4.1. Поняття і загальна характеристика системи органів прокуратури в Україні

У філософській та управлінській літературі під системою розуміють цілісну функціональну чисельність взаємозв'язаних і взаємодіючих структурних елементів, сукупність органів, пов'язаних спільною функцією, взаємодія яких спричиняє появу нових (інтегративних, системних) якостей, які не властиві компонентам, що утворюють її

[10;136;337;220;272;1;384;420;175]¹.

Різновид ом такої системи, на думку низки авторів, є система органів прокуратури. Таке судження вперше висловили М.Ю.Рагинський і С.Г.Новіков, котрі вважають, що до системи органів прокуратури або до системи прокурорських органів повністю належить установлене в науці поняття системи як цілісної функціональної чисельності взаємозв'язаних і взаємодіючих структурних елементів [261]².

Погоджуючись в цілому з такою думкою, ми разом із тим стверджуємо, що наведене поняття має широке і вузьке значення. У широкому значенні воно охоплює не тільки сукупність прокурорських органів, об'єднаних спільною функцією чи функціями, але і самі ці функції, мета і завдання

¹ Див.: Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. - М.. 1973. - С. 8-15; Коган М.С. О системном подходе к системному подходу // Философские науки. - 1973. -№ 6. -С. 37; Садовский В.Н. Общая теория системы как метатеория // Вопросы философии. -1972. - № 4. -С. 86; Миклин А.М Системность развития в свете законов диалектики // Вопросы философии. - 1975. - № 8; Петрушенко Л.А Единство системности, организованности и самодвижения. - М., 1975; Аверьянов А.Н. Система: философская категория и реальность. - М., 1976; Урсул А.Д. Проблемы информации в современной науке. -М., 1975; Эшби Росс У. Обшая теория систем как новая научная дисциплина // Исследование по общей теории систем. - М., 1969. -С. 126-127; Кузьмин В.П. Принципы системности в теории и методологии К. Маркса. _;М., 1976.

² Див.:Новиков С.Г., Рагинский М.Ю. Понятие прокурорской системы в СССР/ Совершенствование прокурорского надзора в СССР: Сб. статей. -М., 1973. - С. 361-375.

246

прокуратури, її зовнішні зв'язки, інші компоненти, властиві соціальним системам. Під системою органів прокуратури у вузькому значенні розуміємо лише сукупність прокурорських органів, пов'язаних між собою єдиною організаційною структурою. У цьому дослідженні поняття системи органів прокуратури розглядається у вузькому значенні.

Систему органів прокуратури утворюють: Генеральна прокуратура України, прокуратура Автономної Республіки Крим, прокуратури областей, міст Києва і Севастополя (на правах обласних), міст з районним поділом, міські, міжрайонні, військові прокуратури регіонів і військова прокуратура Військово-Морського флоту України (на правах обласних), військові прокуратури гарнізонів та інші спеціалізовані прокуратури (на правах районних), навчальні, науково-дослідні та інші установи.

Як бачимо, система органів прокуратури України складається із територіальних і спеціалізованих прокуратур. Підсистема територіальних прокуратур відповідає адміністративно-територіальному поділу України, яка є унітарною державою, до складу якої входить Автономна Республіка Крим. Під терміном «спеціалізована прокуратура» розуміємо військові, транспортні, природозахисні прокуратури і прокуратури по нагляду за виконанням кримінально-виконавчого законодавства. Таким чином, можна сказати, що система органів прокуратури України функціонує на двох зрізах; адміністративно-територіальному і предметно-галузевому.

Ієрархічний аспект системи органів прокуратури України утворюють: Генеральна прокуратура України, прокуратура Автономної Республіки Крим, прокуратури областей, міст Києва і Севастополя, прокуратури великих міст із районним поділом: міські, районні і міжрайонні прокуратури.

Генеральна прокуратура України становить вищу ланку і центральний апарат системи органів прокуратури України. Очолює Генеральну прокуратуру Генеральний прокурор, який має першого заступника і заступників.

247

У Генеральній прокуратурі України утворюється колегія у складі Генерального прокурора (голова), його першого заступника і заступників (за посадою), інших прокурорських працівників, яких призначає Генеральний прокурор України.

Структура Генеральної прокуратури України складається із головних управлінь, управлінь і відділів (у складі управлінь і на правах управлінь). Начальники головних управлінь, управлінь і відділів на правах управлінь є старшими помічниками, а їхні заступники і начальники відділів у складі управлінь - помічниками Генерального прокурора України. Генеральний прокурор України має також радників і помічників з особливих доручень. Помічників з особливих доручень мають і його заступники.

