3.2. Проблеми взаємовідносин прокуратури з органами законодавчої і виконавчої гілок влади і місцевого самоврядування

Відповідно до Конституції України (ст. 75), єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. Функції Верховної Ради, які визначають характер взаємовідносин прокуратури із законодавчою владою, закріплені в ст.

Згідно з ст. 102 Конституції України главою держави є Президент України, який виступає гарантом державного суверенітету, територіальної

¹ Див. також: Журавльова Т.Б. Конституційні засади становлення і розвитку - парламентаризму в Україні: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - Харків, 1999. - С. 9.

215

цілісності України, дотримання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Функціональні обов'язки Президента України конкретизовані в ст. 106 Конституції України.

Вищим органом у системі виконавчої влади є Кабінет Міністрів України. . Відповідності до ст. 113 Конституції України Кабінет Міністрів відповідальний перед Президентом України і підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України в межах, передбачених ст.ст. 85, 87 Конституції України.

На Кабінет Міністрів Конституція України (ст. 116) покладає ряд обов'язків, багато з яких тією чи іншою мірою пов'язані із зміцненням законності і правопорядку, забезпеченням прав і свобод людини і громадянина. Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві і Севастополі здійснюють державні адміністрації, очолювані головами. Голови адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. При здійсненні своїх повноважень вони відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Відповідно до Конституції України місцеві органи виконавчої влади забезпечують виконання Конституції і законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; законність і правопорядок; дотримання прав і свобод громадян.

Місцеве самоврядування, згідно ст. 140 Конституції України, є правом територіальної громади - жителів села і добровільного об'єднання в сільську громаду жителів декількох сіл, селища і міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через органи місцевого врядування сільські, селищні, міські ради і їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальної громади сіл, селищ і міст, є районні і обласні ради.

216

Органи місцевого самоврядування в межах своєї компетенції приймають рішення, пов'язані із зміцненням законності і правопорядку, які є обов'язковими для виконання на відповідній території.

Представницьким органом Автономної Республіки Крим є Верховна Рада Автономної Республіки Крим, яка в межах своєї компетенції приймає рішення і постанови, що є обов'язковими для виконання в Автономній Республіці Крим (ст.134 Конституції України). Урядом Автономної Республіки Крим є Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, голова якого призначається на посаду і звільняється з посади Верховною Радою Автономної Республіки Крим за згодою Президента України.

Конституція України визначає широкий перелік питань, що відносяться до ведення Автономної Республіки Крим. Частина з них тією чи іншою мірою пов'язані із завданнями, що стоять перед органами прокуратури, що і зумовлює необхідність взаємодії прокуратури з Верховною Радою Республіки Крим і урядом республіки.

Питання про відношення прокуратури до органів законодавчої і виконавчої влади є найменше розробленим в теорії державного будівництва і прокурорського нагляду і разом з тим одним з головних з позиції практичної значущості [235]¹. Не повною мірою воно вирішене і на законодавчому рівні. У діючій Конституції України говориться лише про порядок призначення Генерального прокурора на посаду і звільнення його з посади. Інші питання взаємовідносин прокуратури із законодавчою і виконавчою гілками влади залишилися неврегульованими, що негативно позначається на прокурорській практиці.

¹ Див.: Мичко М.І. Проблеми взаємовідносин прокуратури із законодавчою владою і Президентом України // Правничий часопис Донецького університет): 2000, № 1 (4). С. 3-5.

217

незалежності держави на посту Генерального прокурора України змінилося чотири особи. Якщо врахувати, що Конституція України термін повноважень Генерального прокурора визначає в п'ять років, то навряд чи можна визнати нормальним зміну Генерального прокурора через кожні два роки. Не претендуючи на повне розв'язання всіх питань, що відносяться до проблеми взаємовідносин прокуратури з вищими органами законодавчої і виконавчої влади, висловимо свою думку лише з деяких з них.

Почнемо з призначення Генерального прокурора на посаду і звільнення його з посади. Як вже відмічалося, відповідно до ст. 122 Конституції України Генеральний прокурор призначається на посаду Президентом країни і за згодою Верховної Ради, а звільняється з посади як главою держави, так і парламентом, в зв'язку з недовір'ям. Неважко побачити, що такий порядок призначення і звільнення Генерального прокурора в умовах політичного протистояння між законодавчою і виконавчою гілками влади визначально робить Генерального прокурора заручником політичної боротьби [243]¹. Як би він не прагнув не брати участь в ній і бути на рівному віддаленні від законодавчої і виконавчої влади, користуватися однаковим їх довір'ям він не зможе. А це означає, що політико-правові умови, коли Генеральний прокурор України може бути звільнений з посади однією з гілок влади не в зв'язку з професійними помилками, прорахунками, а на основі міркувань політичного характеру, залишаються. Все це зумовлює необхідність встановити такий порядок дострокового звільнення Генерального прокурора, який би містив в собі противаги, здатні не допускати необгрунтованих рішень законодавчої і президентсько-виконавчої влади з цього питання.

