2.1. Поняття і загальна характеристика мети, завдань і функцій прокуратури

Розвиток і удосконалення правового статусу прокуратури на різних етапах існування Російської імперії, національно-демократичної держави в Україні 1917-1919 рр., Союзу РСР і Української РСР охоплюють і наявність питань, пов'язаних із завданнями, метою дій прокуратури і її функціями [238]¹.

Перш за все необхідно відзначити, що місія прокуратури як складової частини апарату, обумовлена правоохоронними функціями держави, яка розглядається в літературі як «забезпечення захисту конституційного ладу, прав і свобод громадян, законності та правопорядку, довкілля, установлених і регульованих правом суспільних відносин» [347]².

Крім прокуратури, реалізація правоохоронної функції покладена і на інші державні органи: Президента України, як гаранта дотримання Конституції, прав і свобод людини і громадянина (ст. 102), Верховну Раду України, яка здійснює парламентський контроль у межах, визначених Конституцією (п. 33 ч. ІУ ст.85), Кабінет Міністрів України (п.1 і 2 ст.116) і місцеві державні адміністрації (п.1 і 2 ст. 119 Конституції України).

У системі державної виконавчої влади функціонують різні правоохоронні та контрольні відомства (Міністерство внутрішніх справ, Служба безпеки України, Державна податкова адміністрація тощо), котрі в межах власної компетенції причетні до реалізації вищезгаданої державної функції.

¹ Див.: Мычко Н.. Давыденко Л. К вопросу' о становлении и развитии института прокуратуры в Украине // Науковий вісник ВДУ. Журнал Волинського державного університету імені Лесі Українки. Юридичні науки. 1998 рік - Вип. 11.98.-С.26-32.

² Див.'.Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. - Харьков. 2000. - С.52.

38

Що ж стосується органів прокуратури, то вони беруть участь у правоохоронній діяльності у межах власної компетенції, визначеної Конституцією України і Законом України «Про прокуратуру» з використанням засобів і методів, властивих прокуратурі.

Роблячи спробу визначити завдання і мету прокуратури, необхідно перш за все виходити із етимологічного і філософського змісту цих категорій.

В етимологічному значенні «завдання» визначаємо як «те, що вимагає виконання, розв'язання» [477]¹, а «мета» - «це те, до чого прагнемо, що треба здійснити» [477]².

У філософському значенні «завдання» - це не просто завдання, а «соціальне завдання», що робить його наближеним до сфери, яку ми розглядаємо, і воно витлумачується у цьому сенсі «як необхідність для суб'єкта (суспільства, соціальної спільноти, особи) здійснити у майбутньому визначену діяльність» [480]³, а «мета» - як «ідеальний наперед визначений результат людської діяльності, спрямований на перетворення дійсності відповідно до усвідомленої людиною потреби. Мета є безпосереднім внутрішнім спонукальним мотивом людської діяльності» [480]⁴.

У законодавчих актах про прокуратуру різних держав, котрі виникли на місці Союзу РСР, мета і завдання прокуратури формулюються по-різному.

Зокрема, згідно з ч.2 ст.1 Федерального закону «О прокуратуре Российской Федерации» нагляд за виконанням законів та інші функції прокуратура здійснює «з метою забезпечення верховенства закону, єдності та зміцнення законності, захисту прав і свобод людини і громадянина, а також законів, що захищають інтереси суспільства і держави». Разом із тим відзначимо, що таке формулювання підкреслює похідний характер функцій

¹ Див.:0жегов С.И. Толковый словарь русского языка. - М.: Русский язык, 1988. - С. 165. ^:Див..Тамже. -С.713.

³ Див.:Філософський словник. - К.: Головна редакція УРЕ, 1986. - С. 196.

⁴ Див.:Там же. - С.756.

39

прокуратури, які випливають із її мети, хоча грунтуючись на законах діалектики, між ними існує і зворотний зв'язок, тобто мета, як і завдання прокуратури, повинні відповідати функції названої системи. Мета і завдання, що виходять за межі цих функцій, є дисфункціональними і в практичному плані - нереалізованими.

Аналогічний підхід застосовано у ст.3 Закону Азербайджану, згідно з якою «мета органів прокуратури полягає у забезпеченні верховенства закону, зміцнення законності і правопорядку, захисті соціально-економічних, політичних та інших прав і свобод громадян, прав і законних інтересів держави і юридичних осіб» [473]¹, у ст.2 Закону Білорусі, що передбачає: «діяльність прокуратури спрямована на забезпечення верховенства Закону, зміцнення законності з метою захисту прав і свобод громадян, законних інтересів держави, суб'єктів господарювання, установ, організацій, громадських об'єднань» [473]² . У цій нормі мета прокуратури набирає нібито подвійного виміру, тобто, у найбільш широкому розумінні слова діяльність прокуратури спрямована на забезпечення верховенства Закону і зміцнення законності, що, у свою чергу спрямовано на захист прав і законних інтересів фізичних, юридичних осіб і самої держави.

