Законодавча влада

Законодавча влада — це одна з гілок єдиної, але роз­поділеної функціонально державної влади. Суть законодавчої влади полягає у здатності держави здійснювати свою волю, впливати на діяльність і поведінку людей та їх об’єднань за до­помогою законів і правових актів (рішень), що приймаються представницькими органами влади (парламентом, Радою).

Функції і повноваження Верховної Ради України

Верховна Рада України складається з 450 депутатів. Вибори народних депутатів проводяться раз на чотири роки в останню неділю березня за змішаною системою. Президент «припиняє повноваження Верховної Ради України, якщо протя­гом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не мо­жуть розпочатися» (ст. 106 Конституції України). Одночасно «Президент України може бути усунений з поста Верховною Ра­дою України в порядку імпічменту у разі вчинення ним держав­ної зради або іншого злочину» (ст. 111 Конституції України). Ця особливість взаємодії Верховної Ради і Президента є підставою для віднесення України до президентсько-парламентської респу­бліки. Компетенція Верховної Ради складається із сукупності функцій парламенту та повноважень, необхідних для їх виконан­ня. Функції парламенту — основні напрями діяльності парламен­ту, в яких виражаються суть, завдання і мета.

Законодавча функція — ст. 75 Конституції України. Називаю­чи Верховну Раду «єдиним органом законодавчої влади», Кон­ституція тим самим визначає її головну функцію: формування за­конів і право законодавчої ініціативи. Ряд політологів вважає, що під законодавчою функцією парламенту слід розуміти не форму­вання закону і навіть не право законодавчої ініціативи, а діяль­ність по прийняттю (ухваленню) законів, ту діяльність, у резуль­таті якої поданий на розгляд законодавчого органу текст пере­творюється із законопроекту на законодавчий акт.

Установча функція (державотворча, організаційна) — внесення змін до Конституції України, якими державними органами деякі по­сади можуть ввести або ліквідувати, змінити їх статус або структу­ру. Сюди належить вирішення питань адміністративно- територіального устрою та формування суто парламентських струк­тур. У результаті виконання парламентом такої функції створюється реально діюча система органів та посадових осіб української держа­ви. Повноваження парламенту України в межах установчої функції надзвичайно різноманітні. Сюди належать: призначення референ­думу з питань зміни території України; призначення виборів Прези­дента України; призначення позачергових виборів до Верховної Ра­ди Автономної республіки Крим; надання згоди на призначення Президентом України прем’єр-міністра України; призначення на посаду та звільнення з посади уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, голови та членів Рахункової палати, керів­ника апарату Верховної Ради України, половини складу Ради націо­нального банку України, половини складу національної ради Украї­ни з питань телебачення і радіомовлення; призначення та звільнення за поданням Президента України голови національного банку України, членів Центральної виборчої комісії; безстрокове обрання суддів, призначення третини членів Конституційного суду України та багато інших повноважень, визначених у ст.

Функція парламентського контролю — нагляд з боку Верхов­ної Ради за діяльністю виконавчої та судової влади. Найвагоміше право контролю Верховної Ради України передбачене ст. 87 Кон­ституції України, за якою Верховна Рада за пропозицією не менш однієї третини народних депутатів України може розглядати пи­тання про відповідальність Кабінету міністрів України та прийн­яти резолюцію недовіри більшістю від конституційного складу через рік після прийняття Програми діяльності Кабінету міністрів України. Саме парламентський контроль дає змогу Верховній Ра­ді України стояти на сторожі демократії. У Верховної Ради є ряд методів, за допомогою яких виконується функція: проведення комітетами слухань та розслідувань; депутатський запит; щоріч­не проведення Дня уряду в парламенті; контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення по звіту про виконання; створення тимчасових слідчих комісій для розсліду­вання з питань, що становлять суспільний інтерес. Існують різні класифікації парламентського контролю. Контроль поділяють на внутрішній (внутрішньо парламентський) і зовнішній; на попере­дній, поточний та наступний; на загальний та спеціальний.

Виділяються ще і такі функції: бюджетно-фінансова, представ­ницька, зовнішньополітична, функція міжпарламентських зв 'язків.