У головних управліннях, управліннях і відділах встановлюються посади старших прокурорів і прокурорів, старших прокурорів-криміналістів і прокурорів-криміналістів, а також старших слідчих з особливо важливих справ і слідчих з особливо важливих справ і їхніх помічників.

Другу ланку системи органів прокуратури утворюють прокуратури Ав­тономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя і прирівняні до них спеціалізовані прокуратури. Очолюють їх відповідні прокурори, котрі мають першого заступника і заступників.

У прокуратурах Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя і прирівняних до них спеціалізованих прокуратурах утворюються колегії у складі керівника даної прокуратури (голови), його першого заступника і заступників (за посадою) та інших прокурорських працівників, яких призначає прокурор - керівник прокуратури.

У структурі вказаних прокуратур створюються управління і відділи (на правах управлінь, у складі управлінь). Начальники управлінь і відділів на правах управлінь є старшими помічниками, а їхні заступники і начальники відділів у складі управлінь - помічниками прокурорів-керівників цих прокуратур.

248

У прокуратурах Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя і прирівняних до них прокуратур встановлюються посади старших помічників і помічників прокурорів, старших прокурорів і прокурорів управлінь і відділів, старших прокурорів-криміналістів і прокурорів-криміналістів, а також слідчих з особливо важливих справ і старших слідчих і їхніх помічників.

Третій рівень утворюють прокуратури міст, на території яких створені районні прокуратури. Очолюють їх прокурори відповідних міст, які мають першого заступника і заступників.

У штаті прокуратури міста є старші помічники і помічники прокурора міста, прокурор-криміналіст, слідчий з особливо важливих справ і старші слідчі та їхні помічники.

Четвертий рівень системи органів прокуратури України утворюють міські, районні, міжрайонні і прирівняні до них спеціалізовані прокуратури, які очолюють відповідні прокурори. У штатах цих прокуратур є також заступник (заступники) прокурора, старші помічники і помічники прокурора, старші слідчі і слідчі.

Велике значення в питанні, що розглядається, має функціональна характеристика названих органів системи.

Генеральна прокуратура України функціонує у двох іпостасях. З одного боку, вона як орган управління системи органів прокуратури керує діяльністю нижчестоящих прокуратур і спрямовує її, а з іншого - виконує зовнішні функції системи органів прокуратури, покладені на неї Конституцією і Законом України «Про прокуратуру» .

Управлінські функції Генеральної прокуратури викладені в ст.15 чинного Закону України «Про прокуратуру». У цій статті Закону вказані повноваження Генерального прокурора України щодо управління підпорядкованими органами, які прийнято називати управлінськими функціями Генеральної прокуратури України. У цілому вони відповідають

249

об'єктивним потребам управління всередині системи органів прокуратури. Разом із тим, управлінські повноваження Генерального прокурора України потребують, на наш погляд, деякого корегування, що зумовлено розвитком прокурорської практики і діючого законодавства про прокуратуру. Вважаємо, що Генеральний прокурор України як керівник системи органів прокуратури здійснює наступні функції з управління підлеглими йому органами:

1) спрямовує і контролює роботу органів прокуратури;

2) на основі і для виконання Конституції і Законів України видає обов'язкові для всіх працівників прокуратури накази, розпорядження, інструкції та інші організаційно-управлінські акти;

3) призначає на посади і звільняє з посад керівників структурних підрозділів Генеральної прокуратури України, а також їхніх заступників, старших прокурорів і прокурорів, інших прокурорських працівників апарату Генеральної прокуратури України;

4) призначає на посаду і звільняє з посади першого заступника і заступників Генерального прокурора України, прокурорів областей та інших прирівняних до них прокуратур.

5) за поданням прокурорів областей та інших прирівняних до них прокурорів призначає на посаду і звільняє з посади їхніх заступників, прокурорів міст із районним поділом, міських, районних, міжрайонних та інших прирівняних до них прокуратур;

6) визначає порядок призначення на посади і звільнення з посад інших працівників прокуратури;

7) створює колегію Генеральної прокуратури України, Вищу атестаційну комісію і склад Науково-методичної Ради при Генеральній прокуратурі України;

8) затверджує персональний склад колегій прокуратур Автономної

250

Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя та інших прирівняних до них прокуратур;

9) присвоює класні чини згідно із Положенням про класні чини працівників прокуратури. Вносить пропозиції Президентові України про присвоєння класних чинів державного радника юстиції 1, 2 і 3 класів і вищих військових звань працівникам військових прокуратур;

10) нагороджує працівників прокуратури нагрудним знаком «Почесний працівник прокуратури України»;

11) порушує перед Президентом України клопотання щодо наго­родження працівників прокуратури державними нагородами, президентськими відзнаками;

12) скликає всеукраїнські конференції працівників прокуратури України.