Дещо подібно, у такій площині, сформульована мета діяльності прокуратури (без визначення її завдання) у законах про прокуратуру Киргизької Республіки [473]³, Туркменістану [473]⁴.

У законах деяких інших держав окремо сформульовані мета нагляду і завдання нагляду. Так, у ст. 3 «Мета і завдання прокуратури» Закону Казахстану, вказано, що прокуратура діє з метою забезпечення верховенства закону і зміцнення законності і правопорядку у Республіці Казахстан. Завданнями ж прокуратури вважається сприяння з її боку забезпеченню прав

________________________

¹ Див.: Законы о прокуратуре стран СНГ и Балтии. - М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, 1995. - С. 20.

² Див.: Там же. - С. 50.

³ Див.: Там же. - С. 100.

⁴ Див.: Там же. - С.137.

40

і свобод громадян, суверенних прав республіки, захисту її політичної та економічної систем, прав юридичних осіб, підвищення рівня правосвідомості і правової культури [473]¹ .

Нарешті, в чинному Законі України «Про прокуратуру» термін «мета» не використовується, хоча конструкція ст.4 цього закону дозволяє зробити висновок, що «мета» прокурорського нагляду є всебічне утвердження верховенства закону і зміцнення правопорядку, а завданням - захист від неправомірних посягань: 1) закріплених Конституцією України незалежності республіки, суспільного і державного ладу, політичної і економічної систем, прав національних груп і територіальних утворень; 2) гарантованих Конституцією, іншими законами України і міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини і громадянина; 3) основ демократичного устрою державної влади, правового статусу місцевих рад, органів територіального місцевого самоврядування.

Для того, щоб виробити власну думку щодо визначення мети і завдань нагляду згідно нового Закону України «Про прокуратуру», необхідно проаналізувати висловлювання щодо цього, які вміщено в юридичній літературі. На жаль, тут спостерігаємо велику розбіжність поглядів.

Наприклад, окремі автори завданнями прокуратури називають і забезпечення виконання законів [140]⁵, здійснення нагляду і правильну постановку боротьби зі злочинністю [320]⁶, забезпечення єдності законності, охорону прав громадян, боротьбу з правопорушеннями, координацію

¹ Див.:Там же.- С.74.

² Див.:Там же. - С. 156. ³Див.:Там же.- С.204

⁴ Див.:Там же. - С.232.

⁵ Див.:Козлов А.Ф. Основные направления деятельности прокуратуры и условия их формирования // Основные направления деятельности советской прокуратуры. - Свердловск. 1988. - С.4.

⁶ Див.:Рохлин В.И. Координация надзора за следствием и дознанием и общего надзора в предупреждении преступлений: Автореф.канд.дис.

41

діяльності правоохоронних органів [122]¹, відповідність закону правових актів і своєчасність застосування заходів щодо усунення правопорушень

[52]², встановлення єдиного поняття законності [43]³ тощо.

Як на мету нагляду окремі автори вказують на забезпечення точного виконання законів [269]⁴ , захист державного і суспільного ладу, економічної та політичної систем [299]⁵.

Ці та інші подані в літературі погляди свідчать про те, що деякі автори по суті не розмежовують поняття «завдання» і «мета» діяльності прокуратури. Між тим, правильне визначення і'х має не лише теоретичне, але й важливе практичне значення, оскільки дозволяє оптимально встановити міру відповідальності прокуратури у межах державної правоохоронної функції, подолати розхожу думку про можливості прокуратури щодо виявлення і усунення правопорушень і правочинності претензій до неї на зразок «А куди дивився прокурор?».

Свого часу ми висловили сумнів у тому, що в ст.4 Закону про прокуратуру реальна мета та завдання прокуратури сформульовані не на достатньому рівні [247]⁶ . Однак остаточний висновок може бути зроблений тільки після з'ясування того, який конкретно зміст вкладається в окремі положення цієї статті.

Безумовно, спільна спрямованість наглядової та іншої діяльності прокуратури на утвердження верховенства закону і зміцнення правопорядку принципових заперечень викликати не може, якщо виходити з ролі

_ _____¹ Див.:Козарина А.Х. Общий надзор прокуратуры в системе государственного контроля за сохранностью социалистического имущества // Контроль за сохранностью социалистического нлгущсства на предприятиях. - М., 1983. - С.43.

