Виникнення та розвиток інституту представництва прокуратурою інтересів дітей в Україні

Питання представництва прокуратурою інтересів громадян завжди було актуальним у юридичній науці. Законодавче закріплення цієї функції викликало велику зацікавленість з боку вчених і започаткувало активне обговорення пов’язаних із цим проблем.

Конституція України проголосила права і свободи людини та громадянина найвищою соціальною цінністю, без якої неможливе існування і розвиток особистості. Але у будь-якій державі світу недостатньо наділити суб’єктів правами, важливо на нормативному рівні і в судовій практиці закласти ефективні механізми та принципи реалізації таких прав. Особливо це стосується прав дітей, які через свій вік не в змозі ефективно їх захищати.

У працях Н. І. Мірошникової неодноразово наголошено на тому, що цінність будь-якого суб’єктивного права полягає не просто в його наявності, а в можливості здійснення цього суб’єктивного права [124, с. 1].

Проблема нормативного забезпечення прав дитини має глибокі історичні корені. На різних етапах свого розвитку людство по-різному ставилось до неї. І. С. Кон вказав, що ставлення до дитини як до соціального суб’єкта з власними поглядами та міркуваннями сформувалося лише впродовж останніх століть [92, с. 216-217]. До цього дитина вважалася «нижчим створінням», яке повністю залежить від дорослих.

На думку вчених, права дитини - це окреслені, установлені принципи, положення, закони, які регулюють її життєдіяльність у суспільстві. Така складна, багаторівнева проблема, як права дитини, може розглядатися й розв’язуватися в різних контекстах, зокрема в юридичному, що насамперед передбачає закріплення в певних законах та політико-правових деклараціях правил, норм, стандартів і вимог до організації життєдіяльності дитини в державі [152, с. 11-12].

Розробці актуальних питань щодо дослідження правового явища - інституту представництва інтересів громадян присвячені окремі праці

0.

С. Васильєва, М. Говорухи, К. Годуєвої, Ю. Грошевого, К. Гусарова,

A. Гусарової, Л. Давиденка, В. Долежана, Т. Дунаса, О. Іщука, В. Кравчука,

1. Козьякова, В. Комарова, М. Косюти, О. Литвака, Д. Луспеника,

І. Марочкіна, А. Матвійця, О. Михайленка, Н. Наулік, Л. Нецької, В. Нора, Г. Попова, Н. Рибалки, М. Руденка, М. Руденко, В. Сапункова, О. Севрук, Г. Середи, М. Стефанчук, Р. Стефанчука, В. Сухоноса, Є. Суботіна,

B. Тертишнікова, О. Толочка, О. Червякової, Д. Чечота, М. Штефана, П. Шумського, М. Якимчука та інших учених. Але тенденції наукового та законодавчого закріплення діяльності прокурора як представника інтересів дітей в суді є малодослідженими. Вважаємо, що необхідно виокремити особливості розвитку інституту представництва прокуратурою дітей в цивільному судочинстві.

Досліджуючи питання історії представництва в судовому процесі, в якому тривалий час забезпечувалися й публічні суб’єктивні права,

C. А. Халатов зазначає: «Радянська держава не бажала розлучатися з функціями управління суспільством» [236, с. 60]. Так, Цивільний процесуальний кодекс УСРР, що був прийнятий 30 липня 1923 року і набув чинності з 1 жовтня 1923 року, визначив суд активним, ініціативним та самодіяльним суб’єктом процесу. Прокурор мав право почати процес, вступити в нього на будь-якій стадії розгляду справи, якщо, на його думку, цього вимагає охорона інтересів держави або трудящих мас (ст. 2 ЦПК РРФСР 1923 року).

Цивільний процесуальний кодекс України (в редакції від 18 липня 1963 року) також наділяв прокурора значними повноваженнями у судовому процесі (ст.ст. 118-120). Прокурор мав право: звертатися з позовом; вступати в будь-яку цивільну справу незалежно від стадії процесу й надавати висновки; витребовувати справу із суду й опротестовувати в касаційному порядку або в порядку нагляду судові рішення, ухвали, постанови; подавати суду заяви про перегляд за нововиявленими обставинами рішень, ухвал та постанов; здійснювати нагляд за законністю виконання судових рішень.

