3.4. Проблеми взаємовідносин прокуратури з органами державного контролю

Істотне значення в аспекті, що розглядається, має проблема, пов'язана з встановленням оптимальних відносин прокуратури з органами державного контролю. Актуальність даної проблеми зумовлена, як мінімум, трьома чинниками.

236

механізмі державної влади особливу, властиву тільки їм функціональну роль. Другим чинником є те, що органи контролю володіють великим і, разом з тим, до кінця не використаним потенціалом у справі зміцнення законності і правопорядку. Третьою обставиною, що визначає значення даної проблеми, є те, що згідно з Перехідними положеннями Конституції України прокуратура продовжує виконувати функцію нагляду за дотриманням і виконанням законів за межами кримінального судочинства (так званий загальний нагляд) до введення в дію законів, які регулюють діяльність державних органів, що здійснюють контроль за дотриманням законів (виділено нами - М.М.). Таким чином, питання про співвідношення прокурорського нагляду і державного контролю за виконанням і дотриманням законів має не тільки теоретичне, але і важливе практичне значення [233]¹.

У етимологічному відношенні контроль і нагляд - терміни співпадаючі: контроль - перевірка, спостереження з метою перевірки; наглядати -спостерігати з метою нагляду, перевірки [476]².

У державно-правовій літературі поняття контролю трактується як система спостереження і перевірки процесу функціонування і фактичного стану керованого об'єкта з метою оцінки обгрунтованості і ефективності прийнятих управлінських рішень і результатів їх виконання, виявлення відхилення від вимог, сформульованих в цих рішеннях, усунення несприятливих наслідків їх виконання й інформування про них компетентних органів [405]³

Функцію контролю тією чи іншою мірою виконують органи всіх гілок влади: законодавчої, виконавчої і судової.

___________________________

¹ Див.: Мичко М. Проблеми взаємовідносин прокуратури з органами державного контролю // Держава і право (збірник наукових праць). - 1999. Вип. 3. - С. 77-83.

² Див.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. - М., 1963. - С. 285, 365.

³ Див.: Шалумов М.С. Прокурорський нагляд і державний контроль за виконанням законів: розмежування компетенції і відповідальності // Держава і право. - 1999. - № 1. - С. 80.

237 контрольно-наглядова функція є або єдиною, або однією з основних. До них

відносяться: державна контрольно-ревізійна служба; державна аудиторська служба; державна податкова служба; державна інспекція по контролю за цінами; державна санітарно-епідеміологічна служба; державна екологічна інспекція; інспекція державного енергетичного нагляду; державна інспекція по нагляду за ядерною і радіаційною безпекою; державний комітет по нагляду за охороною праці; державна інспекція регістру і безпеки річкового судноплавства; державна інспекція рибоохорони і багато які інші органи. За підрахунками фахівців, в Україні функціонує біля 50 видів контролюючих систем[323]¹.

Як свідчать наведені назви контролюючих органів, деякі з них називаються не органами контролю, а органами нагляду. На перший погляд, може показатися, що використання законодавцем різних термінів при називанні органів, що розглядаються, викликано їх різними повноваженнями. Фактично це не так.

Цю обставину одним з перших відмітив В.В.Долежан, який писав, що, оскільки ніяких відмінностей в характері повноважень цих органів немає, то також немає і ніяких підстав одні з них називати органами контролю, а інші -органами нагляду.

Тому термін «нагляд», на думку цього автора, потрібно залишити для прокуратури, підкресливши тим самим особливе місце, що займається нею в системі забезпечення законності [87]².

Конституція України не відносить органи державного контролю до основних гілок влади. Разом з тим, як вже відмічалося, фундаментальні гілки влади - законодавча, виконавча і судова, які являють собою єдину державну владу і її розподіл, зовсім не виключають можливості існування інших (функціонально самостійних правових інститутів), їх існування

_____________________________

¹ Див.: Руденко Н.В. Соотношение прокурорского надзора и государственного контроля // Проблеми розвитку прокуратури в умовах становлення демократичної правової держави. - Київ. 1996. - С. 42..

² Див.: Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры: Автореф. дис. докт. юрид. наук. - М., 1991. - С. 30.

