3.1. Загальні підходи до визначення місця прокуратури в системі розподілу влади

Питання про місце прокуратури в механізмі державної влади значною мірою визначається її функціями. Разом з тим це питання має самостійне значення, і, в свою чергу, від місця знаходження прокуратури в системі державної влади залежить характер її функцій.

На теоретичному рівні, як, проте, і на практиці, це питання однозначного рішення не має. Будучи дискусійним постійно, воно набуло додаткової гостроти у зв'язку з прийняттям Верховною Радою України 24.08.91р. Декларації про державний суверенітет України, яка проголосила здійснення державного будівництва в Україні на основі принципу розподілу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову.

Теорія розподілу влади в своєму класичному вигляді була сформульована англійцем Джоном Локком (1632-1704 рр.) і французом Шарлем Луї Монтеск'є (1689-1755 рр.).

Локк головне зло бачив в неподіленій владі монарха, який одноособове приймав і виконував закони. «Абсолютна деспотична влада, або управління без встановлених постійних законів, - писав він, - не можуть ні якою мірою відповідати меті суспільства і уряду. Вихід полягає в тому, щоб мати в державі дві окремі структури: законодавчу владу, яка повинна належати парламенту, і виконавчу, що належить монарху» [195]¹.

_____________________

¹ Див.:Локк Дж. Избранные философские произведения. - М.. - 1960. - С.6.

208

Ш.Монтеск'є суть свого розуміння розподілу влади висловив таким чином: «Якщо влади законодавча і виконавча будуть з'єднані в одній особі або установі, то свободи не буде, оскільки можна побоюватися, що цей монарх або сенат стануть видавати тиранічні закони для того, щоб так само тиранічне застосовувати їх. Не буде свободи і в тому випадку, якщо судова влада не буде відділена від влади законодавчої і виконавчої» [241]¹.

Теорія розподілу влади в її початковому трактуванні була найбільш повно і послідовно реалізована в Конституції США 1787 р.

З одного боку, для конституційного ладу США характерна ступінь організаційного відособлення. Так, Президент і члени його кабінету не мають права перебувати в палатах Конгресу. Президент не наділений правом законодавчої ініціативи. Конгрес і Президент обираються роздільно. Члени кабінету відповідальні тільки перед Президентом.

З іншого боку, діє система «стримань і противаг». Закони приймаються в Конгресі, але кожний законопроект заздалегідь представляється Президенту, який може його не підписати і повернути зі своїми запереченнями в ту палату, звідки вийшов законопроект. Остаточне слово належить Конгресу.

Система «стримань і противаг» - працюючий компонент конституційного ладу США. Він дає можливість взаємного контролю, створює умови для взаємодії влади.

Теорія розподілу влади сприйнята конституціями й інших країн, однак конкретні форми її реалізації різноманітні. У одних країнах поєднання одними і тими ж особами функцій в різній владі вважається недопустимим, в інших - укоренилися інші традиції, і міністри, як правило, є членами парламенту. У деяких державах виключається можливість наділення

¹ Див.: Монтескье Ш. Избранные произведения. - М, 1955. - С.290.

209

виконавчої влади правом видання закону. Але є країни, в яких при певних умовах допустимо як пряме, так і делеговане право видання законів з боку виконавчих структур (президент і уряд) [374;95]¹.

Треба мати на увазі, що теорія розподілу влади має не тільки прихильників, але і противників, які докоряють їй в застаріванні, відірваності від реальності сучасного світу.

Як один з найважливіших аргументів, що висуваються противниками даної теорії, є теза про єдність державної влади, приналежності її або пануючому класу, або народу.

Цей аргумент уявляється уразливим.

Незалежно від того, яким чином розуміти владу, потрібно визнати, що народ безпосередньо не може здійснювати її в повному обсязі.

У зв'язку з тим, що Декларація про державний суверенітет України оголосила розподіл державної влади на законодавчу, виконавчу і судову, в теорії прокурорського нагляду виникло питання, до якої з названих гілок влади відноситься прокуратура. З цього питання були висловлені різні точки зору.

Одні вважали, що прокуратура повинна знаходитися в системі законодавчої влади. У основі їх думки лежить теза про те, що прокуратура є органом нагляду за виконанням законів, які приймаються законодавчим органом - Верховною Радою України, діє на основі повноважень, отриманих від законодавчої влади, і підконтрольна їй. Вказується також на те, що без прокуратури законодавча влада виявиться фактично безвладною в зв'язку з

_________________

¹ Див.: Топорнин .Н. Разделение властей и государственная организация // Разделение властей и парламентаризм. - М., 1992. - С.7; Ефимичев С.П. Разделение властей и проблемы борьбы с преступностью //Проблемы совершенствования прокурорского надзора (к 275-летию Российской прокуратуры): Материалы научно-практической конференции. - М., 1997. - С. 176-183.