² Див.:Голина А.В. Работа органов внутренних дел. суда и прокуратуры по предупреждению преступности: Уч.пос. - Харьков, 1981. - С.60-61.

³ Див. :Голованцев А. К. К новой концепции прокурорского надзора // Соц. законность. - 1990. - № 1.

⁴ Див.:Петров В.О. Концепция экологического надзора прокуратуры // Соц.законность. - 1990. - № 2.-С.21.

³ Див.:Прокуратуре - новую концепцию. Соц.законность. - 1990. - № 2. - С.21.

⁶ Див.:Мычко Н.И. Цели-задачи прокуратуры, как критерии измерения эффективности ее деятельности // Питання конституційно-правового статусу прокуратури України та удосконалення її діяльності. Інститут під.кваліф. Ген.прокуратури України. - Харків, 1999. - С. 102.

42

прокуратури як одного із важливих гарантів законності, своєрідної «державної служби законності» [268]¹.

На думку В.В.Долежана, за ступінню досягнення і впливу прокуратури на їхнє досягнення мета прокурорського нагляду (мова тільки про наглядову діяльність) поділяється на два рівні. Перший рівень - це фактичне усунення правопорушення у результаті прокурорського реагування, відновлення порушених прав, відшкодування збитків, покарання порушників закону, усунення причин порушень закону і умов, які їх викликають. Другий рівень -це створення обстановки законопослушництва, непримиримості до правопорушень в трудових і інших колективах і в масштабах держави в цілому, тобто утвердження правопорядку як втіленого в життя принципу законності. «Очевидно, - цілком резонно помічає В.В.Долежан, - що для досягнення мети другого рівня втручання прокуратури недостатньо, оскільки реального зміцнення законності можна очікувати лише в результаті дії багатьох факторів» [86]².

На нашу думку, це стосується і завдань прокуратури, частина з яких може бути розв'язана безпосередніми зусиллями її органів і посадових осіб у процесі розгляду конкретних юридичних справ, а друга частина завдань загальнодержавного значення, про які йде мова в ст.4 Закону про прокуратуру, - тільки у взаємодії з іншими органами правопорядку. Звичайно, прокуратура сприяє розв'язанню цих завдань всією своєю діяльністю, але виділити її внесок у кінцевий результат практично неможливо, оскільки ці завдання тією чи іншою мірою покладені і на інші органи захисту правопорядку.

У той же час необхідно відзначити певні характерні риси мети і завдань прокуратури.

________¹ Ця образна і, треба сказати, дуже вдала характеристика ролі прокуратури подана Г.Орлюк / Див.: Орлюк Г. Прокуратура как государственная служба законности // Юридическая практика. - 1996. - № 1. - С. 3.

² Див.:Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры: Докт.дис. - М.,1991. - С.38-39.

43

Перш за все, як при здійсненні нею нагляду, так і при реалізації інших функцій, прокуратура оцінює ті чи інші дії державних органів, посадових осіб і громадян винятково з погляду виконання чи невиконання ними вимог закону. Тому не випадково, що метою прокуратури згідно з ст.4 чинного Закону про прокуратуру зазначено утвердження верховенства закону, тобто нормативно-правового акту, що має в ієрархії цих актів найвищу юридичну силу. Забезпечення в суспільстві верховенства закону зумовлює зміцнення правопорядку, який розуміємо як «стан (режим) правового упорядкування -урегулювання і узгодження - системи суспільних відносин, які складалися за умов реалізації законності» [347]¹.

У деяких проектах нового Закону України «Про прокуратуру» пропонувалось замість «верховенства закону» визначити як мету прокуратури «утвердження» верховенства права². Не заперечуючи важливості названого принципу, закріпленого в ч.І ст.8 Конституції України, вважаємо, що саме призначення прокуратури як законоохоронного органу пов'язане власне з утвердженням верховенства права. Принцип верховенства права, вперше сформульований видатним американським конституціоналістом А.Дейсі наприкінці XIX ст., має більш ширший зміст і пов'язується перш за все з дотриманням прав людини і громадянина, гарантіями їх забезпечення, демократичними принципами судочинства тощо. Названий принцип є орієнтиром у законодавчій діяльності для того, щоб у процесі законотворчості не ухвалювалися так звані «неправові закони», котрі суперечать правам і свободам особистостей. Принцип же верховенства закону визначає місце закону серед інших нормативно-правових актів, проте його сутність не лише в цьому³, вона також полягає у практичному втіленні в

__________________________

¹ Див.:Скакун О.Ф. Теория государства и права. - С.492.

