4.4. Розмежування по горизонталі компетенції органів і структурних підрозділів прокуратури

Однією із умов ефективного функціонування системи органів прокуратури є горизонтальне розмежування компетенції між органами і структурними підрозділами прокуратур. Необхідність в цьому диктується тим, що до системи органів прокуратури поруч із територіальними прокуратурами, які функціонують у межах адміністративно-територіальних утворень, входять також спеціалізовані: військові, транспортні, природоохоронні прокуратури і прокуратури по нагляду за дотриманням кримінально-виконавчого законодавства, їхнє створення було обумовлене об'єктивною необхідністю здійснення прокурорської діяльності у певних сферах правових відносин, які мають особливу важливість для суспільства і держави і характеризуються такою специфікою, котра не могла бути повністю освоєна територіальними прокурорами.

Зберігаючи за територіальними прокурорами роль і місце основного елемента системи органів прокуратури, спеціалізовані прокуратури доповнюють їхню діяльність у тих сферах, де потрібна спеціалізація, свій визначений підхід до вирішення завдань прокурорського нагляду. Можна сказати, що спеціалізована прокуратура - це вища форма спеціалізації, яка завжди розглядалася в науковій юридичній літературі і практичними працівниками прокуратури як діючий засіб підвищення ефективності прокурорської діяльності [133]¹.

Розмежування компетенції між територіальними і спеціалізованими прокуратурами - лише один бік цієї проблеми. Інший утворює розмежування функціональних обов'язків між структурними підрозділами органів прокуратури. І нарешті, важливе практичне значення має проблема розподілу обов'язків між окремими працівниками прокуратури. Все це разом і утворює

¹ Див. також: Клочков В.В., Ястребов В.Б., Рябцев В.П. О специализированных органах Прокуратуры Российской Федерации // Прокуратура. Законность. Государственный контроль. - М., 1995. - С. 55-63.

287

проблеми горизонтального розмежування прокурорської компетенції в органах прокуратури.

Повертаючись до проблеми розмежування компетенції територіальних і спеціалізованих прокуратур, відзначимо, що практичне вирішення цього питання на практиці можливе двома способами. Перший - пропонує видання Генеральним прокурором України наказів, якими за кожною спеціалізованою прокуратурою закріплюється перелік функціональних обов'язків. У такий спосіб ця проблема зараз вирішена частково, якщо мати на увазі, що видані і діють накази, які регулюють діяльність транспортних, природоохоронних прокуратур і прокуратур по нагляду за дотриманням кримінально-виконавчого законодавства [442;443;444;447]¹.

Проте пропонований спосіб має низку недоліків. Головний із них полягає в тому, що для того, щоб визначити, хто із прокурорів повинен, наприклад, підтримувати державне обвинувачення в суді, потрібно перечитати всі накази.

Зручніше у практичному відношенні користуватися наказом, у якому обов'язки спеціалізованих прокуратур мали б бути «прив'язані» до окремих функцій прокуратури.

Цей документ може бути такого змісту.

Підтримка державного обвинувачення в суді:

- військові прокурори підтримують державне обвинувачення у військових судах і подають апеляцію на незаконні і необґрунтовані рішення військових судів;

- транспортні, природоохоронні прокурори і прокуратури по нагляду за дотриманням кримінально-виконавчого законодавства підтримують державне обвинувачення в територіальних судах у справах, стосовно

______________________

¹ Див.: Наказ Генерального прокурора України № 8 від 04.04.92 р. «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів на транспорті»; № 9 від 04.04.92 р. «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням кримінально-виконавчого законодавства; №. 12 від 04.04.92 р. «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів щодо охорони навколишнього природного середовища»; № 8 від 02.04.97 р. «Про посилення прокурорського нагляду за додержанням законів щодо охорони навколишнього природного середовища».

288

розслідування яких вони здійснювали нагляд; подають апеляції по цих справах.

Представництво в суді в інтересах громадян і держави:

- військові прокурори беруть участь в інтересах громадян і держави у розгляді цивільних і господарських справ, які порушені судами за заявами і позовами військових прокурорів. У встановленому законом порядку військові прокурори мають право брати участь у розгляді цивільних справ, коли однією із сторін виступають піднаглядові їм підприємства; подають апеляції по цих справах.

- транспортні, природоохоронні прокурори і прокурори по нагляду за дотриманням кримінально-виконавчого законодавства беруть участь в інтересах громадян і держави в розгляді судом цивільних справ за заявленими ними позовами, а якщо це не можливо, звертаються з відповідними пропозиціями до територіальних прокурорів. У встановленому законом порядку ці прокурори мають право брати участь у розгляді цивільних справ, коли однією із сторін виступає піднаглядове їм підприємство, установа і організація; подають апеляції по цих справах.