Існують також і непрофільні повноваження Верховної Ради. Це, зокрема: затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього; контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення по звіту про його виконання; визна­чення основ внутрішньої і зовнішньої політики; затвердження за­гальнодержавних програм економічного, науково-технічного, со­ціального, національно-культурного розвитку, охорони навколи­шнього середовища; оголошення за поданням Президента України стану війни й укладення миру, схвалення рішення Президента України про використання Збройних сил України та інших війсь­кових формувань у разі збройної агресії проти України; схвалення рішення про надання військової допомоги іншим державам, про направлення підрозділів Збройних сил України до іншої держави або про допуск підрозділів збройних сил інших держав на терито­рію України; затвердження протягом двох днів з моменту звер­нення Президента України указів про введення воєнного або над­звичайного становища в Україні або в окремих її місцевостях, про загальну або часткову мобілізацію тощо.

Верховна Рада України здійснює інші повноваження, що, від­повідно до Конституції України, віднесені до її відання.

Структура Верховної Ради України

Парламент відіграє важливу роль в управлінні країною, у формуванні її державної політики, тому його ефективна діяль­ність поєднана з наявністю власної розгалуженої структури, ро­бота якої має стати чітко скоординованою. Верховною Радою України керує голова Верховної Ради, який обирається народни­ми депутатами таємним голосуванням. Голова Верховної Ради України (ст. 88 Конституції України) веде засідання Верховної Ради, організовує підготовку питань до розгляду на засіданнях, підписує акти, прийняті Верховною Радою, представляє Верхов­ну Раду України у стосунках з іншими органами державної влади України та органами влади інших держав, організовує роботу апарату Верховної Ради; проводить засідання Ради голів фракцій і Ради голів комітетів, на яких обговорюється порядок денний се­сії. Остаточно порядок денний сесії затверджується на засіданні Верховної Ради. Голові Верховної Ради допомагають два заступ­ники, які обираються народними депутатами таємним голосуван­ням за пропозицією голови. Голова Верховної Ради України і за­ступники забезпечують діяльність секретаріату. Діяльність Верховної Ради України забезпечує секретаріат та управління справами. За Конституцією, Верховна Рада на сесії призначає ке­рівника апарату Верховної Ради і визначає структуру апарату.

За Конституцією в структуру Верховної Ради входять підроз­діли Уповноважених Верховної Ради України з прав людини, ді­яльність якого регулюється Законом України «Про Уповноваже­ного Верховної Ради України з прав людини». При Верховній Раді працює також Інститут законодавства Верховної Ради, до складу якого входить сім наукових відділів. Інститут законодав­ства веде дослідження у сфері державного будівництва, розроб­ляє важливі законопроекти і надає допомогу постійним коміте­там у здійсненні законотворчої діяльності, аналізує практику застосування законів та ефективності їх дії, формулює пропозиції удосконалення діючого законодавства, здійснює порівняльні до­слідження законодавств різних країн.

Важливими суб’єктами парламентської діяльності є депутат­ські фракції та групи, що об’єднують народних депутатів за озна­кою партійної належності або спільності політичних поглядів. Депутатські фракції у Верховній Раді утворюються виключно де­путатами за умови, що до складу кожної з фракцій входить не менш як 14 народних депутатів. Народний депутат не може вхо­дити до складу більше як однієї фракції, порядок роботи якої, умови вступу, виходу та виключення визначаються самою депу­татською фракцією (групою). Депутатські фракції та групи бе­руть активну участь у формуванні керівного складу Верховної Ради (керівництва парламенту та комітетів), визначенні порядку денного засідань парламенту та вирішенні інших питань органі­зації роботи єдиного законодавчого органу влади. Депутати у своїй діяльності формально не пов’язані рішеннями фракцій (груп), до яких належать.

З метою сприяння організації попередньої підготовки та роз­гляду питань, що вносяться до Верховної Ради, у парламенті створена погоджувальна рада депутатських фракцій (груп). Голо­вною функцією погоджувальної ради депутатських фракцій (груп) є формування проектів планів роботи та порядку денного Верховної Ради, а також повноваження вирішувати й інші питан­ня організації роботи парламенту.

Законодавчою базою постійних комітетів Верховної Ради і їх діяльності є Конституція, Регламент Верховної Ради України, За­кон України «Про постійні комісії Верховної Ради України» (4 квітня 1995 року). Верховна Рада на першій сесії приймає рі­шення про утворення постійних комітетів і обирає їх голів. Кан­дидатури голів постійних комітетів пропонує голова Верховної Ради. Заступники голів і секретарі комітетів обираються їх чле­нами. Комітети Верховної Ради здійснюють законотворчу робо­ту, готують і попередньо розглядають питання, віднесені до пов­новажень Верховної Ради (ст. 89 Конституції України). Крім комітетів, існують і такі види робочих органів парламенту, як тимчасові спеціальні та тимчасові слідчі комісії.