² Така пропозиція, зокрема, містилась у законопроекті народного депутата України В.В.Медведчука.

³ На думку авторів коментаря до Конституції України, «принцип верховенства закону» означає

лише співвідношення закону та інших нормативно-правових актів. (Див.: Коментар до Конституції України.

К: Інститут законодавства Верховної Ради України, 1996. - С.40-41). З таким спрощеним розумінням

одного із найважливіших принципів нашого конституційного ладу навряд чи можна погодитися.

44

життя принципу законності, а цьому значною мірою покликана сприяти прокуратура.

Утвердження принципу верховенства закону стосовно діяльності прокуратури має як зовнішнє, так і внутрішнє спрямування. Своєю діяльністю прокуратура утверджує законність і зміцнює правопорядок у різноманітних сферах суспільства. З іншого боку, реалізація функцій прокуратури також повинна здійснюватися у суворій відповідності із законом.

У діяльності прокуратури поєднуються мета і завдання, які мають спільний характер і властиві окремим функціям прокуратури, враховуючи різнобічність видів її діяльності [101]¹. У цьому - істотна відмінність прокуратури від більшості інших органів соціального контролю, правоохоронна діяльність яких обмежена визначеними сферами суспільного життя.

Спроби визначити мету і завдання прокуратури здійснювалися, починаючи з 1997 р., авторами низки проектів Закону України про прокуратуру [295; 296]².

________________________________

¹ Див.:Закон Украины о прокуратуре: Научно-практический комментарий. - Харьков, 1993. - С. 15.

² Зокрема, у ст. 3 проекту Закону, розробленому управлінням з правових питань Генеральної прокуратури України, сказано, що «діяльність прокуратури спрямована на утвердження верховенства законів, забезпечення законності і правопорядку і має своїм завданням захист шляхом кримінального переслідування, нагляду за додержанням законів, представництва інтересів громадян чи держав у суді, захист від будь-яких неправомірних обмежень: 1) гарантованих Конституцією, іншими законами України і міжнародними правовими актами соціатьно-економічних, політичних і особистих прав, свобод людини і громадянина, прав корінних народів і національних меншин, реалізації народом форм безпосередньої демократії; 2) виконання своїх функцій Верховною Радою України і її органами, Президентом України. Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими органами влади і місцевого самоврядування, судами і правоохоронними органами; 3) правового режиму власності, підприємництва, антимонопольного регулювання, а також діяльності політичних партій, інших об'єднань громадян і засобів масової інформації. Прокуратура у межах своїх повноважень захищає суверенітет, незалежність України, цілісність її території, недоторканість кордонів, державну, національну, екологічну безпеку, а також бюджетну систему».

Трохи інакше сформульована аналогічна норма в ст.З проекту Закону, внесеного 18 січня 1999 р. на розгляд Верховної Ради народним депутатом В.В.Медведчуком. «Діяльність прокуратури, - мовиться в ній, -спрямована на зміцнення демократичної, соціальної, правової держави і забезпечення державної безпеки України і має своїм завданням сприяти утвердженню верховенства права, додержанню прав і свобод людини і громадянина, зміцненню законності і правопорядку шляхом підтримання державного обвинувачення, нагляду за додержанням законів, представництва інтересів громадян чи держави у суді». Неважко побачити, що тут здійснена спроба об'єднати в одній статті закону мету, завдання і функції прокуратури. У проекті Закону, внесеного 27.01.99 р. до Верховної Ради депутатом Ю.Кармазіним, вказується, що «діяльність прокуратури спрямована на зміцнення демократичної, соціальної, правової держави і національної безпеки України, маючи своїм завданням сприяти утвердженню верховенства права, додержанню прав і свобод людини і громадянина, захисту конституційного ладу, суверенітету, зміцненню

45

Аналіз указаних законопроектів показує, що їх ініціатори намагалися якомога повніше і конкретніше визначити мету і завдання прокуратури, хоча здебільшого термін «мета» зовсім не використовувався, а йшлося про спрямованість прокурорської діяльності. При цьому, як нам здається, проявлялось надмірне багатослів'я і певний максималізм щодо визначення мети і завдань, недостатньо відповідних реальним можливостям прокуратури. Часом дуже довільно змінювались категорії «мета» і «завдання».

Нагадаємо: мета - кінцевий бажаний результат тієї чи іншої діяльності, а тому за мету діяльності прокуратури повинен бути сформульований такий бажаний результат, котрий би за своїм масштабом охоплював усі завдання, що вирішуються прокуратурою.

