4.3. Розмежування компетенції між вищестоящими і нижчестоящими органами прокуратури

Ефективне функціонування системи органів прокуратури передбачає розмежування компетенції між вищестоящими і нижчестоящими прокуратурами. Ця проблема охоплює всі напрямки діяльності прокуратури щодо реалізації покладених на неї функцій, в тому числі управління підпорядкованими прокуратурами, яке здійснюється вищестоящими прокурорами.

Вирішуючи питання про розмежування управлінських функцій між керівниками системи органів прокуратури, слід мати на увазі, що основним суб'єктом управління є Генеральний прокурор України, який згідно зі ст.15 Закону про прокуратуру України спрямовує роботу органів прокуратури, здійснює контроль над їхньою діяльністю, виконує інші організаційно-управлінські функції прокуратури. Вважаємо, що в новому Законі про прокуратуру управлінські повноваження Генерального прокурора України повинні одержати свій подальший розвиток і конкретизацію.

Зокрема, необхідно змінити порядок призначення Генеральним прокурором своїх заступників. Вважаю, що названі посадові особи можуть призначатися і звільнятися з посади тільки за згодою Верховної Ради, що дасть змогу виключити суб'єктивний підхід до вирішення цих питань. Зауважимо, що за останні два-три роки по декілька разів змінювалися заступники Генерального прокурора України і майже повністю змінився склад прокурорів областей. Визнаючи необхідність оновлення прокурорського корпусу, ми, однак, вважаємо неприпустимим, коли зміна прокурорських кадрів стає самоціллю¹.

________________

¹ Проведене нами вивчення практики призначення і звільнення прокурорів області показало, що вона навряд чи може бути визнана досконалою. Протягом останніх трьох років (1997-1999) змінилися прокурори майже всіх областей, більшість із них достроково. У деяких областях вони змінилися по два і більше разів.

275 Відомо, що прокурорський працівник, призначений вперше на посаду

прокурора області, фактично стає ним через два-три роки.

З цих мотивів ми пропонуємо змінити порядок затвердження штатів і у структурі Генеральної прокуратури України. До 1993 р. згідно з законом про прокуратуру штати і структура Генеральної прокуратури затверджувалися Верховною Радою України. У листопаді 1993 р. Верховна Рада України прийняла постанову, якою передала право затвердження структури Генеральної прокуратури і Положень про її структурні підрозділи Генеральному прокуророві України [433]¹.

Вважаємо, що така новація не виправдала себе. Бо внаслідок цього в структурі Генеральної прокуратури України відбувалися безперервні зміни, що викликало часті і не завжди виправдані кадрові перестановки. Тому ми підтримуємо думку, висловлену в науковій літературі, що треба повернутися до практики, коли структура Генеральної прокуратури України розроблялася Генеральним прокурором України, але затверджувалася Верховною Радою України [417]².

Вирішуючи питання про розмежування компетенції у сфері управління між Генеральним прокурором і його заступниками, треба мати на увазі, що головним суб'єктом управління в органах прокуратури є Генеральний прокурор України. Повноваження всіх інших суб'єктів в органах прокуратури в сфері управління похідні від повноважень Генерального прокурора, який в порядку делегування своїх функціональних обов'язків визначає в них характер і обсяг управлінських повноважень своїх заступників. Закріплюються вони наказом Генерального прокурора та іншими

276 документами управлінського змісту (положеннями, інструкціями тощо).

При визначенні характеру управлінських повноважень прокурорів областей потрібно враховувати статус обласної прокуратури. Для розуміння ролі обласної прокуратури у системі органів прокуратури важливе значення має аналіз її зв'язків із іншими органами системи органів прокуратури України.

Відомо, що управлінські відносини існують на всіх рівнях, між всіма ланками соціальної організації. Управлінські відносини - це перш за все відносини між суб'єктом і об'єктом управління [10;393]¹. Не виняток у цьому розумінні і система органів прокуратури України, де обласна прокуратура перебуває в управлінських відносинах по горизонталі і вертикалі.

По горизонталі прокуратура області перебуває у відносинах координації (взаємодії), які існують між органами одного рівня. Ці органи узгоджують свої дії за часом, формами і методами діяльності та за іншими параметрами для досягнення максимально можливого результату при найменших затратах сил і ресурсів.