Розвиток представництва в судочинстві органами державної влади досліджувався В. Ю. Кулаковою, яка зазначала: «Політичне панування нового ладу проявилося у специфічній організації соціалістичної економіки, основу якої складала не приватна, а державна власність. Щоб не допустити розвитку капіталістичних відносин, законодавчим шляхом встановлювалися межі «буржуазного права», забезпечувався пріоритет держави перед приватною сферою. Держава могла втручатися у відносини, що виходили за межі «державного капіталізму», вступати в суперечку з публічними інтересами. В галузі судового процесу це отримало відображення в діяльності суб’єктів, що зверталися до суду для захисту від свого імені чужих прав у справах про визнання недійсними угод, що суперечили інтересам держави, про вилучення безгосподарних споруд та ін. Політико-економічна причина тісно перепліталася із соціальною. Залишивши позицію стороннього спостерігача, держава почала активно надавати юридичну допомогу тим громадянам, які в силу малограмотності або інших поважних причин не могли захищати свої права самостійно. При цьому охорона прав неповнолітніх, червоноармійців, членів їх сімей, наукових співробітників та інших категорій громадян мала на меті захист інтересів не тільки цих конкретно осіб, а й загалом суспільства, держави» [110, с. 10-11].

Початком пострадянського періоду розвитку інституту прокуратури в Україні є прийняття Верховною Радою УРСР 24 серпня 1991 року Декларації про державний суверенітет України, а також прийняття Верховною Радою

України 5 листопада 1991 року Закону України «Про прокуратуру України». Відповідно до цього Закону систему органів прокуратури України очолює Генеральний прокурор України. Прокуратура незалежної України, виділившись з прокурорської системи СРСР, успадкувала від неї багато специфічних рис, однією з яких є багатофункціональність. Закон про прокуратуру України від 5 листопада 1991 року покладав на прокуратуру: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

У юридичній літературі зазначається, що прокуратура України має багато функцій. Але якщо виділити з них головні, то їх виявиться тільки дві: функція нагляду за додержанням законів і функція кримінального переслідування осіб, які здійснили злочин [50, с. 13]. Даний висновок означає, що прокуратура України згідно із Законом про прокуратуру України від 5 листопада 1991 року є державним органом наглядово-обвинувального типу з елементами координаційних повноважень у сфері боротьби зі злочинністю. Аналогічно до Закону про прокуратуру СРСР, в статті 6 Закону України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 року зазначалося, що органи прокуратури України складають єдину централізовану систему, яку очолює Генеральний прокурор України, з підкоренням нижчестоящих прокурорів вищестоящим; здійснюють свої повноваження на основі дотримання Конституції України і діючих на території республіки законів, незалежно від органів державної влади, посадових осіб, а також рішень громадських об’єднань або їх органів.

Втілюючи в життя принципи незалежності суддів, Верховна Рада України 15 грудня 1992 року внесла зміни до ст. 13 ЦПК України і скасувала прокурорський нагляд у цивільному судочинстві. Відповідно до цих змін прокурор бере участь у розгляді цивільних справ за його заявами про захист інтересів держави або прав і законних інтересів громадян, які за станом здоров’я або з інших поважних причин не можуть захистити свої права.

Таким чином, судово-правова реформа 90-х років в Україні та прийняття Конституції України 1996 року істотно змінили правове становище та роль прокурора в судовому процесі, у тому числі у цивільному судочинстві.

28 червня 1996 року було прийнято нову Конституцію України, яка закріпила пріоритет прав людини, зафіксувала як принцип те, що права та свободи людини і громадянина захищаються судом, а кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ст.

Основний Закон України заклав також базисні положення для вирішення питання про участь прокурора в цивільному процесі. Поряд з іншими функціями на прокуратуру було покладено представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом (п. 2 ст. 121). За конституційно-правовим статусом прокуратура України відтепер становить єдину систему, на яку покладається представництво інтересів громадянина в суді у випадках, визначених законом.

Конституцією України (ст.ст. 121-123) [94] визначено, що прокуратура становить єдину систему та є організаційно самостійним державно-правовим інститутом влади, який не належить до жодної з її гілок та на який покладається представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом. Разом із тим у Перехідних положеннях Конституції України передбачено, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів України функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію досудового слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, і до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування. Отже, існування повноважень прокурорів у позакримінальній сфері щодо захисту інтересів дітей шляхом здійснення представництва в цивільному судочинстві є конституційною функцією та не обмежується будь-яким строком. Представляючи в суді інтереси дітей у цивільному судочинстві, прокурор реалізує виключно конституційні положення, відповідно до яких держава зобов’язана забезпечувати захист прав і свобод громадян, у тому числі дітей.

Відразу після прийняття Основного Закону України виникло питання щодо правових підстав реалізації функції представництва, в тому числі представництва законних інтересів дітей у цивільному судочинстві.