Нагляд за дотриманням законів органами, які проводять дізнання і досудове слідство, проводять такі посадові особи:

- військові прокурори здійснюють нагляд за дотриманням законів військовими дізнавачами і слідчими військової прокуратури;

- транспортні, природоохоронні прокурори і прокурори по нагляду за дотриманням кримінально-виконавчого законодавства здійснюють нагляд за додержанням законів при провадженні дізнання і досудового слідства на транспорті; слідчими природоохоронної прокуратури; дізнавачами виправно-трудових установ, слідчими ізоляторів, виховально-трудових профілакторіїв, слідчими прокуратури по нагляду за дотриманням кримінально-виконавчого законодавства.

Нагляд за дотриманням і застосуванням законів органами військового управління і посадовими особами, у військових частинах і установах,

289

підрозділах прикордонних військ і військ внутрішньої служби здійснюють військові прокурори; нагляд за виконанням законів на підприємствах, установах і на залізничному, морському і повітряному транспорті здійснюють транспортні прокурори;

- нагляд за дотриманням законів адміністраціями виправно-трудових і виховально-трудових установ здійснюють прокурори по нагляду за дотриманням кримінально-виконавчого законодавства;

- природоохоронні прокурори здійснюють нагляд за здійсненням законів, спрямованих на захист довкілля.

Розслідування злочинів здійснюється згідно із підслідністю, передбаченою кримінально-процесуальним законом:

- військовими прокуратурами - злочинів військовослужбовців, а також злочинів по службі, що вчинені службовцями військових установ і організацій. Якщо особу, яка вчинила злочин на території військової частини, не установлено, розслідування до встановлення винного проводять військові прокурори;

- транспортними прокуратурами - злочинів, що вчинені на полотні залізничної колії, станціях, платформах, у морських і річкових портах, на причалах і пристанях, в аеропортах, потягах, на суднах і літаках, а також злочинів, вчинених по службі працівниками підприємств, організацій, установ залізничного, морського, річкового і повітряного транспорту; злочинних порушень правил безпеки руху і експлуатації залізничного і повітряного транспорту, незалежно від форм власності і відомчої приналежності транспортних засобів;

- природоохоронними прокурорами - екологічних злочинів, вчинених переважно на підприємствах, перелік яких визначений Генеральним прокурором України;

- прокурорами по нагляду за дотриманням кримінально-виконавчого законодавства - злочинів, вчинених засудженими у виправно-трудових установах, а також злочинів, вчинених на службі працівниками названих установ.

290

Важливе значення у аспекті досліджуваної проблеми мають Положення про управління і відділи Генеральної прокуратури України, прокуратур Автономної Республіки Крим і областей і прирівняних до них прокуратур. У науковій літературі відзначається, що Положення про орган є актом нормативним з точки зору встановлення загальнообов'язкових норм поведінки для системи органів, окремого органу, його підрозділів, а також для всіх інших органів, організацій, підприємств, установ, котрі мають із цим органом управлінські відносини [21]¹.

В органах прокуратури статутні документи про структурні підрозділи апаратів прокуратур розробляються на рівні Генеральної прокуратури України, обласних і прирівняних до них прокуратур.

Звертає на себе увагу та обставина, що зміст цих документів, порядок затвердження їх й інші питання, пов'язані із розробленням і прийняттям цих документів, вирішуються по-різному. Ці недоліки трапляються як на рівні Генеральної прокуратури, так і на рівні обласних і прирівняних до них прокуратур, але особливо це стосується останніх.

Відзначаючи зовнішні відмінності цих документів, потрібно сказати, що в одних випадках вони мають лише два розділи: загальну частину, де описується призначення згаданого підрозділу, і розділ, у якому викладені функціональні обов'язки начальника, його заступника і прокурорів управління або відділу. В інших документах поруч із названими розділами

_______________________

¹ Бачило И. Л. Функции органов управления. - М, 1976. - С. 83-84.

291

виділяються такі, що формулюють завдання управління (відділу), його функції, основні напрямки діяльності підрозділу, повноваження.

Більшість Положень перенасичені незрозумілими фразами і повтореннями думок, не рівнозначно використовуються терміни «завдання», «функції», «напрямки» і «повноваження»; зустрічаються й інші недоліки редакційного характеру, які принижують практичне значення цих документів.