По вертикалі обласна прокуратура перебуває у відносинах субординації, котрі переважно складаються між керівником і підлеглими, суб'єктом і об'єктом управління. Вертикальні відносини обласної прокуратури лише частково відповідають сказаному, оскільки обласна прокуратура у цих зв'язках виступає і як об'єкт, і як суб'єкт управління.

У відносинах з Генеральною прокуратурою вона виступає об'єктом управління, а у відносинах із нижчестоящими прокурорами - в ролі суб'єкта управління.

Викладене визначає характер управлінських відносин прокурора області. З одного боку, на території, яку він обслуговує, він є представником Генерального прокурора України, і в такій ролі організовує виконання

______________________

¹ Див.: Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. Опыт системного исследования // М., 1973. - С. 164-165; Хан С.М. Управленческие отношения // Научное управление обществом. - Вып. 13. - М.. 1980. - С. 136.

277

наказів, розпоряджень, завдань Генерального прокурора України. З іншого, прокурор області сам є керівником підпорядкованих йому органів, і вже як такий спрямовує і контролює роботу нижчестоящих прокуратур. Тому основні управлінські повноваження прокурора області, які теоретично йому делеговані Генеральним прокурором, повинні бути закріплені в законодавчому порядку.

Вимагають правового закріплення і управлінські повноваження прокурора міста з районним поділом. Ми відзначали, що прокуратура цього рівня не має правового статусу, хоча фактично відіграє важливу роль у системі органів прокуратури України. Правове закріплення фактичної ролі прокуратури міста, в тому числі по управлінню районними прокуратурами, буде сприяти підвищенню ефективності всієї системи органів прокуратури.

Завершенням роботи, яка пов'язана із розмежуванням компетенції між прокурорами різних рівнів, є законодавче закріплення управлінських повноважень міських, районних і прирівняних до них прокурорів.

Завдання розмежування повноважень щодо підтримки державного обвинувачення в суді між прокурорами різних рівнів практично вирішується на основі Кримінально-процесуального кодексу, Закону України «Про прокуратуру», наказів Генерального прокурора України та інших правових актів. При цьому основним правилом, яким керується прокурорська практика при вирішенні цього питання, є вимога Генерального прокурора України, звернена до прокурорів всіх рівнів, забезпечити у відповідних судах першої інстанції підтримання державного обвинувачення. У зв'язку з тим, що основна кількість кримінальних справ (близько 90%) розглядається у першій інстанції в міських, районних і міжрайонних судах, відповідно і робота щодо підтримання обвинувачення в суді в такому ж обсязі виконується прокурорами міської, районної ланок.

У Верховному Суді України, Верховному Суді Автономної Республіки Крим, обласних, Київському і Севастопольському і прирівняних до них військових судах підтримання державного обвинувачення, як правило,

278

здійснюється працівниками відповідних прокуратур. Така вимога міститься у п. 2.3 Наказу Генерального прокурора України № 10-98 [454]¹.

Дещо інакше вирішується питання про розмежування повноважень між прокурорами різних рівнів при проведенні роботи стосовно опротестування незаконних рішень з кримінальних справ. Підготовка і внесення апеляційних, касаційних і приватних подань здійснюється, як правило, працівниками тієї прокуратури, яка за своїм статусом відповідає суду, який виніс незаконний вирок.

Але у суді касаційної інстанції, як правило, беруть участь прокурори відповідного рівня. При цьому їхня участь обов'язкова не тільки тоді, коли касаційний розгляд справи здійснюється за поданням прокурора, але і тоді, коли касаційний розгляд справи здійснюється за скаргою підсудного і потерпілого. Через те, що переважна більшість кримінальних справ розглядається обласними судами, основна робота, пов'язана з участю прокурора у касаційному суді, виконується прокурорами обласного рівня.

Працівниками обласних і прирівняних до них прокуратур проводиться підготовка і вносяться касаційні і приватні подання на незаконне рішення обласних і прирівняних до них судів. Але у касаційному розгляді цих подань, а також скарг підсудного і потерпілого на рішення обласних судів, яке здійснюється судовою колегією з кримінальних справ Верховного Суду України, беруть участь не вони. Ця робота, як правило, виконується працівниками відповідного відділу Генеральної прокуратури України.