На думку Н. Абрамова, «... викликає заперечення вказівка у ч. 2 ст. 121 Конституції на те, що прокурор виконує визначений в ній обов’язок у випадках, встановлених законом. Немає потреби доводити, що всі такі випадки передбачити неможливо ...». Це питання може і повинен вирішувати сам прокурор, виходячи з важливості порушеного права і можливості потерпілої особи захищати це право» [1, с. 4]. Таке висловлювання надто категоричне, оскільки в Конституції встановлено, що приводи для прокурорсько-судового представництва повинні визначатись законом. Інша річ, яким законом і як саме. Зараз правовими джерелами представництва є: а) окремі закони, які належать до різних галузей законодавства [158];

б) процесуальне законодавство; в) ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» [164].

Як вважає М. І. Мичко, «... немає ніяких підстав з недовір’ям і тим більше з підозрою ставитись до того, що представники теорії прокурорського нагляду у більшості своїй пропонують поширювально тлумачити приводи і підстави для прокурорського представництва в суді. Продиктовано це аж ніяк не міркуваннями відомчого характеру, а бажанням максимально краще використати правозахисний потенціал прокуратури в інтересах громадян і держави» [128, с. 82].

Право прокурора на звернення до суду загальної юрисдикції та вступ у відповідну справу чітко обмежене представництвом певної категорії громадян, до однієї з яких і належать діти, які в силу відсутності повної дієздатності не можуть належним чином самостійно захистити свої права в суді. Приводом для представництва прокурора в суді є саме звернення у прокуратуру фізичних осіб, тобто рішення самої особи про необхідність її захисту прокуратурою. При цьому така правова допомога надається громадянам безоплатно, тобто за рахунок держави, і спрямована на захист конституційних прав найменш захищених верств населення [251, с. 7]. Не варто також забувати, що прокурор може сам звертатися до суду за захистом громадян (в т.ч. дітей), якщо цього вимагають певні обставини. Крім того, в науці вже з’явилося нове родове поняття на позначення правового статусу прокурора в зазначених правовідносинах - «функції та повноваження прокуратури у некримінальній сфері» [224, с. 30].

21 червня 2001 року Верховною Радою України в результаті спроби здійснення судової реформи були прийняті закони, відповідно до яких внесено зміни й доповнення до Закону України «Про судоустрій», Цивільного процесуального кодексу (ЦПК України), Кримінально- процесуального кодексу України (КПК України) та інших нормативних актів. Зокрема, у ЦПК України були внесені суттєві зміни, які викликали необхідність коригування змісту базової ст. 98 ЦПК України, а також виключення з ЦПК України Глави 13 «Повноваження прокурора в процесі». Зміни щодо статусу осіб, які беруть участь у справі, призвели до внесення коректив у Главу 14 ЦПК України «Участь у процесі прокурора, органів державної влади, органів місцевого самоврядування та осіб, яким за законом надано право захищати права і свободи інших осіб». Стаття 121 ЦПК України детально визначала завдання та форми участі даної групи суб’єктів цивільного процесу. При цьому за основу в ній було взято єдність завдань і форм такої участі.

Новелою є закріплення інституту представництва прокурора в Цивільному процесуальному кодексі України від 18 березня 2004 року [239]. Згідно із ч. 2 ст. 45 цього Кодексу з метою представництва інтересів громадянина або держави в суді прокурор у межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з позовною заявою (заявою), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подати апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами. При цьому прокурор повинен надати суду документи, які підтверджують неможливість громадянина самостійно здійснювати представництво своїх інтересів. Таким чином, у теорії цивільного судочинства з’явилося нове поняття «представництво прокурора».

Насамперед у ч. 1 ст. 45 ЦПК України [239] визначається така форма участі в цивільному процесі Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, прокурора, органів державної влади, органів місцевого самоврядування, фізичних і юридичних осіб, як звернення останніх до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб або державних чи суспільних інтересів у випадках, установлених законом.

Як бачимо, у ст. 45 ЦПК України поєднані правила про участь у процесі як прокурора, так і органів державної влади, органів місцевого самоврядування, фізичних та юридичних осіб, які у випадках, передбачених законом, можуть звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод інших осіб. Проте ст. 45 ЦПК України поєднала у собі правила про участь у цивільному судочинстві не зовсім однорідних учасників.

Наступним етапом історії представництва прокурором інтересів дітей в суді стало прийняття нового Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року.

Так, у ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року встановлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.