Вважаємо, що ініціаторами дострокової відставки Генерального прокурора можуть бути як депутати, в кількості не менше 45 депутатів, так і Президент. Однак дострокова відставка з ініціативи депутатів може мати місце лише тоді, коли за це проголосує не менш як 2/3 депутатів від конституційного складу Верховної Ради. Якщо пропозиція про дострокову

¹ Див.: Мудров А. Прокурор просить захисту // Голос України. - 1997. - 1 серпня.

218

відставку Генерального прокурора виходить від Президента, згода депутатів також необхідна. Однак у цьому випадку усунення з посади може вважатися прийнятим, якщо за це проголосує половина депутатів від конституційного складу Верховної Ради.

Уявляється, що запропонований порядок дострокового звільнення Генерального прокурора з посади, з одного боку, здатний захистити його від необґрунтованих і скороспішних дій законодавчої і виконавчої влади при розв'язанні питання про його дострокову відставку, а з іншого - узгоджується з принципом рівного віддалення інституту прокуратури від названих гілок влади.

Не менш важливо зберегти цей принцип і при вирішенні питання про призначення Генерального прокурора на посаду.

Відповідно до Конституції України Генеральний прокурор призначається на посаду Президентом за згодою Верховної Ради. Однак детально механізм призначення в законі не прописаний, внаслідок чого на практиці може виникнути ситуація, коли обов'язки Генерального прокурора протягом тривалого часу буде виконувати особа, відхилена Верховною Радою. Така ситуація вже мала місце в новітній історії України, що навряд чи можна визнати нормальною практикою в правовій державі.

Щоб в майбутньому цього не трапилося, необхідно розробити і прийняти чіткі правила призначення на посаду Генерального прокурора України. По-перше, потрібно передбачити, що одна і та ж кандидатура може бути представлена Президентом на посаду Генерального прокурора тільки один раз. Якщо Верховна Рада відхиляє цього кандидата, Президент протягом місяця зобов'язаний запропонувати Верховній Раді нову кандидатуру.

У разі відхилення парламентом другої кандидатури, Президент повинен мати право за своїм розсудом призначити на посаду Генерального

219

прокурора на річний термін будь-кого з кандидатів, що пропонувалися ним раніше. І тільки після закінчення року Президент зобов'язаний подати на посаду Генерального прокурора третю кандидатуру, для призначення якої на посаду досить простої більшості від конституційного складу Верховної Ради.

Актуальним є питання про підзвітність і відповідальність Генерального прокурора перед вищими органами законодавчої і виконавчої влади. Останнім часом у засобах масової інформації і в усних виступах, коли мова заходить про практичну реалізацію принципу розподілу влади, як правило, акцентується увага на самостійності і незалежності тієї чи іншої гілки влади або того чи іншого державного органу. Між тим, даний принцип передбачає лише умовний розподіл державної влади. Як не можна розібрати на окремі блоки двигун машини, сподіваючись при цьому, що він буде продовжувати працювати, так не можна розділити і державний механізм, тому що він також не зможе працювати.

Самостійність і незалежність державних органів один від одного - це лише один бік теорії розподілу влади. З іншого боку спрацьовує ідея, що всі органи державної влади функціонують у режимі стримань і противаг, запобігаючи тим самим відхиленням від завданої програми і зловживанням, які потенційно таїть в собі всяка безконтрольна влада. Саме цим і приваблива теорія розподілу влади.

Все сказане повною мірою відноситься і до прокуратури. Як орган державної влади, вона повинна функціонувати в режимі стримань і противаг. Вважаємо, що основними елементами системи стримань і противаг, в межах якої фактично функціонує прокуратура, є Верховна Рада і Президент країни. Необхідно це закріпити і в законі. При цьому слід також визначити, які питання діяльності прокуратури контролює парламент, а які - Президент.

220

реалізацією функції кримінального переслідування, або, інакше кажучи, функції боротьби із злочинністю.

У свою чергу, прокуратура повинна виконувати роль стримуючого механізму відносно органів виконавчої влади і органів місцевого

самоврядування. Згідно з Законом Еро прокуратуру України від 5 листопада 1991 р. рішення Прем'єр-міністра України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів, уряду Автономної Республіки Крим, що суперечать чинному законодавству, можуть бути опротестовані Генеральним прокурором України. Правові акти, що видаються іншими органами виконавчої влади, а також органами місцевого самоврядування, у випадку невідповідності їх закону, можуть бути опротестовані як самим Генеральним прокурором України, так і підлеглими прокурорами в межах наданої їм компетенції. Вважаємо, що ці повноваження Генерального прокурора доцільно зберегти і в майбутньому.