210 відсутністю органу, який би контролював виконання рішень [88;278;17]¹, що

приймаються.

З іншої точки зору прокуратура повинна входити до системи виконавчої влади, оскільки однією з її функцій є організація виконання законів, а контроль і нагляд є засобами рішення цього завдання. Радикальні прихильники цієї позиції бачать прокуратуру в структурі Міністерства юстиції, посилаючись при цьому на досвід дореволюційної Росії, США й інших країн, в яких Генеральний прокурор і міністр юстиції поєднані в одній особі[161;385]².

На думку прихильників третьої точки зору, прокуратуру потрібно повернути в «природне для неї положення одного з елементів правосуддя». Кажучи іншими словами, представники цього підходу до розв'язання питання, що розглядається, бачать прокуратуру в системі судової влади [410;32]³.

Поряд з викладеним, щодо питання про місце прокуратури в системі державної влади, були висловлені думки, які ніби виходять за межі розподілу державної влади лише на три гілки. На думку прихильників даного підходу, поряд з законодавчою, виконавчою і судовою владою, які є фундаментальними гілками влади, правомірно говорити про контрольну (наглядову) владу, до якої, нарівні з Конституційним Судом, Уповноваженим Верховної Ради України по правах людини, Рахунковою палатою й іншими органами, входить і прокуратура [368;370]⁴.

______________________

¹ Див.: Долежан В.В. Деякі аспекти співвідношення судової і прокурорської компетенції // Правова система України: теорія і практика. - Київ. 1993. - С.383-385; Пінаєв А.О. Місце прокуратури в системі органів влади на сучасному етапі розвитку України // Правова система України: теорія і практика. - Київ. 1993. - С.428-430; Бандурка О. Прокуратура: думки про її реорганізацію // Право України. - 1995. - № 8. - С.40-41.

² Див.: Костенко Н. Прокуратура - опора президентской власти // Российская юстиция - 1994. - № 11. - С.25-27; Федоров Н.В. О судебной реформе в России // Гос-во и право. - 1992. - № 6. - С. 11.

³ Див.: Шишкін В. Прокуратура і правосуддя в суверенній Україні // Право України.- 1992.- № 1.- С.7: Брынцев В.Д. Судебная власть и прокурорский надзор // Закон Украины «О прокуратуре»: теория и практика его применения. - Харьков, 1992. - С.65-67.

⁴ Див.: Тацій В.Я. Роль і місце прокуратури в системі правоохоронних органів в Україні // Проблеми розвитку прокуратури України в умовах становлення демократичної правової держави. – К., 1996,- С. 20- 22; Тацій В., Грошовий Ю. Прокуратура в системі поділу влади // Вісник Академії правових наук України. № 1-Харків, 1999. - С.61-63.

211

Нарешті, існує ще одна точка зору, відповідно до якої прокуратура є самостійним державним інститутом. Не входячи до жодної з гілок, вона активно взаємодіє з усіма гілками державної влади, що дозволяє їй найбільшою мірою реалізувати свої правоохоронні і правозахисні функції [376;69; 13; 322]¹.

Не маючи можливості детально зупинятися на приведених точках зору з питання про місце прокуратури в системі державної влади, обмежимося лише короткими зауваженнями.

З законодавчою владою прокуратуру об'єднує те, що як орган нагляду вона стежить за точним виконанням законів, що приймаються Верховною Радою. У цьому значенні її можна розглядати як один з механізмів практичної реалізації волі законодавчої влади. Але для висновку про те, що прокуратура входить в систему законодавчої влади, немає підстав, тому що спостереження за виконанням законів нарівні з прокуратурою здійснюють численні контролюючі органи, в тому числі ті, які входять в систему виконавчої влади. Тому було б просто нелогічно включити прокуратуру в систему законодавчої влади, а всі інші органи, що здійснюють наглядово-контрольні функції, залишити за її межами.

Крім того, поряд з наглядовими функціями прокуратура здійснює кримінальне переслідування осіб, що здійснили злочин. Ця функція абсолютно не вписується в систему законодавчої влади. Включення прокуратури в систему виконавчої влади теоретично можливе. Вирішується таким чином дане питання і на практиці. Посади Генерала-прокурора і Міністра юстиції були суміщені в одній особі в Російській імперії, до складу якої входила Україна, в період існування Української Народної Республіки

¹ Див.: Точиловский В.Н. О месте прокуратуры в системе государственной власти // Закон Украины «О прокуратуре»: теория и практика его применения. - Харьков, 1992. - С. 7-9; Давиденко Л.М. Місце і роль прокуратури у механізмі державної влади // Правова система України: теорія і практика. - Київ. 1993. -С. 379-380; Бакаев Д.М. Место прокуратуры в системе органов государства // Прокуратура в системе политических и правовых институтов общества - М., 1990. - С. 107-111; Рохлин В.И. К вопросу о месте и роли прокуратуры в системе государственных органов Российской Федерации // Проблемы совершенствования прокурорского надзора (к 275-летию Российской прокуратуры): Материалы научно-практической конференции.