Саме утвердження в країні верховенства закону можна розглядати як генеральну мету прокуратури.

Ця мета у якості складових елементів охоплює наступні завдання: 1) захист прав і законних інтересів людини, громадянина і держави; 2) забезпечення законності в діяльності органів державної влади і управління; 3) зміцнення правопорядку [248]¹.

Серед згаданих завдань не випадково на перше місце висунуто захист прав і законних інтересів особи. Як відзначив Генеральний прокурор України М.Потебенько, «порушення прав людини після світових і регіональних війн сьогодні є найдинамічнішою, всезростаючою небезпекою для демократичного суспільства. За таких умов і реалій життя система прокуратури не може, як дехто з політиків настоює, задовольнитися функціями «нічного сторожа», механічно позбавивши себе обов'язків забезпечення законності в усіх сферах, якщо це стосується прав людини» [281]².

_______________________________-

законності, правопорядку способом підтримання державного обвинувачення, нагляду за додержанням законів, представництву інтересів громадян або держави у суді» (ст.З).

¹ Див.:Мычко Н.И. Прокуратура Украины: роль и место в системе государственной власти. - Донецк, 1999. - С.52.

² Див.:Потебенько М.О. Прокуратура на страже прав человека // Голос Украины. - 1999. - 12 июня.

46

Правозахисна діяльність прокуратури здійснюється шляхом розгляду заяв і скарг з приводу порушень законності, здійснення перевірок виконання законів у соціальній сфері і вжиття заходів щодо усунення виявлених порушень, безпосереднього захисту прав і свобод громадян від злочинних посягань, сприяння в дотриманні законності при здійсненні правосуддя шляхом участі в розгляді справ у судах, забезпеченні прав осіб, котрі перебувають під слідством і в так званих місцях застосування заходів примусового характеру. Оскільки згідно з ч.2 ст.З Конституції України «утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави», воно, звичайно ж, повинно бути і головним завданням прокуратури, органи якої наділені реальними владними повноваженнями для захисту цих прав і свобод.

Як відомо, в цей час право громадян стосовно звернення до суду для захисту своїх порушених прав має практично універсальний характер. Але, маючи вибір, більшість громадян все ж таки віддає перевагу прокуратурі. При усіх своїх перевагах судовий порядок захисту прав має істотний недолік - він практично виключає можливість оперативного втручання для усунення порушень через сам характер судової процедури. Перевагу звертання до органів прокуратури громадяни вбачають у тому, що при звертанні до суду необхідно платити державне мито (інколи досить чимале), оплачувати юридичну допомогу адвокатів, що для більшості - не по кишені.

Закріплення захисту прав і свобод людини і громадянина, як пріоритетного завдання органів прокуратури, дозволить зробити відповідні практичні висновки стосовно обсягу повноважень прокурора, зокрема, щодо здійснення такої його функції, як представництво у суді інтересів громадян.

47

Діяльність прокуратури спрямована на сприяння утвердженню верховенства Конституції і законів України і забезпеченню дотримання прав і свобод людини і громадянина і має своїм завданням захист суверенної, незалежної, демократичної, соціальної, правової держави України.

Розглянемо тепер питання про функції прокуратури України, беручи до уваги як історію, так і перспективи ї розвитку на найближче майбутнє.

Проблема функціональної характеристики - одна із найважливіших у теорії і практиці прокурорської діяльності. Це зумовлено тим, що через функції прокуратури розкривається її соціальне призначення, роль і місце у механізмі держави. Характер функцій прокуратури визначають її тип, закономірності становлення і розвитку. Нарешті, правильне усвідомлення сутності функцій прокуратури - важливе для практики державно-правового будівництва, оскільки структура органів прокуратури формується, а механізм прокурорської діяльності функціонує відповідно до розвитку функцій прокуратури [ 49; 349; 218; 242]¹.

Незважаючи на беззаперечну важливість функціональної характеристики прокуратури, питання про її функції донині не одержало однозначного вирішення, а це може призвести до негативних наслідків прокурорської практики. З одного боку, це пояснюється багатозначністю самого терміну "функція", а з іншого - недостатньою розробкою питання про співвідношення понять "функція прокуратури" і таких близьких за змістом понять, як види і напрямки діяльності прокуратури, її завдання, функціональні обов'язки прокурорів тощо. З точки зору етимології термін

__________________________

¹ Див: Глебов А.П. Функции прокурорского надзора // Совершенствование прокурорского надзора СССР. -М., 1973. - С. 74; Скворцов К.Ф. Функции и цели системы органов прокуратуры // Проблемы эффективности прокурорского надзора. - М. 1977. - С. 7-21; Мелкумов В.Г. Функции Советской прокуратуры // Сов. государство и право. - 1980. - №11. О С. 89-94; Мудров А.Н. Проблемы реформирования прокуратуры в соответствии с Конституцией Украины // Проблеми організації прокуратури й оптимізації її діяльності в сучасних умовах. - Харків. 1997. - С.20

48 "функція" має декілька значень. Зокрема, у "Словаре русского языка" - це

робота, яку виконує орган, обов'язки, коло діяльності, призначення, роль [477]¹.