Законотворчий процес у парламенті

В Україні згідно зі ст.

Якщо законопроект підпадає під юрисдикцію кількох коміте­тів, то за рішенням погоджувальної ради депутатських груп (фра­кцій) визначається головний комітет. Законопроект, що не відпо­відає вимогам Регламенту Верховної Ради, разом з висновками головного комітету повертається ініціатору у п’ятнадцятиденний термін. Після попереднього розгляду у відповідних комітетах за­конопроект з їх висновками передається на розгляд Верховної Ради для прийняття рішення про включення до порядку денного сесії. Одночасно головний комітет подає висновки стосовно аль­тернативних законопроектів. Верховна Рада приймає рішення про включення законопроекту до порядку денного сесії не пізні­ше як у п’ятнадцятиденний термін. Законопроект надається депу­татам не пізніше як за 6 днів до розгляду на засіданні Верховної Ради. При розгляді законопроекту Верховна Рада заслуховує до­повідь голови або одного з депутатів головного комітету, співдо­повіді ініціаторів альтернативних законопроектів. В процесі об­говорення законопроекту, внесеного головним комітетом, і альтернативних законопроектів Верховна Рада приймає рішення про те, який з проектів потрібно взяти за основу для підготовки до другого читання, або доручає головному комітетові разом з ініціаторами альтернативних законопроектів об’єднати законо­проекти в один і винести на повторне перше читання. Кількість повторних читань законопроекту не обмежується. Після прийн­яття законопроекту у першому читанні до головного комітету на­родні депутати подають свої зауваження і пропозиції. Комітет враховує зауваження народних депутатів, висловлені на сесії і надіслані народними депутатами, повністю формулює всі статті до другого читання, які друкуються у четвертій колонці порівня­льної таблиці. Саме за ці формулювання голосує Верховна Рада при прийнятті законопроекту у другому читанні.

Законопроект, підготовлений до другого читання, розповсю­джується серед депутатів не пізніше як за 12 днів до розгляду на засіданні Верховної Ради. В процесі другого читання законопро­екту Верховна Рада проводить постатейне обговорення і поста­тейне голосування. За результатами голосування у другому чи­танні Верховна Рада може прийняти Закон, прийняти рішення про відхилення законопроекту, про повернення на доопрацюван­ня з наступним поданням на повторне друге читання, про прийн­яття у другому читанні з наступним поданням на третє читання. Як правило, у комітеті підготовку до розгляду законопроекту до­ручають підкомітету або групі народних депутатів. До їх обов’язків входить аналіз законопроекту, підготовка до прове­дення слухання, а після прийняття законопроекту у першому чи­танні — узагальнення зауважень народних депутатів, внесення поправок, підготовка порівняльної таблиці для розгляду у друго­му читанні. Всі комітети Верховної Ради, які зацікавлені у пода­ному законопроекті, подають свої думки і зауваження до голо­вного комітету. Якщо запровадження законопроекту вимагає витрат державних коштів, то в його обговоренні бере участь Ко­мітет із питань бюджету і Кабінет міністрів, їхні висновки пере­даються до головного комітету для включення їх до рекоменда­цій Верховній Раді.

Готовий законопроект передається до секретаріату Верховної Ради і вноситься на розгляд сесії. На сесії про законопроект до­повідає голова комітету або один із його депутатів. Доповідачу ставляться запитання стосовно суті статей, проводиться обгово­рення законопроекту депутатами. Процес називається першим читанням законопроекту. Після розгляду законопроекту на сесії у першому читанні комітету доручається підготувати проект для повторного першого читання або підготувати його для другого читання, включно з розглядом поправок, поданих народними де­путатами, урядом, ініціатором або іншими суб’єктами законодав­чої ініціативи. Якщо рішення, прийняті в період першого й дру­гого читань, вимагають підготовки пропозицій до третього читання, комітет стає відповідальним за підготовку остаточного тексту законопроекту. Готуючи законопроект до другого або тре­тього читання, комітет ділить всі подані поправки на категорії: ті, які потрібно схвалити, і ті, які потрібно відхилити. Всі поправки, схвалені і відхилені, виносяться на пленарне засідання. Порівня­льна таблиця до голосування у Верховній Раді готується у такому вигляді: у першій колонці друкуються формулювання статей першого читання, у другій колонці друкуються зміни і доповнен­ня, формулювання відповідних статей народними депутатами, у третій колонці друкуються висновки комітету — поправку вра­ховано, відхилено, у четвертій колонці друкуються формулюван­ня статей, прийнятих комітетом з урахуванням зауважень народ­них депутатів. На пленарному засіданні Верховної Ради поправки, відхилені комітетом, можуть ставитися на голосування на вимогу її ініціатора.

