5.2. Основні принципи організації прокуратури України

Як уже відзначалося, основними принципами організації, або, іншими словами, організаційного устрою прокуратури є єдність, централізація і незалежність від органів державного управління і громадських організацій.

Організаційний принцип єдності має статус конституційного. Згідно з Конституцією України прокуратура нашої держави складає єдину систему, яку очолює Генеральний прокурору країни (ст.ст.121 і 122). Суть принципу єдності полягає в тому, що кожна ланка системи органів прокуратури, кожний прокурор, діючи у межах власної компетенції, виступає як представник єдиної системи прокурорських органів. Конституційна діяльність кожного прокурора складає органічну частину діяльності всієї прокуратури.

Принцип єдності проявляє себе в усіх видах і формах прокурорської діяльності. Згідно з ним прокурори усіх рівнів наділені в основному однаковими за своїм характером повноваженнями. Зокрема, прокурор району, як і вищестоящий прокурор, має право і зобов'язаний застосувати заходи до припинення будь-якого, що став йому відомим, злочину чи порушення прав громадянина. Для цього районний прокурор (як і вищестоящий) наділений правом притягнення винної особи до встановленої законом відповідальності, підтримання обвинувачення в суді, а також відстоювати у суді інтереси громадянина у випадках, передбачених законом. Принцип єдності дозволяє одну особу прокурорського нагляду замінити іншою. Нижчестоящому прокурору може бути доручено виконання (за винятком випадків, спеціально застережених у законі) обов'язків вищестоящого прокурора. У той же час вищестоящий прокурор може взяти

302

на себе виконання обов'язків нижчестоящого прокурора.

Єдність прокурорської системи виражається також в єдності мети і завдань, що стоять перед прокуратурою. Як відзначалося вище, вся діяльність прокуратури, в усіх її формах і на всіх напрямках, спрямована на повсюдне закріплення верховенства закону і має своїм завданням захист прав і законних інтересів людини, громадянина і держави; забезпечення законності у діях органів влади і управління; зміцнення правопорядку.

Внаслідок принципу єдності вся система органів прокуратури загалом, кожна її ланка і кожний прокурор функціонують на основі єдиного законодавства, під керівництвом єдиного центру в особі Генеральної прокуратури України. Вираженням принципу єдності виступає відзначена вище подібність в організаційному устрої апаратів обласних прокуратур, а також апарату Генеральної прокуратури України.

Принцип єдності, як пише В. І. Басков, є синонімом єдиноначальності [20]1, суть якого полягає в одноособовому вирішенні всіх питань, пов'язаних. із прокурорською діяльністю. Єдиноначальність у прокурорському нагляді виражається також у тому, що всі накази і вказівки вищестоящого прокурора є обов'язковими для нижчестоящих прокурорів. Вищестоящий прокурор може одноособово відмінити акт нагляду нижчестоящого прокурора. Всі прокурори очолюються відповідними прокурорами, які одноособово вирішують питання, що витікають із практичної діяльності даної прокуратури, здійснюють єдиноначальність у керівництві нею. Здійснюючи нагляд за виконанням законів, кожний прокурор самостійно і одноособово вирішує питання щодо притягнення до кримінальної відповідальності правопорушника, затвердження обвинувачувального висновку і таке інше.

Єдиноначальність підвищує персональну відповідальність прокурорів за рішення, прийняті ними, особливо, коли вони поєднані із застосуванням заходів державного примушення і обмеженням прав особи, вибором найбільш актуальних завдань прокурорської практики.

______________

¹ Див.: Басков В.И. Прокурорский надзор в СССР. - М.: Изд-во МГУ, 1991.

303

У тісному зв'язку з принципом єдності знаходиться принцип централізації системи органів прокуратури, котрий означає, що підлеглість органів прокуратури іде тільки по вертикалі: нижчестоящий прокурор підкоряється вищестоящому, а всі прокурори - Генеральному прокуророві України. Цей принцип також означає, що організаційний устрій прокуратури, оснований на принципі централізації, здатний забезпечити єдину, спрямовану із центру лінію у здійсненні прокурорського нагляду за виконанням і дотриманням законів усіма піднаглядовими органами.

Принцип централізації дозволяє забезпечити оперативне керівництво всією системою органів прокуратури, на всіх напрямках прокурорської діяльності. І разом із тим цей принцип забезпечує всім нижчестоящим прокурорам можливість звертатися у необхідних випадках до вищестоящого прокурора - аж до Генерального прокурора України - з пропозиціями і поданнями щодо питань, пов'язаних із необхідністю підтримувати здійснювані нижчестоящим прокурором наглядові заходи владними повноваженнями вищестоящого прокурора.