Названі функції управління Генеральний прокурор реалізує безпосередньо через своїх заступників і відповідні підрозділи Генеральної прокуратури.

Поряд із функціями управління Генеральна прокуратура України виконує всі зовнішні функції, покладені на систему органів прокуратури Конституцією і Законом України «Про прокуратуру». У межах своєї компетенції вона здійснює: підтримання державного обвинувачення в суді, представництво інтересів громадянина або держави у суді у випадках, передбачених законом; нагляд за дотриманням законів органами, що проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання і досудове слідство; нагляд за дотриманням законів при виконанні судових рішень з кримінальних справ, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, які пов'язані із обмеженням особистої свободи; нагляд за дотриманням і застосуванням законів, розслідування злочинів.

Прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя так само, як Генеральна прокуратура України, здійснюють функції управління нижчестоящими прокуратурами і, в межах своєї

251 компетенції, - зовнішні функції системи органів прокуратури.

Особливістю управлінської діяльності названих прокуратур є те, що, з одного боку, вони керують роботою підпорядкованих їм прокуратур і спрямовують її, а з іншого - самі виступають об'єктом управління з боку Генеральної прокуратури України. Ця обставина накладає відбиток на характер управлінських стосунків між обласними і прирівняними до них прокуратурами, з одного боку, і підпорядкованими їм міськими, районними та іншими прокуратурами з правами районних - з іншого.

Згідно з чинним Законом про прокуратуру (ст.16) прокурори даного рівня мають право: призначати на посаду і звільняти працівників, окрім тих, яких призначає Генеральний прокурор України; за погодженням із Генеральним прокурором України вносити зміни в установленні підпорядкованих їм прокуратур у межах затвердженої чисельності і фонду заробітної плати.

Надані чинним Законом України «Про прокуратуру» повноваження обласних і прирівняних до них прокурорів не відповідають вимогам практики щодо управління міськими, районними та іншими прокурорами із правами районних. Назріла необхідність їхнього розширення. Проте, вирішуючи це завдання, варто виходити з того, що прокуратура України є централізованою системою і управлінські повноваження прокурора області похідні від повноважень Генерального прокурора України. Збалансований розподіл управлінських функцій між Генеральною прокуратурою і апаратами обласних і прирівняних до них прокуратур - одне із важливих завдань теорії і практики прокурорської діяльності.

З урахуванням викладеного пропонується наступна редакція відповідної норми Закону України «Про прокуратуру»:

«Прокурор Автономної Республіки Крим, прокурори областей, міст Києва і Севастополя і прирівняні до них прокурори:

1) організовують і керують роботою апаратів очолюваних ними прокуратур і здійснюють загальне керівництво (управління)

252 підпорядкованими їм нижчестоящими прокурорами;

2) вносять Генеральному прокуророві України подання щодо призначення на посади першого заступника, заступників, прокурорів міст, районів і прирівняних до них прокурорів і затверджують персональний склад колегії;

3) призначають на посади і звільняють з посад працівників центрального апарату і підпорядкованих нижчестоящих прокуратур, окрім тих, які призначаються Генеральним прокурором України і нижчестоящими прокурорами;

4) вносять зміни у штатний розклад центрального апарату про­ куратури і нижчестоящих підпорядкованих прокуратур у межах фонду заробітної плати;

5) порушують клопотання перед Генеральним прокурором України про присвоєння класних чинів підпорядкованим прокурорам;

6) у межах своєї компетенції видають накази, розпорядження, затверджують положення, інструкції та інші організаційно-управлінські акти».

Поряд із цим обласні та прирівняні до них прокуратури у межах своєї компетенції здійснюють всі зовнішні функції системи органів прокуратури.

Не вирішеним на теоретичному і законодавчому рівні залишається питання про управлінську роль прокуратур міст із районним поділом. Ці обставини стали причиною того, що при опису прокурорської системи України одні автори взагалі не згадують названі прокуратури [101]¹, а інші називають їх в одному ряду з районними та іншими прирівняними до них прокуратурами [148]².