Прийнятий Верховною Радою законопроект підписується голо­вою Верховної Ради і направляється на підпис Президенту відпові­дно до ст. 94 Конституції України. Президент України протягом п’ятнадцяти днів після отримання закону підписує, беручи до вико­нання, та офіційно оприлюднює або повертає закон зі своїми вмоти­вованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради для повторного розгляду. Якщо в процесі повторного розгляду закон знову прийнятий Верховною Радою не менш як двома третинами від її конституційного складу, президент України зобов’язаний під­писати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів.

Парламент в структурі державної влади

Верховна Рада є одним із основних, ключових елемен­тів владного трикутника: Парламент — Президент — Кабінет мі­ністрів. Парламент має ряд повноважень у відносинах з главою держави, які спрямовані на забезпечення стабільності державної влади, запобігання її узурпації та можливі зловживання з боку особи, яка займає найвищу у державі посаду. Верховна Рада при­значає вибори Президента у передбачені Конституцією строки, може усунути главу держави з посади у порядку особливої про­цедури (імпічменту), встановлює факт неможливості виконання Президентом повноважень. Парламент заслуховує щорічні та по­зачергові послання глави держави про внутрішнє і зовнішнє ста­новище України, приймає рішення про направлення запиту до Президента на вимогу народного депутата, групи народних депу­татів або комітету Верховної Ради, попередньо підтриману не менш як однією третиною від конституційного складу Верховної Ради України. Верховна Рада у Конституційному суді може оска­ржити законність указів Президента, двома третинами голосів відправити у відставку, а також дає згоду на кандидатуру прем’єр-міністра.

Президент же може розпустити парламент, якщо протягом тридцяти днів не зможе провести засідання, накласти вето або оскаржити закон у Конституційному суді, має право передати на розгляд парламенту законопроекти, що розглядаються першочер­гово. Невиписаність процедури імпічменту значно зменшує мож­ливість безпосереднього впливу парламенту на президента. Разом з тим закріплене Конституцією право президента розпустити па­рламент, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії не може розпочати пленарні засідання, практично неможливо реалі­зувати. В такій невизначеній ситуації, коли ж одна із сторін не має переваги, є досить частими випадки протистояння Верховної Ради і Президента: парламент може затягнути процес прийняття законопроекту, запропонованого Президентом, а глава держави може ветувати закони Верховної Ради. З приводу Кабінету мініс­трів, то парламент лише формально причетний до формування складу уряду — на стадії призначення голови, надаючи згоду на призначення тієї або іншої кандидатури. Хоча, як правило, в про­цесі визначення кандидатур майбутніх урядовців відбуваються численні консультації з політичними силами, представленими у парламенті, з боку глави держави і з боку керівника уряду. Вер­ховна Рада також розглядає Програму діяльності Кабінету Мініс­трів та приймає рішення про її схвалення (або відхилення) і може ухвалити резолюцію про недовіру урядові (але не раніше, ніж че­рез рік після затвердження програми діяльності), а також скасу­вати прийняті ним акти. На практиці Верховна Рада не має реа­льного впливу на кадрову політику прем’єра, а, отже, і на поточне управління державою: країною править прем’єр-міністр як довірена особа Президента.

Не менш важливим завданням, що стоїть перед Верховною Радою, є необхідність консолідації і дальшого політичного стру- ктурування парламенту. Створена в результаті оксамитової рево­люції пропрезидентська більшість не була законодавче оформле­на, що негативно вплинуло на діяльність уряду. Слід продовжити нормативне оформлення статусу та повноважень і парламентсь­кої опозиції, що дало б змогу активізувати політичну структуро­ваність не тільки парламенту, а й суспільства, оживило б процес укрупнення і посилення політичних партій.

Політична структурованість парламенту залежить і від систе­ми виборів до Верховної Рад. Найпотужнішим фактором серйоз­ної політичної структурованості став би перехід до пропорційної системи виборів, що привело б до збільшення ваги політичних партій у суспільстві та зростання їх політичної відповідальності, створення у Верховній Раді коаліційної більшості, яка взяла б на себе політичну відповідальність за законодавчу політику в країні і відповідальність за діяльність уряду.

2.