Точно таке ж визначення цього терміну (від лат. Ршісііо - виконання) наводить і Словник іншомовних слів [475]².

Поняття "функція", як видно із вищезгаданого означення, певною мірою схоже з поняттям "вид діяльності", внаслідок чого деякі автори використовують їх як цілком тотожні, що, на наш погляд, не зовсім правильно.

Діяльність - це праця, робота яких-небудь органів, осіб. Вона проявляється у фізичній і розумовій діяльності, відмінність між якими полягає,

•4

по-перше, у різноманітному співвідношенні витрат фізичної та нервової енергії, і по-друге, у самому характері предметів праці [182; 409]³.

Якщо предметами фізичної праці є об'єкти матеріального світу, то предметом розумової - інформація у широкому значенні цього поняття. Коли мова йде про інформацію як про предмет прокурорської праці, то маємо на думці не тільки сигнали про порушення законності, але й інші різноманітні свідчення, аналізовані і оцінювані прокурором у його практичній діяльності.

У межах одного виду діяльності може бути декілька підвидів, котрі відрізняються характерним набором компонентів, з яких вона складається. Вся діяльність прокурора належить до розумової праці. Однак у її межах можна виділити кілька підвидів: діяльність у виявленні порушень закону, діяльність з метою реагування на виявлення порушень, аналітичну роботу тощо.

Функція прокуратури - це теж перш за все прокурорська діяльність. І все-таки не можна ставити знак рівності між функцією і діяльністю, за допомогою якої ця функція реалізується. Поняття "функція прокуратури" ширше за поняття "діяльність прокуратури", тому що, окрім практичної

__________________________

¹ Див.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. - М.: Русский язык, 1988. - С. 701.

² Див.: Словарь иностранных слов. - М.: Русский язык, 1988. - С. 556.

³ Див.: Кухта Ф. Человек. Труд. Техника. - М., 1970. - С. 84; Шинд В.М., Михайлов В.Т. «Организация труда в районной (городской) прокуратуре. - М., Юрид. лит., 1975. - С. 6-21.

49

діяльності органів прокуратури, функція містить у собі і соціальне призначення прокуратури. Цей висновок грунтується на тому, що природа будь-якої функції ( у тому числі і прокурорської) подвійна, внутрішньо суперечлива. Як слушно відзначено в -літературі, "соціальне призначення" і "діяльність" - дві сторони поняття функції прокуратури і відсутність однієї з них не дозволяє говорити про наявність самостійної функції [ 49]¹.

Термін "функція прокуратури" часто використовується як рівнозначний до поняття "напрямок прокурорської діяльності" [45]². Це характерно не лише для наукових публікацій, але і законотворчої діяльності більшості держав - колишніх республік Союзу РСР. Власне, про напрямки діяльності прокуратури йдеться в Законах про прокуратуру Азербайджану, Казахстану, Киргизії, Туркменістану, Латвії, Узбекистану, Литви [473]³.

У Законі Естонії, як уже відзначалося, функції ототожнюються із завданнями прокуратури, а в діючому російському Законі не згадуються ні термін "функція", ні термін "напрямок". Тільки у Законі України "Про прокуратуру" ст. 5 названа "Основні функції прокуратури". Подібне формулювання було і в проекті Закону про прокуратуру СРСР, який був підготовлений вченими НДІ проблем зміцнення законності та правопорядку. Такий проект Закону нині являє лише історичний інтерес [254]⁴.

Вважаємо, теоретично невиправдано плутати поняття "функції" і "напрямки" діяльності прокуратури. У етимологічному сенсі напрямок - це лінія руху, шлях розвитку [ 476]⁵ . Це поняття не вказує на характер діяльності, тоді як термін "функція" відображає і соціальний напрямок, і характер діяльності прокуратури. Поняття "функція" таким чином, ширше, аніж поняття "напрямок діяльності", і в межах однієї функції може бути виділено

декілька напрямків. Наприклад, напрямками функції загального

____________________________

¹Див.: Глебов А.П. Указ, праця. - С. 76.