212

(УНР), а також в перші роки радянської влади в Україні. Зараз ці посади суміщені у Франції, США й інших країнах. Однак при цьому потрібно мати на увазі, що повноваження посадових осіб, що є одночасно Генеральними прокурорами - Міністрами юстиції, значно ширше, ніж у їх колег, які ці посади не суміщають. Крім того, Генеральний прокурор, що є одночасно Міністром юстиції, здійснює відносно прокуратури лише загальне керівництво, а безпосередньо її роботою керує інша особа - або помічник (товариш) Міністра юстиції, або прокурор при суді вищої інстанції. Вивчення досвіду органів прокуратури цих країн дозволяє зробити висновок, що ніякої переваги поєднання посад Генерального прокурора і Міністра юстиції не дає, й існує даний інститут скоріше внаслідок традицій, ніж практичної доцільності.

Найбільш тісним є зв'язок прокуратури з судовою владою, особливо в межах кримінального судочинства. Образно кажучи, прокурорська діяльність «вмонтована» в кримінальне судочинство, де головна роль належить суду. У цьому значенні прокурорська діяльність може розглядатися на теоретичному рівні як елемент судової влади.

Однак в організаційному відношенні вводити прокуратуру в систему судової влади не можна. По-перше, тому що в цьому випадку вона виявиться нездібною бути противагою суду, і одне з її найважливіших завдань -усунення порушень законів, від кого б вони не виходили, в сфері відправлення правосуддя стане в практичному плані нездійсненною.

Іншою обставиною, що виключає входження прокуратури в систему судової влади, є наявність у прокуратури наглядової функції, яка для судової влади є невластивою. Дисфункціональна діяльність державного органу не тільки не ефективна, але і веде до руйнування самого цього органу.

До речі, зазначимо, що навіть в тих країнах, де органи прокуратури створені і функціонують при судах, і внаслідок цього прокурорська система будується відповідно судовій системі, в організаційному відношенні прокуратура є самостійним органом.

213

Що стосується пропозиції повернути прокуратуру в «природне для неї

положення одного з елементів правосуддя», то воно є некоректним, тому що прокуратура в системі судової влади ніколи не знаходилася. У дореволюційний період органи прокуратури після реформ 1864 р. дійсно знаходилися при судах, але в організаційному відношенні вони були самостійні, а загальне керівництво прокуратурою здійснював Міністр юстиції, який одночасно займав посаду Генерала-прокурора.

Заслуговує уваги ідея про відношення прокуратури до системи наглядово-контрольної влади. Автори цієї концепції праві, на наш погляд, в тому, що класичний підхід до розподілу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову не вирішує цю проблему до кінця, оскільки за межами названих гілок державної влади знаходяться деякі контролюючі органи, які також наділені владними повноваженнями. Разом з прокуратурою вони утворюють четверту - наглядово-контролюючу - владу.

Дана точка зору про місце прокуратури в системі державної влади, будучи більш плідною порівняно з вище розглянутими, проте, не позбавлена недоліків. Головним з них є те, що функція обвинувачення, яку традиційно виконує прокуратура і яка, як буде показано далі, стає для неї визначальною, не вписується в наглядово-контролюючу владу. Ця функція є двигуном кримінального процесу, і за своїм характером аж ніяк не є наглядовою діяльністю.

Розглянуті аргументи дозволяють зробити висновок про те, що найбільш плідним у вирішенні проблеми, що розглядається, є підхід, відповідно до якого прокуратура не відноситься ні до однієї гілки влади, займаючи в її структурі самостійне місце, але активно взаємодіє з всіма органами влади. Ця теза практично отримала своє закріплення в Конституції України 1996 р., яка містить самостійний розділ (VII), присвячений прокуратурі. У ст. 121 цього розділу вказується на те, що прокуратура України утворює єдину систему, а в ст. 122 говориться про те, що

214

прокуратуру України очолює Генеральний прокурор України, який призначається Президентом України за згодою Верховної Ради України.

Важливе значення в аспекті, що розглядається, нарівні з викладеним, має дослідження взаємовідносин, в яких знаходиться прокуратура з іншими органами державної влади. Без аналізу цих відносин питання про місце прокуратури в механізмі державної влади залишається до кінця не вирішеним. Вважаємо, що, спираючись на теорію розподілу влади, відносини прокуратури з іншими органами державної влади в самому загальному вигляді можна визначити як активну взаємодію організаційно самостійних систем (підсистем), у процесі якої прокуратура й інші державні органи, з одного боку, надають взаємну підтримку і допомогу, а з іншого - виступають по відношенню один до одного як елементи механізму стримування і противаг.

Розглянемо дані відносини стосовно основних органів державної влади.