У зв'язку з тим, що названі категорії є об'єктивно близькі за суттєвим змістом і нелегко розрізняються, вважається доцільним для опису компетенції організаційних структур Генеральної прокуратури, прокуратур Автономної Республіки Крим, областей і прирівняних до них прокуратур використовувати лише деякі з них. Ми поділяємо думку В.В.Кулакова, який вважає, що для цієї мети достатньо використати категорії «мета-завдання», «функції» і «повноваження» [176]¹.

Вважаємо, що названі терміни несуть цілком визначене змістове навантаження, і застосування їх у статутних документах про структурні підрозділи прокуратури дозволить уніфікувати їхній зміст.

Заслуговує критики і те, що в деяких випадках натомість Положення про управління фактично розробляються і використовуються статутні документи про кожний підрозділ, що входить до структури цього управління.

Шкідливість такої практики полягає не лише в тому, що народжується велика кількість непотрібних документів, але і в тому, що вона штучно роздрібнює структурний підрозділ на декілька його складових, тоді як фактично існуючий підрозділ виступає як єдине ціле утворення.

Основуючись на вивченні практики складання документів, висловимо деякі міркування стосовно методології розробки Положень про відділи і управління в органах прокуратури.

Положення про відділ складається із чотирьох розділів.

_____________________

¹ Див.: Кулаков В.В. Проблеми організації роботи апарату обласної прокуратури по нагляду за додержанням законів органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство: Дис. канд. торнд. наук. - Харків, 1999. - С. 124.

292

У першому розділі описуються основні принципи діяльності відділу, його місце серед інших структурних підрозділів, загальна мета-завдання цього підрозділу, а також його штатна чисельність.

Наступний формулює основні напрямки діяльності відділу. При їх викладенні слід виходити з того, що напрямки діяльності відділу є похідними від функцій всього апарату прокуратури. Тому вони не повинні виходити за рамки загальних функцій апарату, але також недопустимою є та ситуація, коли яка-небудь функція апарату не знаходить свого відображення у напрямках діяльності структурних підрозділів.

Третій розділ містить повноваження відділу, які за своїм характером поділяються на дві групи. Першу - утворюють повноваження процесуального характеру, які основуються на процесуальних правах відповідного прокурора. Другу групу утворюють управлінські повноваження, які відображають управлінські права відповідного прокурора. Повноваження відділу, які не відповідають компетенції відповідного прокурора, є юридичне непереконливі.

У четвертому розділі Положення повинні бути сформульовані повноваження посадових осіб відділу, які є його первинними складовими. При цьому треба мати на увазі, що повноваження посадових осіб неоднакові. Це стосується як управлінських, так і процесуальних повноважень.

Таким, на наш погляд, має бути документ з назвою Положення про відділ. Дещо складним за своєю архітектонікою виглядає Положення про управління, яке складається із п'яти розділів.

У першому розділі викладено основні принципи, загальна мета-завдання цього підрозділу, визначено його місце між інших складових підрозділів апарату. У наступному - перераховуються відділи, котрі входять до цього підрозділу, а також вказана кількість штатних прокурорських працівників із назвами посад. Третій розділ характеризує основні напрямки діяльності управління. При цьому повинні бути сформульовані головні напрямки діяльності всього управління і окремо - основні напрямки

293

діяльності кожного відділу. У четвертому розділі вміщені повноваження. Вони мають процесуальний і організаційно-управлінський характер, їх необхідно формулювати в ієрархічному порядку: спочатку перераховувати повноваження, якими наділені всі відділи, потім називати загальні повноваження декількох суміжніх відділів; і в кінці - знаходяться повноваження, що належать тільки окремим відділам. У п'ятому розділі Положення повинні бути сформульовані повноваження посадових осіб, які входять як структурні елементи до цього управління.

Малодослідженою проблемою, яка, є складовою і разом з тим самостійною частиною розглядуваної темніє розмежування компетенції між Працівниками міської, районної прокуратури. Це питання тісно пов'язане із розподілом обов'язків, який багато разів розглядався в науковій юридичній літературі і є постійною турботою практиків [409;267;77]¹.

¹ Див., наприклад: Шинд В.И., Михайлов В.Т. Организация труда в районной (городской) прокуратуре. - М, 1975. - С. 23-24; Организация работы военной прокуратуры гарнизона, объединения; Метод, пос. / Под ред. Е.С.Попова. - М., 1987. - С. 15-19; Л.М. Давыденко, Н.И. Мычко, В.Н. Гусаров, П.М. Каркач. Организация работы в органах прокуратуры: текст лекций. - Харьков. 1996. - С. 51-52.