На наш погляд, названі прокуратури посідають самостійне місце в структурі прокурорської системи України, про що свідчить характер їхньої діяльності. З одного боку, вони, як і районні прокуратури, здійснюють нагляд

________________________

¹ Закон Украины «О прокуратуре». Научно-практический комментарий // Д. М. Бакаев. Ю. М. Грошевой. В. В. Долежан и др. - Харьков. 1993. - С. 40.

² Див.: Комментарий к Закону о прокуратуре СССР / Под ред. А. М. Рекункова. - М.,1984. - С. 51-52.

253

за дотриманням законів органами, які ведуть боротьбу зі злочинністю, підтримують державне обвинувачення в суді, виконують інші зовнішні функції системи органів прокуратури, а з іншого - здійснюють обмежене управління районними прокурорами: здійснюють контроль за їхньою роботою, надають їм методичну та іншу допомогу, вивчають і розповсюджують передовий досвід роботи і таке інше.

Викладене дозволяє підтримати висловлене в літературі міркування про те, що у новому Законі про прокуратуру України повинна бути норма, яка присвячена організації роботи і діяльності прокуратури міста з районним поділом. Згідно цієї норми треба зобов'язати прокурора міста координувати діяльність районних прокуратур у боротьбі зі злочинністю: надавати їм методичну та іншу допомогу; сприяти щодо виявлення і запровадження передового досвіду праці [352]¹.

Нижчий рівень системи органів прокуратури України на територіальному зрізі утворюють міські, районні та міжрайонні прокуратури. На відміну від вищестоящих прокуратур, внаслідок свого становища, вони не мають функцій управління, однак при відносно невеликому штаті працівників виконують основну роботу щодо підтримки державного обвинувачення в суді, здійснення нагляду за слідством і дізнанням, представництва в суді в інтересах громадян і держави та інших напрямків прокурорської діяльності.

Названі прокуратури в літературі та практиці нерідко називають основною ланкою системи органів прокуратури, що цілком відповідає тій ролі, яку вони відіграють. По-перше, вони «накривають» всю територію України, оскільки утворені в усіх районах і містах районного рівня. Крім того, будучи максимально наближеними до населення, міські, районні прокуратури постійно перебувають на «передньому краї» боротьби зі злочинністю та іншими правопорушеннями, а тому законність і

¹ Див. також: Славский С.М., Зимовец А.С. Место и роль прокуратуры города с районным делением в структуре прокурорской системы Украины // Проблеми організації прокуратури й оптимізації її діяльності в сучасних умовах: 36 наукових праць. - Харків, 1998. - С. 75-77.

254

правопорядок в Україні, реальний захист прав і законних інтересів громадян у багато дечому залежать від їхньої діяльності [77]¹.

Прокуратури міст, районів, міжрайонні прокуратури і прирівняні до них спеціалізовані прокуратури, очолюють відповідні прокурори, призначені Генеральним прокурором України за поданням прокурора області. Штати міських, районних, міжрайонних і прирівняних до них прокуратур мають заступника (заступників) прокурора, старших помічників і помічників прокурора, старших слідчих і слідчих, їхніх помічників.

Прокурори названих прокуратур у межах своєї компетенції:

1) організують і керують роботою очолюваних ними прокуратур;

2) приймають на роботу і звільняють працівників прокуратури, на яких не розповсюджується дія Дисциплінарного статуту прокуратури України;

3) вносять вищестоящим прокурорам пропозицію про зміни штатної кількості працівників своїх апаратів;

4) порушують клопотання перед вищестоящим прокурором, про присвоєння класних чинів підлеглим працівникам прокуратури, а також щодо заохочення їх і накладення стягнень.

Поряд із територіальними прокуратурами до системи органів прокуратури України, як зауважено вище, належать спеціалізовані прокуратури. Тепер - це військові, транспортні, природозахисні прокуратури і прокуратури по нагляду за виконанням кримінально-виконавчого законодавства.

Можна сказати, що військові прокуратури утворюють відносно самостійну підсистему, тому що дані органи, функціонуючи на трьох рівнях системи органів прокуратури, об'єднані спільними завданнями з метою підтримки законності і правопорядку у Збройних Силах і Військово-Морському Флоті.

У основі підсистеми, яку розглядаємо, знаходяться прокуратури

______________________________

¹ Див. також. Давыденко Л. М. и др. Организация работы в органах прокуратуры. Текст лекций. -Харьков, 1996.-С. 46.