238

визначається реальними потребами будівництва правової держави і державно-правового життя суспільства в даний конкретний період, необхідністю демократичних форм контролю гілок влади у випадках, коли їх діяльність не відповідає принципам і положенням Конституції. Дана функція реалізовується спеціальною гілкою влади - контролюючої (наглядової), яка на конституційному рівні має своєю метою охорону Конституції і забезпечує, з одного боку, відповідність законодавчих і інших нормативних актів Конституції України і конституційним законам, а з іншого - верховенство закону в усій юридичній практиці, в тому числі і дотримання прав громадян, гарантованих Конституцією і конституційними законами України.

Важливим аргументом прихильників виділення контрольної влади як самостійної гілки є те, що дане уявлення виникає не на базі відвернених умоглядних міркувань, а складається досить повільно і поступово на основі державної практики, що поетапно розвивається. Зачатки цієї влади вкорінюються в скандинавському інституті омбудсмена, що йде з глибини віків, в діяльності різних представників «государева ока», в конституційному контролі, що виник уперше в США, а також з досвідом (позитивним і негативним) соціалістичних країн, де були створені своєрідні органи «загального контролю» (робочо-селянська інспекція, народний контроль і таке інше).

239

мають конкретний, звичайно індивідуальний характер і адресовані певним органам, установам і посадовим особам [403;208;370]¹.

На думку В.Тація і Ю. Грошевого, до системи контролюючої влади нарівні з іншими органами належить і прокуратура [370]². Підтримуючи ідею виділення контролюючої влади як на теоретичному, так і на законодавчому рівні, ми, разом з тим вважаємо, що ця концепція потребує уточнення відносно ролі і місця прокуратури у складі контролюючої влади. Вважаємо, що прокуратуру правомірно відносити до системи контролюючої влади лише в тій частині її діяльності, яка пов'язана з наглядом за виконанням і дотриманням законів. Інша ж її частина, пов'язана з функцією обвинувачення (порушенням кримінальних справ, розслідуванням злочинів і підтримкою державного обвинувачення в суді), не «вписується» в контролюючу владу, оскільки завдання і характер її діяльності тут дещо інші. Вважаємо, що у зв'язку з реалізацією функції обвинувачення прокуратуру правомірно розглядати як складову системи кримінальної юстиції, в яку, нарівні з нею, входять спеціальні підрозділи Міністерства внутрішніх справ, Служби безпеки і податкової міліції, що проводять оперативно-розшукову діяльність, органи дізнання, органи досудового слідства, а також суди при розгляді кримінальних справ [75]³.

Отже, слід зазначити, що при виконанні наглядових функцій прокуратура входить до системи контрольної влади, якщо, однак, саму

___________________________

¹ Див.: Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. - 1993. - № 4. - С. 11-12; Марцеляк О.В. Контрольно-наглядові органи в конституційно-правовому механізмі забезпечення основних прав і свобод громадян України: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - Харків, 1997. - С. 14-15; Тацій В., Грошовий Ю. Прокуратура в системі поділу влади // Вісник Академії правових наук України, № 1. - Харків, 1999. - С.61-63.

² Див.: Тацій В., Грошовий Ю. Указ. праця. - С. 61.

³ Див. про це докладніше: Давиденко Л., Корнилов О. Поняття та загальна характеристика органів, що ведуть боротьбу зі злочинністю // Вісник Академії правових наук, № 2 (9). - Харків, 1997. - С. 122-125.

⁴ Кудрявцев В.Н. Закон, поступок, ответственность. - М., 1986. - С. 309.

240

контрольну владу також розглядати як теоретичну абстракцію. У організаційному відношенні вона є самостійним державно-правовим інститутом, що активно взаємодіє з усіма гілками влади.

Не менш важливе значення в аспекті проблеми, що розглядається, має питання про співвідношення прокурорського нагляду і контролю державних органів за виконанням і дотриманням законів. У юридичній літературі цій проблемі приділено багато уваги. Одною з перших до цього питання звернулася Л.А. Ніколаєва, на думку якої, в основу розмежування державного контролю і прокурорського нагляду повинні бути покладені: завдання, для вирішення якого створений той чи інший орган; характер повноважень відповідних органів контролю і нагляду; положення, що займає кожен з них у системі органів держави [257]¹.