Однак Конституція України 1996 р. звужує повноваження прокуратури в цьому відношенні, оскільки в ст. 150, в якій міститься перелік органів і посадових осіб, що мають право звертатися до Конституційного Суду України з питань відповідності Конституції України законів й інших правових актів, прокуратура не названа. Даний правовий факт можна було б вважати технічною помилкою при підготовці проекту Конституції, якби в ній не простежувалася тенденція обмеження наглядових функцій і повноважень прокуратури, що відмічалося нами вище. Вважаємо, що дана тенденція суперечить не тільки ролі прокуратури як органу нагляду за дотриманням і виконанням законів, але й ідеї функціонування державних органів у системі стримань і противаг.

Подібна ситуація склалася і в тій частині взаємовідносин прокуратури з вищими органами державної влади, яка пов'язана з участю прокуратури в законотворчій діяльності. Законотворча функція є прерогативою законодавчої влади, оскільки її не реалізовує жоден інший орган. Але це не означає, що в законотворчій діяльності інші органи державної влади не

221

беруть участь. Важлива роль в цій справі належить Президенту України, який підписує закони, прийняті Верховною Радою, користується правом вето відносно законів, прийнятих Верховною Радою, має право законодавчої ініціативи.

Право законодавчої ініціативи належить також народним депутатам України, Кабінету Міністрів України, Національному банку України.

За Конституцією УРСР 1978 р. (ст. 103) таким правом користувалася і

прокуратура, а згідно з Законом Про прокуратуру України від 5 листопада 1991 р. (ст. 5) робота по вдосконаленню законодавства складала одну з функцій прокуратури. Все це давало можливість прокуратурі плідно впливати на законотворчий процес. Зумовлене це тим, що прокурори, здійснюючи нагляд за виконанням і дотриманням законів, аналізуючи стан законності в різних сферах життєдіяльності, не тільки виявляють порушення чинних законів, але і нерідко при цьому встановлюють, що самі закони в одних випадках є недосконалими, в інших - суперечать один одному, в третіх - просто відстають від вимог життя. Таким чином, прокурорський нагляд, крім всього іншого, що було сказано при його характеристиці вище, є природним засобом зворотнього зв'язку між законотворчою діяльністю Верховної Ради і Президента і практикою виконання і дотримання законів. Вилучення з державного механізму даної ланки без всякої на те необхідності е щонайменше нераціональним і нелогічним.

Вважаємо, що позбавлення Генерального прокурора України законодавчої ініціативи було б якоюсь мірою зрозумілим і виправданим, якби прокуратура не отримала в Конституції України статус самостійного державно-правового інституту, як того бажають деякі її опоненти, а увійшла б до складу однієї з фундаментальних гілок влади, яка володіє таким правом. Законодавець в цьому питанні підтримав позицію тих вчених і практиків, які спочатку вважали, що прокуратура повинна залишатися самостійною ланкою в системі розподілу державної влади. Отже, логічним кроком в цьому напрямі було б і збереження за прокуратурою основних атрибутів такого

222 державного органу, до числа яких відноситься право законодавчої ініціативи.

Все це дає підстави сказати, що повернення Генеральному прокурору України права законодавчої ініціативи є об'єктивною вимогою самого життя. Це треба не прокуратурі, як вважають деякі її опоненти, а державі і суспільству України [284]¹ .

Одним з аспектів проблеми, що розглядається, є питання про участь Генерального прокурора України і підлеглих йому нижчестоящих прокурорів в роботі колегіальних органів державної влади і управління. Згідно з Законом

"Про прокуратуру" України від 5 листопада 1991 р. Генеральний прокурор, його заступники мають право брати участь в засіданнях Верховної Ради України, її органів, Кабінету Міністрів України, колегій міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Генеральний прокурор України, прокурор Автономної Республіки Крим, їх заступники мають право брати участь в засіданнях Верховної Ради Автономної Республіки Крим, та її органів, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, колегій міністерств, комітетів і відомств Автономної Республіки Крим, а також місцевих рад, їх виконавчих комітетів, комісій, інших органів місцевого самоврядування. Нижчестоящі прокурори мають право брати участь у засіданнях рад відповідного рівня, їх виконавчих комітетів, інших місцевих органів управління.

Необхідність участі в засіданнях названих органів зумовлена тим, що на них розглядаються різні питання державного будівництва і соціально-економічного розвитку країни. Значне місце серед них займають питання боротьби із злочинністю, забезпечення законності і правопорядку, охорони прав і свобод громадян. Участь прокурорів в таких засіданнях сприяє поліпшенню діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування по зміцненню законності і правопорядку, захисту прав і свобод громадян, попередженню злочинів і інших правопорушень, з одного боку, підвищує інформованість прокурорів, розширює гласність їх діяльності - з

_____________________

¹ Див.: Потебенько М. Реформи і інститут прокурорського нагляду // Голос України. - 1998. - 1 грудня

223

іншого [276]¹.