² Див.: Гаврилов В.В. Сущность прокурорского надзора в СССР. - Саратов

³ Див.: Законы о прокуратуре стан СНГ и Балтии. - М., 1995

⁴ Див.: Научная информ. по вопросам борьбы с преступностью. - М., 1992. - С. 52.

⁵ Див.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. - С. 376.

50

нагляду є нагляд за законністю правових актів, нагляд за дотриманням законів, спрямованих на охорону прав власності, про підприємництво, соціальні, політичні, інші права і свободи громадян і таке інше.

У зв'язку з цим не дуже точним видається міркування, що функції прокуратури - це «основні напрямки діяльності прокуратури, здійснювані за допомогою використання специфічних форм і методів у межах точно окреслених повноважень (компетенції)» [298]¹, оскільки у ньому змістовний бік діяльності прокуратури підмінюється її повноваженнями, котрі носять похідний від неї характер.

Зазначимо, що в проекті нового Закону України «Про прокуратуру», розробленого групою народних депутатів, уміщено перелік власне функцій, а не напрямків діяльності прокуратури.

Очевидно, найприйнятнішим визначенням функцій прокуратури можна визнати наступне. Це - «вид діяльності її органів, який обумовлюється соціальним призначенням прокуратури, характеризується визначеним предметом провадження, спрямованістю на розв'язання відповідних завдань і здійснюється у межах властивої йому компетенції» [251]².

В юридичній літературі зустрічаються різні думки стосовно класифікації функцій прокуратури. Зокрема, були спроби ототожнити її діяльність з здійсненням прокурорського нагляду. «Прокуратура, - відзначав В.П.Громов - повинна мати одну-єдину функцію - функцію нагляду за законністю» [254]³.

Справді, у сучасних умовах діяльність прокуратури здійснюється переважно у формі нагляду за дотриманням і правильним застосуванням законів. Це безпосередньо випливає із контрольно-наглядової функції держави в цілому, складовою частиною якої є система органів прокуратури

________________________

¹ Див.прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период). - М., 1994. - С. 27.

² Див.:Научная информ. по вопросам борьбы с преступностью. - Вып. 114. - М., 1989. - С.ЗЗ.

³ Научная ннформ. по вопросам борьбы с преступностью. - Вып. 128. - М., 1990. - С. 61. Таку позицію відстоювала також Л.А.Ніколасва. (Див. Николаева Л.А. Прокуратура и законность в советском государственном управлении. - Ленинград: Изд-во ЛГУ, 1978. - С.7-14.)

51

України [368]¹. Можна у принципі погодитися з Ю.С.Шемшученком, котрий вважає, що «самостійна функція нагляду за законністю може найбільш успішно здійснюватися відносно самостійною системою органів прокуратури» [407]². Тому окремі наглядові функції по суті можна розглядати скоріше як підфункції єдиної наглядової функції прокуратури. Зберігаючи усталену термінологію, що вже стала звичною для вчених і фахівців, ми пам'ятаємо по деяку її умовність.

Звичайно, не можна погодитися з ототожненням функцій прокуратури і функцій прокурорського нагляду. Вважаємо, що тоді, коли йдеться про загальний нагляд, нагляд за дотриманням законів у проведенні оперативно-розшукової діяльності, дізнання і досудового слідства, нагляд за додержанням законів у місцях застосування заходів примусового характеру, згадані напрямки наглядової діяльності прокуратури правомірно називати функціями прокуратури, оскільки вони виділені в ролі таких у Законі України «Про прокуратуру»; їх можна називати функціями прокурорського нагляду, тому що в сукупності вони складають прокурорський нагляд як особливий вид державної діяльності; нарешті їх можна назвати і галузями прокурорського нагляду, оскільки у межах названих функцій прокурори мають відмінні за характером і обсягами повноваження [357]³.

Проте діяльність прокуратури значно ширша, вона охоплює не тільки наглядові, але й ненаглядові функції, такі, зокрема, як підтримання державного обвинувачення, представництво в суді громадян чи держави у випадках, передбачених законом, розслідування злочинів, що належать до компетенції слідчого прокуратури [67]⁴.

___________________________

¹ Див.ІТацій В.Я. Роль і місце прокуратури в системі правоохоронних органів України // Проблеми розвитку прокуратури України в умовах становлення демократичної правової держави. - К., 1996. - С.20.

² Див.:Шемшученко Ю.С. Теоретичні засади прокурорського нагляду на сучасному етапі // Проблеми розвитку прокуратури України в умовах становлення демократичної правової держави. - К 1996. - С. 16.