Засновуючись на працях згаданих авторів, а також результатах аналізу і узагальнення практики взаємодії прокурорів з контролюючими органами при здійсненні нагляду і контролю за виконанням і дотриманням законів, виділимо і розглянемо критерії, що дозволяють розмежувати поняття «прокурорський нагляд» і «державний контроль».

Одним з них є завдання прокуратури і контролюючих органів. Як вже відмічалося, метою-завданнями прокуратури є затвердження верховенства Конституції і конституційних законів, забезпечення точного і неухильного виконання законів, а тому і діяльність піднаглядних органів прокуратура оцінює тільки з точки зору законності. Органи державного контролю

¹ Див.: Николаева Л.А. Соотношение прокурорского надзора и государственного контроля // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. Ч. 1. - М., 1975. - С. 164.

² Див.: Измайлова Ф.Ш. Государственный контроль: понятие, принципы, система государственного контроля // Конституция. Проблемы управления и прокурорского надзора. - М., 1996. - С.43.

³ Див.: Алексеев А.И. Разнообразие в единстве: соотношение прокурорского надзора и контроля // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. - Вып. 152.

⁴ Див.: Ястребов В.Б. Государственный контроль и прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства.

⁵ Див.: Руденко М. Про співвідношення державного контролю і прокурорського нагляду / Концептуальні зауваження на перехідний період // Право України. - 1997. - № 5. - С. 29-33.

241

розглядають і оцінюють підконтрольні організації з позиції не тільки законності, але і доцільності їх діяльності, правильності вибору ними засобів і методів досягнення бажаного результату.

Іншою відмінною ознакою є предмет і межі прокурорського нагляду і державного контролю. Прокурорський нагляд завжди спрямований на об'єкти, що знаходяться в площині інших систем, і не може охоплювати об'єкти, що функціонують всередині системи органів прокуратури. Контроль може здійснюватися як відносно об'єктів, що функціонують в інших системах, так і всередині контролюючої системи. Інакше кажучи, не може бути «самонагляду», але може бути «самоконтроль» [80]¹.

Межі прокурорського нагляду не мають суворо окреслених кордонів, оскільки він розповсюджується на всі сфери життєдіяльності, врегульовані законом. Діяльність контролюючого органу, навпаки, протікає або в межах якої-небудь однієї правової сфери (наприклад, в сфері охорони праці), або в межах певного відомства або галузі виробництва (наприклад, сфера охорони безпеки річкового судноплавства, сфера охорони ядерної і радіаційної безпеки та інш.).

Діяльність прокуратури не пов'язана з якою-небудь однією або кількома правовими сферами. Прокурорський нагляд охоплює всі сфери життєдіяльності, врегульовані законом. Однак прокурор має право і зобов'язаний втручатися в ту або іншу сферу життєдіяльності лише тоді, коли він має в своєму розпорядженні відомості про порушення закону в даній сфері. У літературі слушно зазначалося, що такі відомості можуть виявитися помилковими, але на момент початку наглядових дій вони повинні бути, оскільки в іншому випадку втручання прокурора в ту або іншу діяльність є необгрунтованим. Органи контролю з такою умовою не пов'язані. Вони мають право здійснювати контролюючі дії в будь-який час, незалежно від того, мають вони відомості про порушення законів чи ні [41]².

¹ Див.: Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. - Л.. 1990. - С.42-43.

² Див.: Винокуров Ю.Е. Некоторые вопросы разграничения компетенции прокуратуры и органов контроля // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. № 129.- М.. 1991. - С.62.

242 Важливою відмінною ознакою є мета втручання прокурорського

нагляду і державного контролю. Як правильно застерігає В.В.Долежан, прокурорське втручання в господарську і іншу діяльність допустиме з метою встановлення порушень закону, причин порушень і умов, що їм сприяють [87]¹. Втручання органу державного контролю може мати місце не тільки з метою виявлення порушення закону, але і для виявлення і усунення нестач і упущень чисто господарської властивості.