У кожному конкретному випадку прокурор самостійно вирішує питання про свою участь у засіданні органу державної влади або управління, виходячи при цьому із загальних завдань прокуратури і конкретної правової ситуації в області, місті, районі і таке інше. Однак сказане не відноситься до випадків, коли участь прокурора в роботі комісії прямо передбачена в законі.

У минулому в теорії і особливо на практиці неоднозначно вирішувалося питання про входження прокурорів до складу комісій, комітетів і інших колегіальних органів, що утворюються радами і їх виконавчими органами. Мали місце випадки, коли з ініціативи керівників місцевих органів влади районні і міські прокурори, їх заступники і помічники включалися до складу різних правових комісій лише для підвищення авторитету цих комісій. У результаті траплялося, що деякі прокурори виявлялися членами відразу декількох комісій, що негативно позначалося на діяльності органів прокуратури. З одного боку, це суперечило принципу незалежності прокуратури від органів місцевої влади і державного управління, оскільки прокурори, будучи членами комісій, певною мірою відповідали за їх роботу і в цьому значенні ставали заручниками їх роботи. З іншого боку, участь прокурорів в роботі численних комісій відволікала прокурорів від виконання безпосередніх обов'язків.

Викладене значною мірою було пов'язане з тим, що законодавство про прокуратуру, що діяло тоді, не регламентувало це питання. У Законі "Про прокуратуру" України від 5 листопада 1991 р. міститься пряма вказівка на те, що прокурори не можуть входити до складу комісій, комітетів і інших колегіальних органів, що утворюються радами або їх виконавчими органами. Цим самим було покінчено з практикою, що суперечила принципу незалежності прокуратури від органів місцевої влади і управління, і поставлена крапка в непродуктивній дискусії. У новому Законі "Про

___________________

¹ Див.: Пивненко В.П. Взаимодействие районной (городской) прокуратуры с местными Советами народных депутатов в укреплении законности и правопорядка: Учеб. пособ. - Харьков, 1991.

224

прокуратуру України потрібно прямо указати на те, що прокурори, їх заступники і помічники прокурорів не можуть входити до складу комісій, комітетів і інших колегіальних органів, що утворюються радами і іншими органами місцевого самоврядування.

Нарівні з викладеним, важливе значення в аспекті проблеми, що розглядається, має питання, пов'язане з організацією і здійсненням взаємодії прокуратури з органами виконавчої влади і місцевого самоврядування при проведенні заходів щодо боротьби із злочинністю, зміцнення законності і правопорядку, захисту прав і законних інтересів громадян. Як відмічалося вище, це завдання стоїть не тільки перед прокуратурою. Тією чи іншою мірою воно стосується і вказаних органів. Отже, щоб діяльність прокуратури в цьому напрямі була максимально ефективною, вона повинна здійснюватися у тісному контакті з роботою цих органів.

Потреба взаємодії прокуратури з місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування зумовлена рядом чинників. Одним з них є те, що ці органи, будучи органами управління, наділені правом приймати рішення в різних сферах життєдіяльності, які є обов'язковими для виконання на підвідомчій їм території. Такі рішення ними можуть прийматися і з питань попередження злочинів і зміцнення правопорядку, захисту прав і законних інтересів громадян. Прокурори, вступаючи у взаємодію з цими органами, отримують можливість, з одного боку, надати їм сприяння в підготовці юридичне грамотних рішень і вже на цій стадії запобігти прийняттю даними органами незаконних рішень, а з іншого -посилити власний профілактичний вплив на правову ситуацію в регіоні. Досягається це тим, що профілактичні мета і завдання, усвідомлені і сформульовані працівниками прокуратури, перетворюються в форму рішень голів державних адміністрацій і місцевих рад і стають обов'язковими для виконання іншими органами місцевого самоврядування і населення регіону.

Іншим чинником, що зумовлює необхідність встановлення тісних контактів прокуратури з органами місцевого самоврядування, є те, що в їх

225

систему входять деякі організаційні структури, основна діяльність яких спрямована на попередження правопорушень, зміцнення законності і правопорядку, захист прав і законних інтересів громадян. До них відносяться: комісії з питань боротьби із злочинністю, служби у справах неповнолітніх, спостережна комісія, адміністративна комісія та інші. Ділові контакти і узгоджені дії органів прокуратури з цими структурами з багатьох питань попередження злочинів, зміцнення законності і правопорядку є необхідною умовою посиленої роботи у цьому напрямі [190]¹.