³ Див. Спиридонов В.М. Понятие отрасли прокурорского надзора // Совершенствование прокурорского надзора в СССР. - М., 1972. - С.83-91.

⁴Див.: Давыденко Л.М. Цель, задачи, функции прокуратуры // Закон Украины «О прокуратуре»: теория и практика его применения. - Харьков, 1992. - С. 11-12.

52

Тому неприпустимо розглядати як синоніми такі поняття, як «функції прокуратури» і «функції прокурорського нагляду».

Концепція розподілу функцій прокуратури на наглядові і ненаглядові, обумовлена самим характером її діяльності, одержала підтримку вчених-юристів [86; 101]¹, хоча висловлювалася і думка про те, що, оскільки вся діяльність прокуратури носить наглядовий характер, то це повинно стосуватися і таких видів прокурорської діяльності, як підтримання державного обвинувачення в суді та участі в розробці заходів попередження злочинів та інших правопорушень, що розглядалися як характерні форми прокурорського нагляду [116; 222]².

Згідно зі ст. 121 Конституції України на прокуратуру покладаються наступні функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3) нагляд за дотриманням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за дотриманням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Встановлення переліку функцій прокуратури безпосередньо в Основному Законі є непрямим підтвердженням того факту, що система прокуратури визнана як відносно автономний державний інститут. Разом із тим це може відіграти і негативну роль, якщо в умовах змінених соціально-економічних і політичних обставин прокуратуру не можна буде наділити додатковими функціями без внесення змін до Конституції, що практично важко здійснити. У цьому значенні набагато прагматичніше вчинили творці

__________________________

¹ Див.:Долєжан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры. Автореф.докт.дис. - М., 1991. - С.22; Закон Украины «О прокуратуре». Научн.-практ.комментарий. - Харьков, 1993. - С.9 та інші.

² Див.:3озулинский А.Б. Прокурорский надзор за исполнением законов при рассмотрении в судах уголовных дел: Конспект лекций. - М.,1987; Михайленко А.Р. Совершенствование процессуальной формы при осуществлении прокурорского надзора // Научн. инф. по вопросам борьбы с преступностью. - Вып. 89. -М., 1985. - С.74.

53

російської Конституції, яка встановила, що функції прокуратури визначаються відповідним федеральним законом.

Згідно з п.9 р.ХУ Перехідних положень Конституції України «прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію досудового слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування» [423]¹.

У зв'язку із цим виникає такий критерій класифікації функцій прокуратури, як їхній розподіл на основні, тобто закріплені в Конституції, і додаткові (перехідні), які або будуть діяти до прийняття нової редакції Закону України «Про прокуратуру», або увійдуть такими до нового Закону і збережуться на невизначено довгий час, доки не будуть у повному обсязі реалізовані заходи, передбачені п. 9 Перехідних положень Конституції. Це стосується функції загального нагляду і розслідування злочинів.

Автор і деякі інші народні депутати України, які запропонували до Верховної Ради України свій проект нової редакції Закону про прокуратуру, пропонують реалізувати інший варіант розв'язання цього питання.

При вирішенні питання щодо віднесення тих чи інших функцій прокуратури до числа додаткових необхідно звертати увагу на дотримання наступних умов: 1) вимагається, щоб додаткові функції не перешкоджали реалізації прокуратурою її основних функцій; 2) важливо, щоб вони були

___________

¹ Ясинський Г. стверджує, що згідно з п. 13 Перехідних положень Конституції, за прокуратурою упродовж п'яти років зберігаються всі функції, передбачені діючим Законом про прокуратуру. (Див.: Ясинський Г. Прокурорский надзор в сфере экономики // Юридический вестник. - 1997. - № 3. - С.79). Цілком незрозуміле судження! У п. 13 Перехідних положень йдеться про збереження протягом п'яти років після прийняття Основного Закону не перших-ліпших функцій прокуратури, а існуючого порядку арешту і затримання осіб, підозрюваних у вчиненні злочину, а також про порядок проведення огляду та обшуку житла або іншого володіння особи. Пункт 9 Перехідних положень передбачає збереження не протягом 5 років, а до створення відповідних умов, не всіх, а лише двох функцій, передбачених діючим Законом «Про прокуратуру»: загального нагляду і розслідування злочинів.

54

суспільне необхідними, тобто об'єктивно допомагали посиленню основної ролі прокуратури [86; 231 ]¹.

Вважаю, що класифікація функцій на основні і додаткові дозволяє примирити прихильників радикального і м'якого підходу до реформування прокуратури та приведення її до конституційної моделі.