255

гарнізонів, що діють районних прокуратур.

Другу ланку підсистеми утворюють військові прокуратури регіонів і Військово-Морський Флот України, які користуються правами обласних прокуратур. Завершує підсистему військових прокуратур головне управління військових прокуратур, що перебуває у структурі Генеральної прокуратури України.

Військові прокуратури у межах своєї компетенції виконують всі зовнішні функції системи органів прокуратури, покладені на неї Конституцією і чинним Законом України «Про прокуратуру».

Ця робота регламентується загальними наказами Генерального прокурора України, які присвячені організації та діяльності органів прокуратури за основними напрямками [454;450;449;453]¹. Окрім того, слідчі військових прокуратур і військові прокурори проводять досудове слідство у справах про злочини військовослужбовців та по інших справах, які віднесені до підслідності військових прокуратур.

Основа існуючої нині підсистеми транспортних прокуратур була створена в 1970-1980 роках, її становлення розпочалося з утворення транспортних прокуратур.

У 1980 р. були організовані транспортні прокуратури, які діяли на правах обласних прокуратур упродовж майже 20 років. На транспортні прокуратури був покладений нагляд за додержанням законів на залізничному, морському, річковому і повітряному транспорті, а також на підприємствах і в установах, які входять у систему названих видів транспорту [442]².

______________________________

¹ Див., наприклад: Наказ Генерального прокурора України «Про організацію підтримання державного обвинувачення в суді, підвищення якості та ефективності участі прокурорів у кримінальному судочинстві» № 10 від ЗО жовтня 1998 р.; «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство» № 4 від 4 жовтня 1998 р.; «Про організацію роботи органів прокуратури у здійсненні нагляду за додержанням законів щодо прав і свобод та захисту інтересів держави» № 2 від 2 жовтня 1998 р.; «Про діяльність прокурорів по представництву інтересів громадян і держави у судах» № 8 від 8 жовтня 1998р.

² Див.: Наказ Генерального прокурора України «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів на транспорті» № 8 від 04.04.92 р.

256

У 1998 р. наказом Генерального прокурора України були ліквідовані транспортні прокуратури з правами обласних прокуратур, а транспортні прокуратури зі статусом районних прокуратур були підпорядковані обласним прокуратурам [448]¹.

Природоохоронні прокуратури мають статус районних прокуратур і також підпорядковані обласним прокуратурам, на території яких вони знаходяться. Ці прокуратури здійснюють нагляд за виконанням законів, спрямованих на захист навколишнього природного середовища, екологічних прав громадян природоохоронними органами.

Генеральний прокурор України поставив вимогу перед природозахисними прокуратурами: спрямувати свої зусилля на охорону най­важливіших об'єктів навколишнього природного середовища (землі, надр, води, атмосфери, лісу, тваринного світу); приділяти особливу увагу охороні території і об'єктів природно-заповідного фонду; постійно здійснювати нагляд за дотриманням законності у діяльності органів Міністерства охорони навколишнього природного середовища і ядерної безпеки, Міністерства охорони здоров'я України та інших спеціально уповноважених органів державної виконавчої влади в області охорони і використання навколишнього природного середовища, захисту здоров'я людей [447]².

З початку 80-х років в Україні діють прокуратури за наглядом щодо додержання законів у ВТУ, які в 1992 р. наказом Генерального прокурора України були переіменовані в прокуратури по нагляду за додержанням кримінально-виконавчого законодавства. Вони мають статус районних прокуратур і підпорядковуються відповідним обласним прокурорам. На них покладено нагляд за додержанням законності у в'язницях, виправно-трудових і виховно-трудових колоніях, лікувально-трудових і виховно-трудових профілакторіях [443]³.

___________________________

¹ Див.: Наказ Генерального прокурора України № 140-ш від 1 жовтня 1998 р.

² Див.: Наказ Генерального прокурора України «Про посилення прокурорського нагляду за додержанням законів щодо охорони навколишнього природного середовища» № 8 від 2 квітня 1997 року.

³ Див.: Наказ Генерального Прокурора України «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням кримінально-виконавчого законодавства» № 9 від 04.04.92 р.

257

До системи органів прокуратури України належать також Інститут підвищення кваліфікації прокурорських кадрів та інші установи системи органів прокуратури.

Створення, реорганізація і ліквідація органів і установ системи органів прокуратури України здійснюється безпосередньо Генеральним прокурором України, діючим при цьому згідно з вимогами Конституції України і Закону України «Про прокуратуру».