Розмежування компетенції органів прокуратури щодо функції представництва в суді в інтересах громадян і держави основане на нормах Цивільно-процесуального і Господарсько-процесуального законодавства, які

________________

¹ Див.: Наказ Генерального прокурора України "Про організацію підтримання державного обвинувачення в суді, підвищення якості та ефективності участі прокурорів у кримінальному судочинстві». № 10-98.

279

регламентують позовне провадження, Закону України «Про прокуратуру», а також на нормах відомчих правових актів, які видає і затверджує Генеральний прокурор України.

Право на звернення до суду із заявою в інтересах громадян або держави мають прокурори усіх рівнів (ст.118 ЦПК; ст.2 ГПК). Однак, як свідчать статистичні дані, 86% позовних заяв направляється до суду міськими і районними прокурорами, 12% - прокурорами обласного рівня і лише 2% - працівниками Генеральної прокуратури України.

По-іншому розподіляються обов'язки, пов'язані із безпосередньою участю прокурора в суді з метою захисту прав і законних інтересів громадян і держави. Позовні заяви до суду загальної юрисдикції підтримуються, як правило, прокурорськими працівниками тієї ж прокуратури, у якій готувалися ці заяви.

У господарських судах обласного рівня ця робота виконується прокурорськими працівниками обласної прокуратури.

У розгляді позовних заяв Вищим господарським судом України беруть участь прокурори відповідного управління Генеральної прокуратури України. Викладений порядок участі прокурорів у розгляді справ судами, що порушені за заявами прокурорів, встановлений наказом Генерального прокурора України «Про діяльність прокурорів по представництву інтересів громадян і держави у судах» № 8 від 28 жовтня 1998 року.

Цим же наказом Генерального прокурора України розмежовані обов'язки органів прокуратури щодо касаційного опротестування незаконних і необгрунтованих судових рішень. Касаційні (приватні) подання на рішення (визначення) судів загальної юрисдикції і протести на рішення господарських судів готуються і вносяться прокурорами, які брали участь у судовому розгляді. У суді касаційної інстанції беруть участь прокурори вищестоящих прокуратур. Якщо у касаційному порядку розглядається справа

280

цивільною колегією Верховного Суду України або Вищим господарським судом України, участь прокурора забезпечує управління представництва інтересів громадян і держави або Головне управління військових прокуратур Генеральної прокуратури України. У разі, коли справа у касаційному порядку розглядається колегією з цивільних справ обласного суду, участь прокурора у судовому розгляді забезпечує прокуратура відповідного рівня. У цьому випадку під поняттям «обласний суд» розуміємо: Верховний суд Автономної Республіки Крим, суди міст Києва і Севастополя, а також військові суди регіонів.

Важливе практичне значення має розмежування компетенції між прокурорами різних рівнів відповідно до нагляду за дотриманням законів органами, що проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання і слідство. У ст. 227 Кримінально-процесуального кодексу названі основні повноваження прокурора, який здійснює нагляд за слідством і дізнанням незалежно від того, на якому рівні системи органів прокуратури функціонує прокурор. У названому Законі сказано, що дані повноваження реалізуються прокурором у межах своєї компетенції (підкреслено нами. - М. М.).

Однак жоден правовий акт, який регламентує діяльність прокуратури, не має чіткого визначення меж компетенції районних і вищестоящих прокурорів. Не окреслені межі повноважень прокурорів різних рівнів і в наказі Генерального прокурора «Про організацію прокурорського нагляду щодо додержання законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання і досудове слідство» № 4 від 4 жовтня 1998 року. Все це вказує на те, що вирішення цього питання на теоретичному рівні має важливе практичне значення. Розмежування компетенції органів прокуратури по вертикалі відносно цієї функції є не що інше, як визначення предмета (об'єкта) нагляду і диференціації його за суб'єктами наглядової діяльності.

Загальним предметом прокурорського нагляду за додержанням законів при провадженні слідства і дізнання є органи, на які законом покладено обов'язок щодо проведення досудового слідства і дізнання, і їхні дії,

281

урегульовані законом. Як уже відзначалось, до органів досудового слідства однаково належать слідчі прокуратури, органів внутрішніх справ, податкової міліції і Служби безпеки.