Не менш значущим відмінним моментом є і те, що прокурор, виявивши порушення законності, має право у встановленому законом порядку зажадати від відповідного органу або посадової особи усунути допущене ними порушення закону і вжити заходів до того, щоб подібне порушення закону не могло повторитися в майбутньому. Він може також поставити питання про притягнення винної особи до встановленої законом відповідальності, однак самостійно ніяких заходів впливу до порушника закону прокурор не може вжити. Навпаки, органу контролю для усунення порушення закону і притягнення винної особи до адміністративної відповідальності нікуди звертатися не треба, оскільки він сам має адміністративні повноваження.

Розглядаючи відмінність прокурорського нагляду від державного контролю, не можна не відмітити і ту обставину, що органи контролю не здійснюють контрольних функцій відносно прокуратури. Прокурорський нагляд розповсюджується і на органи контролю, невиконання або неналежне виконання якими законів є підставою для прокурорського реагування. Наприклад, в 1998 р. тільки по Донецькій області прокуратурою було виявлено в органах контролю понад 900 порушень закону і внесено 237 документів прокурорського реагування, внаслідок чого до відповідальності було притягнуто 177 посадових осіб і порушено 3 кримінальні справи [309]².

¹ Див.:Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратури: Автореф. дис. докт. юрид. наук. - М., 1991.-С.12.

² Див.: Пшонка В. Питання про прокуратуру не можна вважати закритим // Юридичний вісник України, № 24 (208). - 1999. - 17-23 червня.

243

Право прокурорів здійснювати нагляд за виконанням законів контролюючими органами не ставить прокуратуру над цими органами. Разом з тим даний аспект прокурорського нагляду виступає системоутворюючим чинником державного контролю. Як правильно зазначив В.В.Клочков, прокуратура, здійснюючи нагляд за виконанням законів контролюючими органами, консолідує і активізує їх діяльність, сприяє подоланню місницьких і відомчих впливів на них, очищенню цих органів від несумлінних і корумпованих чиновників, нейтралізації впливу на них кримінальних структур [132]¹.

Подібного погляду на прокуратуру, щодо її наглядових функцій відносно контролюючих органів, дотримуються й інші вчені. Прокурорський нагляд вони розглядають як специфічну форму державного контролю над самою системою контролюючих органів, який виступає при цьому, з одного боку, як гарант законності в діяльності цих органів, а з іншого - як чинник, що здійснює організаційний вплив на функціонування всієї системи державного контролю [123; 323]².

Викладене дозволяє зробити висновок, що прокуратура в системі контролюючих органів відіграє особливу роль: з одного боку, вона виступає гарантом законності дій самих органів контролю, а з іншою -чинником активізації і консолідації контролюючої влади. Все це свідчить про те, що в системі органів контролю прокуратура не може бути замінена ординарним суб'єктом контролюючої діяльності. Щоб після ліквідації наглядової функції прокуратури ефективність діяльності системи державного контролю могла залишитися принаймні на колишньому рівні, замість прокуратури в дану систему доведеться вводити такий же орган, яким є зараз прокуратура щодо її наглядових повноважень. А це означає, що

_____________________________

¹ Див.: Клочков В.В. Методологические вопросы организации и деятельности прокуратуры // Проблемы теории законности, методологии и методики прокурорского надзора. - М. 1994. - С.6-7.

² Див.: Казарина А.Х. Контроль в системе мер государственного регулирования экономики // Прокуратура. Законность. Государственный контроль. - М.,1995. - С. 127-136: Руденко Н.В. Соотношение прокурорского надзора и государственного контроля // Проблеми розвитку прокуратури в умовах становлення демократичної правової держави. - К., 1996. - С.41-45.

244

збереження за прокуратурою функції нагляду за дотриманням і виконанням законів є об'єктивною необхідністю не тільки в цей час, але і в майбутньому [400; 60; 162]¹.

¹ Див. також: Червякова Е.Б. Защита конституционных прав граждан средствами прокурорского надзора // Проблемы общенадзорной деятельности: Автореф.дис.канд.юрид.наук. - Харьков, 1992; Гусаров В., Руденко М. Контролюючі органи і прокурорський нагляд // Право України. - 1995. - № 1. - С. 17; Косюта М.В. Проблеми прокурорського нагляду за додержанням законів у сфері економіки в період переходу до ринку: Автореф.дис.канд.юрид.наук. -Харків, 1996.

245