Виходячи із принципу централізації, вищестоящий прокурор має право видавати накази і вказівки, обов'язкові для виконання нижчестоящими прокурорами. Накази і вказівки Генерального прокурора України, що видаються на основі і на виконання законів України, обов'язкові для виконання всіма підлеглими прокурорами. Більше того, його вказівки стосовно питань слідчої практики обов'язкові для виконання слідчими органами не тільки прокуратури, але і органами внутрішніх справ, Служби безпеки і податкової міліції.

Завдячуючи принципу централізації, забезпечується надходження до Генеральної прокуратури України матеріалів і відомостей про стан законності і правопорядку в регіонах, про проблеми і труднощі, що виникають у процесі застосування законів і здійснення нагляду за їхнім виконанням. Ці дані є похідним матеріалом для прийняття рішень Генеральним прокурором України, його заступниками, іншими керівниками

304

системи органів прокуратури.

Організаційні принципи єдності і централізації системи органів прокуратури, будучи тісно взаємопов'язані, доповнюють і підсилюють одне одного.

Цей зв'язок найпомітніше проявляє себе в порядку затвердження персонального складу членів колегії і призначення прокурорів. Згідно з чинним Законом про прокуратуру України, всі члени колегій обласних і прирівняних до них прокуратур, а також заступники Генерального прокурора України, всі нижчестоящі прокурори призначаються одноособове Генеральним прокурором України. Виняток складає лише порядок призначення на посаду прокурора Автономної Республіки Крим, який згідно з чинним законодавством призначається на посаду Генеральним прокурором України за погодженням Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Вважаємо, що цей виняток не руйнує принцип єдності і централізації системи органів прокуратури України, а лише відображає особливий статус автономії.

При позитивній загалом оцінці принципу єдності і централізації в організації і функціонуванні системи органів прокуратури України, потрібно мати на увазі, що надмірне посилення принципу єдиноначальності і централізації спричиняє згортання ініціативи підлеглих, і це може негативно вплинути на ефективність їхньої діяльності [353]¹. Тим часом у наказі Генерального прокурора вказується на необхідність підтримувати і розвивати в працівників прокуратури виконавську дисципліну, добросовісне відношення до службового обов'язку у поєднанні з творчою ініціативою на

____________________

¹ Див. також: Смирнов А. Ф. Прокуратура и проблемы управления. - М, 1997. - С. 51.

305 досягнення позитивних результатів їхньої роботи [451]¹.

Вирішення даної проблеми можливе на основі поєднання принципу єдиноначальності з колегіальним обговоренням питань прокурорської практики.

Як правильно відзначив П.В.Шумський, за допомогою колегіальності досягається всебічне, професійне обговорення питань, прискорюється процес підготовки і прийняття оптимальних рішень, упорядковується управління системою прокурорських органів, забезпечується досягнення погодженої діяльності різноманітних ланок системи органів прокуратури, її підрозділів і посадових осіб [414]².

Як механізм протидії негативним наслідкам, виникнення яких може виявитись реальним у результаті надмірного посилення принципу єдності і централізації системи органів прокуратури, ми розглядаємо і висловлену нами вище пропозицію стосовно того, щоб призначення і звільнення заступників Генерального прокурора, прокурорів областей і прирівняних до них прокурорів здійснювалося Генеральним прокурором України за погодженням з Верховною Радою. Вважаємо, що такий порядок призначення і звільнення з посади названих осіб буде сприяти зміцненню керуючої ланки системи органів прокуратури і підвищенню ефективності її діяльності.

Незалежність прокуратури означає, що всі прокурори здійснюють свої повноваження незалежно від інших державних органів і громадських

¹ Див.: п. 1.3 наказу Генерального прокурора України № 5 від 5 жовтня 1998 р. «Про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України».

² Див.: Шумский П.В. Коллегиальность и ее формы в деятельности прокуратуры:. Автореферат дис. канд. юрид. наук. - Харьков, 1992. - С. 11.

306

організацій, а також органів місцевого самоврядування, підкоряючись при цьому Закону і Генеральному прокурору України.

Принцип незалежності також означає, що дія у будь-якій формі органів державної влади, органів місцевого самоврядування, політичних партій, інших громадських об'єднань або їхніх представників на прокурора з метою вплинути на рішення, яке він приймає, або перешкодити його діяльності тягне установлену законом відповідальність (дисциплінарну, адміністративну і навіть кримінальну).