Органами дізнання згідно ст.101 КПК України є: міліція; органи безпеки за справами, які віднесеш законодавством до їхнього відання; командири військових частин, з'єднань, начальники військових установ - за справами про всі злочини, скоєні підлеглими їм військовослужбовцями і військовозобов'язаними під час проведення зборів, а також за справами про злочини, скоєні робітниками і службовцями Збройних Сил України у зв'язку з виконанням службових обов'язків, або у розташуванні частини, з'єднання, установи; митні органи за справами про контрабанду; начальники виправно-трудових установ, слідчих ізоляторів, виховно-трудових профілакторіїв - за справами про злочини проти встановленого порядку несіння служби, здійснені співробітниками цих установ, а також за справами про злочини, які скоєні у розташуванні названих установ; органи державного пожежного нагляду - за справами про пожежі і порушення протипожежних правил; органи прикордонної охорони - за справами про порушення державного кордону; капітани морських судів, які знаходяться у далекому плаванні.

Критерієм розмежування компетенції органів прокуратури, які здійснюють нагляд за досудовим слідством, є рівень цих органів. За органами досудового слідства міського, районного рівня нагляд здійснюють міські, районні і прирівняні до них прокуратури; за органами досудового слідства обласного рівня - обласні і прирівняні до них прокуратури; за органами досудового слідства республіканського рівня - відповідні підрозділи Генеральної прокуратури України. При цьому потрібно мати на увазі, що кожен вищестоящий прокурор може взяти на себе нагляд за розслідуванням конкретної справи, яка знаходиться у сфері нагляду нижчестоящого прокурора.

Аналогічно вирішується питання про розмежування компетенції в сфері нагляду між вищестоящими і нижчестоящими прокуратурами

282 відносно органів дізнання, структура яких складається із кількох рівнів.

До них відносяться: органи міліції, органи податкової міліції, органи Служби безпеки, органи державного пожежного нагляду, органи прикордонної охорони. Нагляд за дотриманням законів цими органами здійснюють прокурори відповідного рівня.

Інакше вирішується це питання відносно органів дізнання, які не мають вертикальної структури. До них відносяться: командири військових частин, з'єднань, начальники військових установ; начальники виправно-трудових профілакторіїв; капітани морських суден, які знаходяться у далекому плаванні. У зв'язку з тим, що у діючому законодавстві відсутня пряма вказівка на те, який орган прокуратури повинен здійснювати нагляд за дотриманням законів у діяльності згаданих органів, це питання повинно вирішуватися, на нашу думку, шляхом видання прокурором області спеціального наказу про розмежування компетенції між апаратом обласної прокуратури і підлеглими прокурорами у цій сфері нагляду. При цьому, як правильно вважає В.В.Кулаков, у основі розмежування може бути постійний критерій, наприклад характер порушеного органом дізнання злочину, або ситуаційний, скажімо, місце провадження дізнання за конкретною справою [176]¹.

І тут вищестоящий прокурор має право взяти на себе наглядові обов'язки нижчестоящого прокурора щодо якої-завгодно конкретної справи.

Значне місце в наглядовій діяльності органів прокуратури займає нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність. Однак, на відміну від роботи по нагляду за слідством і дізнанням, основний обсяг якої виконується міськими, районними і прирівняними до них прокуратурами, прокурорська діяльність по нагляду за оперативно-розшуковою роботою здебільшого проводиться на рівні обласних і прирівняних до них прокуратур, а також відповідними

__________________

¹ Див.: Кулаков В.В. Проблеми організації роботи апарату обласної прокуратури по нагляду за додержанням законів органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство: Дис. канд. юрид. наук. - Харків, 1997. - С. 106.

283 підрозділами Генеральної прокуратури України.

Це зумовлено тим, що, як уже згадувалося, чинний Закон України «Про оперативно-розшукову діяльність», образно кажучи, «відсік» від цієї роботи органи прокуратури міської, районної ланки, у зв'язку з чим основними суб'єктами нагляду в цій сфері опинились обласні і прирівняні до них прокуратури.

Ми вже висловлювали свою думку з цього приводу і вважаємо, що немає потреби повторюватися. Але ще раз зауважимо, що «підключення» до нагляду за законністю оперативно-розшукової діяльності органів прокуратури міської і районної ланок є необхідною умовою підвищення ефективності прокурорського нагляду.

Ще більш визначено питання щодо розмежування вертикальної компетенції органів прокуратури вирішується щодо нагляду за дотриманням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних із обмеженням особистої свободи громадян.