Важливе значення для ефективного застосування представницьких повноважень прокурором у судовому процесі з метою захисту прав, свобод та інтересів громадянина має організаційна й методична робота, що проводиться Генеральною прокуратурою України. Детальне роз’яснення змісту процесуальних положень, що стосуються представництва прокурором інтересів громадянина у взаємовідносинах із суб’єктами владних повноважень, зокрема судами, містить наказ Генерального прокурора України від 28 травня 2015 року № 6гн «Про організацію роботи органів прокуратури щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді та їх захисту при виконанні судових рішень» [161].

У вказаному галузевому наказі Генеральний прокурор України рекомендує заступникам Генерального прокурора України, прокурорам регіонів, міським, районним, міжрайонним, районним у містах та прирівняним до них прокурорам, керівникам відповідних структурних підрозділів забезпечити своєчасне, повне та обґрунтоване застосування повноважень щодо захисту інтересів громадянина або держави в суді при розгляді цивільних, адміністративних, господарських справ, а також при виконанні судових рішень у цих справах.

Основними завданнями представництва в суді слід вважати реальний захист та поновлення прав і законних інтересів громадян, які неспроможні через фізичний чи матеріальний стан, похилий вік (в порядку ч. 3 ст. 128 КПК України), недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність самостійно захистити свої права або реалізувати процесуальні повноваження, а також захист інтересів держави, що порушуються або можуть бути порушені внаслідок протиправних діянь фізичних і юридичних осіб, фактичне усунення порушень закону.

Спеціальним відомчим актом щодо забезпечення органами прокуратури прав і свобод неповнолітніх є наказ Генерального прокурора України від 6 грудня 2014 року № 16-гн «Про організацію діяльності органів прокуратури щодо захисту прав і свобод дітей» [160]. У пункті 1 цього наказу встановлено, що заступникам Генерального прокурора України, прокурорам обласного рівня, керівникам структурних підрозділів апаратів, міським, районним, міжрайонним прокурорам основним завданням на вказаному напрямі вважати захист особистих та соціально-економічних прав дітей, гарантованих Конституцією, законами України, Конвенцією ООН про права дитини, іншими міжнародно-правовими актами.

Передбачено комплексне використання функцій прокуратури щодо представництва інтересів дітей та держави в суді, нагляду за додержанням законів під час проведення оперативно-розшукової діяльності, дізнання та досудового розслідування, підтримання державного обвинувачення в суді, нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи дітей, відповідно до вимог галузевих наказів Генерального прокурора України з урахуванням положень цього наказу.

Діяльність органів прокуратури скеровано пунктом 4 вищевказаного галузевого наказу. Зокрема, пріоритетними напрямами представництва в суді інтересів дітей та держави у сфері охорони дитинства є:

- охорона життя і здоров’я дітей, їх права на освіту, відпочинок та змістовне дозвілля;

- опіка, піклування, усиновлення дітей;

- майнові та житлові права дітей, їх соціальне забезпечення;

- права неповнолітніх на працю та працевлаштування;

- попередження та захист від усіх форм насильства;

- користування та розпорядження органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування майном, землями навчальних, оздоровчих, лікувальних, а також інших закладів для дітей;

- використання бюджетних коштів, спрямованих на реалізацію програм та заходів з охорони дитинства, закупівлю відповідних товарів, робіт і послуг.

Пунктом 5 наказу Генерального прокурора України від 6 грудня 2014 року № 16-гн «Про організацію діяльності органів прокуратури щодо захисту прав і свобод дітей» [160] встановлено, що при здійсненні представництва прокурори не повинні допускати підміни органів державної влади, органів місцевого самоврядування та державного нагляду (контролю), а також інших органів, яким законом надано право захищати інтереси дітей у суді. Вживати заходів до застосування представницьких повноважень лише у випадках неналежного виконання уповноваженими органами покладених на них обов’язків або за відсутності уповноваженого органу. Застосовувати надані законом повноваження щодо вступу за власною ініціативою в судовий розгляд цивільних, адміністративних та господарських справ, якщо цього вимагає захист прав і законних інтересів дітей.

Окрім нормативно-правового забезпечення, що регламентує повноваження прокурора щодо представництва інтересів дітей, значну частину джерел, в яких розкриваються питання виникнення та розвитку інституту представництва інтересів дітей, становлять наукові здобутки вчених та матеріали з практичної діяльності працівників органів прокуратури України.