Практика свідчить, що лише при послідовному і суворому дотриманні принципу незалежності прокурорів і підкоренню їх закону прокуратура здатна виконати покладені на неї завдання.

Варто відзначити, що на законодавчому рівні розглядуваний принцип організації і діяльності прокуратури одержав своє визнання з часів утворення прокуратури в Російській імперії. У той час, коли генерал-прокурор вважався «оком государьовим», губернські прокурори були «оком генерал-прокурора». А.Ф.Коні, характеризуючи дореформену прокуратуру Російської імперії та її органи на місцях, писав, що «у старому судовому ладі була прекрасна посада губернського прокурора, який знаходився в прямих стосунках із міністром юстиції (зауважимо, що на той час міністр юстиції був і генерал-прокурором), губернський прокурор, по суті своїх прав і обов'язків, був представником центральної урядової влади, висунутим в середовище місцевого самоуправління» [152]¹ (підкреслено нами - М. М.).

Але на практиці губернські прокурори не були цілком незалежні від місцевої влади і при виконанні своїх обов'язків часто відчували жорстку протидію з її боку. Як писав М.В.Муравйов, «у принципі, прокурори і стряпчі діють вільно і незалежно від інших влад... Але стряпчі не вилучені із

_________________

¹ Див.. Кони А.Ф. Приемы и задачи прокуратуры // Собр. соч. в 8-ми т. М., 1966. -Т. 4. - С. 123.

307

деякої ділової залежності від губернських правлінь; без попереднього дозволу останнього губернські стряпчі не можуть порушувати кримінальні справи, уїздні і взагалі «зобов'язані відповідати» перед губернським управлінням» [244]¹.

В іншому місці цей же автор більш визначніше вказує на розрив між тим, що було сказано в законі про незалежність губернських прокурорів, і тим, у якому становищі вони фактично перебували стосовно місцевої влади. Він писав, що «участь прокурорського нагляду єкатеринівської епохи у дійсному житті далеко не відповідала становищу, відведеному йому в законі... Насправді ж прокурорам, цим представникам «ока государьового» і стряпчим, їхнім радникам і помічникам передбачалося одне із двох: або безумовно підкорятися місцевому адміністративному начальству, і із влади, яка мала над ним контроль, перетворитися в його чиновників, або вступити з ним у нерівну боротьбу» [244]².

В аналогічному становищі знаходилися органи прокуратури і в радянський період. З одного боку, на теоретичному рівні усвідомлюється, що незалежність прокурорського нагляду від місцевої влади є необхідною умовою діяльності прокуратури по закріпленню в країні законності, боротьби з місництвом і бюрократизмом [191]³. Більше того, цей принцип отримував своє відображення в усіх правових актах, що регламентували організацію і діяльність органів прокуратури [434;436;429]⁴.

Але на практиці його, як і колись, повною мірою не дотримувались, оскільки вся влада на місцях знаходилась у руках партійних органів, а партійне керівництво правоохоронними органами поширювалось на органи

¹ Муравьев Н. В. Указ. соч. - С. 302-303.

² Муравьев Н. В. Указ. соч. - С. 314.

³ Див.: Ленин В.И. О «двойном» подчинении и законности // Полн.собр.соч. - Т.45. - С. 197-201.

⁴ Див.. Положение о прокурорском надзоре в Украинской ССР от 20 июня 1922 // СУ УССР. -1922. - С.440; Положение о прокурорском надзоре в СССР от 24 мая 1955 // Ведомости Верховного Совета СССР. -1955. -№ 9. -Ст. 222; Закон СССР «О прокуратуре СССР» от 30 ноября 1979 г. // Ведомости Верховного Совета СССР - 1979, - №19, Ст. 843, 1982. - № 49. - Ст. 935; 1987. - № 25. - Ст. 349.

308 прокуратури [406;245;103]¹.

Незважаючи на те, що згідно з Конституцією СРСР і Законом про прокуратуру СРСР, призначення прокурорів областей, міст і районів було прерогативою Генерального прокурора СРСР, фактично призначення посадових осіб здійснювалося лише за згодою місцевих партійних органів. Більш того, використання конкретної особи на посаді прокурора могло бути визнано відповідним комітетом партії недоцільним, що, як правило, приводило до відставки цього прокурора.

Завдання реалізації принципу незалежності прокуратури актуальне і зараз. На практиці воно може успішно здійснюватися лише на основі комплексних заходів. І перш за все шляхом зміцнення принципів єдності і централізації системи органів прокуратури, завдячуючи цьому, органи прокуратури на місцях при виконанні своїх обов'язків здатні діяти незалежно від органів регіонального і місцевого самоврядування, підкоряючись тільки вищестоящому прокурору. Вищестоящий прокурор у своїй діяльності щодо керівництва нижчестоящими прокурорами також діє на основі закону і його вказівки, що виходять за межі Закону, не мають обов'язкової сили.