Це обумовлено характером предмета прокурорського нагляду, який може бути диференційований стосовно об'єктів - установ, де утримуються особи, обмежені судом в особистій свободі.

Саме так вирішується це питання у діючому наказі Генерального прокурора № 7-98 [445]¹.

Проблема розмежування компетенції прокурорів по вертикалі охоплює і ту частину прокурорського нагляду, котра традиційно називалася «загальний нагляд». І хоча чинний наказ Генерального прокурора, присвячений організації загальнонаглядової роботи, цю проблему обходить мовчанням, об'єктивно вона існує. Вважаємо, що вирішуватися вона повинна

_____________________

¹ Див.: Наказ Генерального прокурора України «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних із обмеженням свободи громадян» № 7 від 23 жовтня 1993р.

284 стосовно окремих напрямків загальнонаглядової роботи. Одним із її

напрямків є нагляд за законністю правових актів, що видаються органами державного управління і місцевого самоврядування. У зв'язку із тим, що система названих органів у структурному плані співпадає з системою органів прокуратури, в основу організації прокурорського нагляду може бути покладений принцип, згідно з яким органи прокуратури одного

рівня здійснюють нагляд за законністю правових актів, що видаються органами управління відповідного рівня.

Отже, безпосередній нагляд за законністю правових актів, які видаються органами республіканського державного управління, здійснює Генеральна прокуратура України; органами регіонального управління -прокуратури Автономної Республіки Крим, областей і прирівняні до них прокуратури; органами місцевого самоврядування - міські, районні і прирівняні до них прокуратури. За цим же принципом може бути організований прокурорський нагляд за законністю правових актів, що приймаються громадськими організаціями. Безпосередній нагляд за законністю правових актів, що приймаються такими організаціями республіканського рівня, здійснює Генеральна прокуратура України; громадськими організаціями регіонального рівня - відповідні прокурори Автономної Республіки Крим, прокурори областей, міст Києва і Севастополя; громадськими організаціями міського, районного рівня - міські, районні, міжрайонні і прирівняні до них спеціалізовані прокуратури.

У великих містах з районним поділом нагляд за законністю правових актів, що приймаються громадськими організаціями міського рівня, здійснює прокурор міста.

Основна робота по здійсненню перевірок порушень законності у порядку загального нагляду виконується міськими, районними прокурорами, що відповідає функціональним обов'язкам цих органів і їхнім фактичним можливостям. Як ми вже відзначали, міські і районні прокуратури є найчисельнішими органами системи органів прокуратури і внаслідок цього

285

ними виконується основний обсяг прокурорської праці. Не винятком є і діяльність щодо проведення перевірок про порушення законності. Прокуратурами областей, як правило, проводяться перевірки порушень законності в установах обласного рівня, а Генеральною прокуратурою України - в установах республіканського рівня. Вищестоящі прокуратури мають право здійснювати перевірки в установах нижчого рівня, якщо це визнає за необхідне прокурор цього рівня.

Дискусійним є питання: чи має право прокурор району, отримавши повідомлення про порушення законності в установі обласного рівня, яка розташована на території району, котрий він обслуговує, провести перевірку згаданої установи? Деякі автори відповідають на це питання ствердно [275]¹.

На наш погляд, проведення такої перевірки не належить до компетенції районної прокуратури. Така перевірка може бути проведена прокуратурою області або Генеральною прокуратурою України. Прокурор району, отримавши інформацію, повинен, на нашу думку, переслати її вищестоящому прокурору. Але якщо вищестоящий прокурор дасть доручення районному прокурору здійснити перевірку самостійно, то останній має право і зобов'язаний його виконати. Вважаємо, що викладене цілком узгоджується з вказівкою Генерального прокурора України про те, що документи прокурорського реагування, що виходять від міських, районних і прирівняних до них прокурорів, адресовані державним та іншим органам вищого рівня, повинні вноситися, відповідно, через Генерального прокурора України і прокурорів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя і прирівняних до них прокурорів [449]².

___________________

¹ Див.: Пивненко В. Какой статус нужен прокуратуре // Соц. законность. -1990. - № 7 .-С. 12.

² Див.: п. 6.1 наказу Генерального прокурора України № 2 від 2 жовтня 1998 р. «Про організацію роботи органів прокуратури у здійсненні нагляду за додержанням законів щодо прав і свобод та захисту інтересів держави».

286