_________________________

¹ Див.: Чупахин И.Я. Понятия и методы научной классификации объектов исследования // Вопросы диалектики и логики -Л.: Изд-во Ленингр. ун-та. 1974; Кондаков Н.И, Логический словарь. - М.,1971. -С.215; Кардаев П.С. Некоторые теоретические и правовые основы классификации преступлений // Некоторые вопросы эффективного уголовного законодательства. - Свердловск, 1976. - С.68; Кривоченко Л.Н. Классификация преступлений: Учеб. пос. - Харьков, 1979. - С.3-26.

301