Отже, тема представництва прокурором інтересів громадянина і держави розглядається в дисертаційних дослідженнях М. Руденка «Теоретичні проблеми представництва прокуратурою інтересів держави в арбітражних судах» (2001), О. Агєєва «Прокурор як суб’єкт адміністративного процесу» (2006), О. Анпілогова «Правове регулювання участі прокурора в адміністративному судочинстві щодо захисту прав та свобод громадянина» (2008), Говорухи М. «Організаційно-правові аспекти діяльності прокурора у виконавчому провадженні» (2008), Т. Дунаса «Участь прокурора в цивільному судочинстві України» (2009), М. Руденко «Організаційно-правові аспекти представництва прокуратурою інтересів громадянина або держави в адміністративному суді» (2009), М. Малахова «Представництво прокурором інтересів громадянина або держави у виконавчому провадженні» (2011), О. Кучера «Представництво прокуратурою у суді інтересів держави в бюджетній сфері» (2014), О. Натрус «Організаційно-правові засади представництва прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді» (2014) та інших учених.

Дослідження становлення і діяльності прокуратури України зроблено В. Г. Клочковим у монографії «Історія виникнення прокуратури» [85], який у вказаній науковій праці висвітлив історію створення прокуратури, починаючи від Римської імперії до створення централізованої системи СРСР, описав правове регулювання органів прокуратури України у передвоєнний і повоєнний час та період суверенної України, у тому числі розглянувши змінність функцій прокуратури.

З метою розв’язання визначених задач дослідження та вивчення розвитку інституту представництва прокурором інтересів дітей необхідним вбачається використання таких джерел, як матеріали практичної діяльності органів прокуратури, матеріали науково-практичних семінарів, проведених на базі прокуратур областей, з питань організації представницької діяльності; матеріали засідань колегії Генеральної прокуратури України з питань організації представницької діяльності; методичні рекомендації, розроблені Генеральною прокуратурою України спільно з Національною академією прокуратури України та прокуратурами обласного рівня; інформаційні листи про недоліки в організації роботи органів прокуратури щодо здійснення представницької діяльності, а також рішення колегії Генеральної прокуратури України про підсумки роботи органів прокуратури, результати анкетування 269 респондентів щодо проблем здійснення представництва прокуратурою інтересів дітей у цивільному судочинстві, з яких 154 прокурорів та 115 суддів, судів загальної юрисдикції.

Вказані наукові роботи та матеріали, в яких висвітлено результати практичної діяльності органів прокуратури України, стали теоретичним підґрунтям для дослідження інституту представництва прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді; в них розкрито загальні питання організації роботи та управління в органах прокуратури щодо реалізації функції представництва прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді, представницької діяльності прокуратури в різних видах судочинства, у тому числі інтересів дітей у цивільному судочинстві.

Ефективність позовної діяльності щодо захисту прав дітей характерізується такими статистичними показниками по роках, а саме: 2004 - 3250, 2005 - 4324, 2006 - 4965, 2007 - 5499, 2008 - 5410, 2009 - 5217, 2010 - 3374, 2011 - 2710, 2012 - 2125, 2013 - 1204, 2014 - 616, за 5 місяців 2015 - 704 задоволених судами позовів. Отже, за останні десять років в Україні значно знизилась ефективність діяльності прокурора щодо представництва інтересів дитини. Зазначене частково обгрунтовано новеллами та змінами у законодавсті України і як наслідок в організації діяльності органів прокуратури України щодо представництва інтересів дітей.

Статистичні дані щодо результатів розглядів судами справ за позовами прокурорів у сфері охорони дитинства вказують, що з 1321 цивільних справ були задоволені у позові - 1109, а лише за 47 позовами було у задоволенні позову відмовлено. За відкритими провадженнями у судах 1321 цівільних позовів (що складає 89% від загальної кількості), 87 господарських позовів (що складає 6% від загальної кількості), 75 адміністративних позовів (що складає 5% від загальної кількості). Отже, питома вага розглядів позовів прокурорів у сфері охорони дитинства у судах припадає на цивільні справи.

Підсумовуючи викладене, слід зазначити, що інститут прокурорського представництва при здійсненні судочинства не є новим і має давню історію. Його законодавче регулювання на сучасному етапі позначене певними недоліками, які потребують подальшого опрацювання та удосконалення, особливо, враховуючи вимоги сучасного реформування органів прокуратури та визначення її місця і ролі серед органів державної влади. Окрім того, права дитини в демократичній державі є основними та пріоритетними у сфері правоохоронної та правозахисної діяльності. При вирішенні питання про майбутнє закріплення правового статусу прокурора як представника інтересів дітей необхідно враховувати особливості сучасних правових реалій в Україні й багаторічну зарубіжну прокурорську практику. Це допоможе створити нормативно-правову базу, яка за всіма критеріями відповідатиме європейським стандартам.

1.2.