Важлива роль у забезпеченні цього принципу належить ст.7 Закону про прокуратуру від 5 листопада 1991 р., у якій вказується, що діяльність прокуратури здійснюється під контролем Верховної Ради України. Втручання інших органів державної влади і управління, посадових осіб, засобів масової інформації, громадсько-політичних організацій (рухів) і їх представників у діяльність прокуратури за наглядом за дотриманням законів або по розслідуванню вчинків, котрі містять у собі ознаки злочинів, забороняється. Згідно із вказаною нормою Закону як грубе втручання в діяльність прокуратури належить розглядати вплив у будь-якій формі на її працівника з метою перешкодити йому у виконанні службових обов'язків чи домогтися від нього неправомірного рішення (припинити кримінальну

_______

¹ Див.: наприклад: Шамба Т.М. КПСС и органы охраны правопорядка. - М., 1979; Мураметс Д.Ф.,Шамба Т.М. Правопорядок в развитом социалистическом обществе. - М..1979; Захаров В.Ф. Социализм и правопорядок - неотделимы. - К., 1983. - С. 96-108.

309

справу, притягнути кого-небудь до відповідальності при відсутності на те законних підстав, припинити розпочату перевірку, не опротестовувати незаконний акт тощо).

Згадана норма Закону захищає прокурорів і слідчих від втручання представників влади і посадових осіб у вирішення матеріалів (загальнонаглядових, дослідчих і таке інше) і в розслідування кримінальних справ, що знаходяться у провадженні органів прокуратури.

їм заборонено давати будь-які усні і письмові вказівки щодо цих матеріалів і справ, вимагати прийняття по них певних рішень (про припинення справи, призупинення слідства або, навпаки, направлення справи до суду без достатніх для цього підстав і таке інше) [101]¹.

Певне значення щодо зміцнення гарантій незалежності прокурорів від незаконного впливу місцевої влади має положення ст.49 Закону, що стосується забезпечення призначених на роботу в іншу місцевість прокурорів і слідчих упродовж шести місяців житлом поза чергою, а також першочергове влаштування дітей в дошкільні установи і встановлення телефону. Практика свідчить про те, що матеріально-побутовий фактор може бути використаний як засіб негативного впливу на прокурорів і завдання полягає в тому, щоб звести до мінімуму вплив цього фактора.

Відзначаючи позитивну роль чинного законодавства щодо забезпечення незалежності прокурорів від незаконного впливу на них із боку інших органів, посадових осіб і громадських організацій, ми разом із тим вважаємо, що законодавство, однак, потребує вдосконалення. Про це свідчить і опитування прокурорів, проведене нами серед слухачів ІПК Генеральної прокуратури України. Близько 17% опитаних прокурорів заявили, що вони постійно в тій чи іншій формі відчувають тиск місцевої влади при вирішенні ними конкретних питань, що належать до їхньої компетенції, а 86% - повідомили, що тиск від органів місцевої влади вони

¹ Див. також: Закон Украины «О прокуратуре» // Научно-практический комментарий / Под ред. Д.М.Бакаева, Ю.М.Грошевого, В.В.Долежана й др. - Харьков, 1993. - С. 28-30.

310 відчувають епізодично¹.

Необхідність удосконалення законодавства, спрямованого на забезпечення незалежності прокурорів при виконанні ними своїх службових обов'язків, відзначається й іншими авторами [386]². Вони стверджують, що в силу своєї специфіки прокурорсько-наглядова практика нерідко здійснюється за конфліктних умов.

Через те прокурор часто зустрічається з явною або прихованою протидією, прямим або непрямим тиском на нього з боку органів влади, інших структур, які мають вплив на життя суспільства, шантажем, а часом і реальними погрозами [427]³.

Тому необхідно в Законі закріпити гарантії професіональної захищеності прокурорів, котрі забезпечили б ефективне здійснення прокурором покладених на нього функцій, його цілковиту захищеність від будь-якого протизаконного впливу.

Під гарантією професіональної захищеності прокурорів ми розуміємо систему правових засобів забезпечення справжньої їхньої незалежності і самостійності при здійсненні ними власних повноважень. Цими правовими засобами повинні бути охоплені як всі напрямки прокурорської діяльності, так і умови, від яких залежить її результативність. Вони складаються із трьох блоків.

До першого належать правові норми, що гарантують недоторканність прокурорів. За аналогією вирішення цього питання стосовно суддів, недоторканність прокурора повинна розповсюджуватися на його житло, службове приміщення, транспорт і засоби зв'язку, кореспонденцію, майно і документи, що належать йому⁴.

____________________

¹ Опитування проводилося упродовж 1995-1999 рр. Було опитано 120 міських і районних прокурорів.

² Див., наприклад: Ференц Б.В. Гарантії незалежності прокурорської діяльності потребують свого правового удосконалення // Проблеми розвитку прокуратури України в умовах становлення демократичної правової держави. - Київ, 1996. - С. 69- 71.

³ Див.: Ястребов В.Б. Правовые гарантии профессиональной защищенности прокурора // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. - 1992. - № 135. - С. 63.

⁴ Див.: Ст. 13 Закону України «Про статус суддів».

311

Прокурори не можуть бути притягнуті до кримінальної відповідальності і взяті під варту без згоди Генерального прокурора України. Згода Генерального прокурора України необхідна також і для застосування до прокурора заходів адміністративного стягнення, які накладаються в судовому порядку.

Прокурор не може бути затриманий за підозрою у вчиненні злочину, а також підданий приводу чи примусово доставлений до якого б там не було державного органу в порядку провадження у справах про адміністративне правопорушення. Прокурор, затриманий за підозрою у вчиненні злочину чи адміністративного правопорушення, стягнення за яке накладаються в судовому порядку, повинен бути негайно звільнений після установлення його особи.

У законодавчому порядку необхідно також відобразити, що проникнення до житла чи службового приміщення прокурора, до його особистого або службового транспорту, здійснення там огляду, обшуку або виїмки кореспонденції, прослуховування його телефонних розмов, особистий обшук і огляд прокурора, виїмка його речей і документів можуть проводитися тільки із санкції вищестоящого прокурора при наявності порушеної кримінальної справи.

Другий блок правових засобів забезпечення професіональної захищеності прокурорів утворюють правові норми, що визначають порядок призначення і звільнення прокурорів. Це питання вже порушувалося нами вище, проте в силу його важливості вважаємо за необхідне акцентувати увагу на деяких його сторонах.

Позитивно оцінюючи в цілому існуючий порядок призначення прокурорів, ми разом із тим вважаємо, що стосовно обласних і прирівняних до них прокурорів цей порядок потребує коректування. Вважаємо, що прокурори областей і прирівняні до них прокурори повинні призначатися на посаду Генеральним прокурором України за погодженням із Верховною Радою України. Таким чином, вони повинні і звільнятися від посади, якщо

312

звільнення здійснюється достроково у зв'язку з неналежним виконанням прокурором своїх обов'язків, здійсненням ним вчинків, несумісних із посадою прокурора та інше. Окрім того, питання про звільнення на цій підставі попередньо повинне розглядатися колегією Генеральної прокуратури України із обов'язковим запрошенням відповідного прокурора. Такий порядок звільнення був би відчутною гарантією проти суб'єктивізму, дав би можливість Верховній Раді контролювати рішення Генерального прокурора щодо цих питань.

Зміцнення правових гарантій від незаконних звільнень потребують також міські, районні і прирівняні до них прокурори, котрі нерідко опиняються в ситуації, коли незаконний тиск ззовні не компенсується адекватною підтримкою вищестоящої прокуратури. Належить законодавче закріпити, що. дострокове звільнення з посади міських, районних і прирівняних до них прокурорів визнається законним лише тоді, коли наказ про звільнення ґрунтується на рішенні колегії або атестаційної комісії. Зрозуміло, що при цьому повинна бути дотримана й інша умова - здійснення прокурором дій, несумісних із посадою, яку він посідає, або невиконання чи неналежне виконання своїх службових обов'язків [386]¹.

Третій блок утворюють засоби соціальної захищеності прокурорів. Не можна не погодитися з тим, що незалежність прокурорів багато в чому залежить від того, як розв'язані питання їхнього матеріального і соціального забезпечення. І якщо прокурор як милостині повинний просити у місцевої влади надання квартири, установки телефону, влаштування дітей до дитячого садка і таке інше, то навряд чи можна очікувати від такого прокурора дійсно неупередженого і активного здійснення нагляду і належного виконання інших, покладених на нього функцій. [408]².

_________________

¹ Див. також: Ференц Б.В. Указ, праця. - С. 70.

² Див. також: Шинд В.И. Гарантии независимости прокурора и его деятельности // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. - М., 1991. - № 129. - С. 73.