ВИСНОВКИ

У монографічному дослідженні на основі аналізу чинного законодавства України та відповідних підзаконних нормативно-правових актів, а також узагальнення практики їх реалізації наведено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукової проблеми — визначення сутності та особливостей контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин, що лягло в основу вироблення відповідної концепції, а також пропозицій і рекомендацій щодо удосконалення їх адміністративно-правових засад.

Контрольно-наглядову діяльність у сфері земельних відносин визначено як таку, що здійснюється державними, самоврядними та громадськими суб’єктами, які наділені різним обсягом контрольно-наглядових повноважень з метою забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування,

підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства.

Аргументовано, що ознаками контрольно- наглядової діяльності у сфері земельних відносин є такі: 1) має власну мету — забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами,

організаціями і громадянами земельного

законодавства України, та власні завдання, серед яких: забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель; отримання об’єктивної та достовірної інформації про стан дотримання законності у сфері земельних відносин; забезпечення раціонального та ефективного використання земельних ресурсів; запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних 481

заходів щодо їх усунення, притягнення винних до відповідальності; виявлення факторів, що сприяють виникненню недоліків у сфері земельних відносин, розроблення заходів щодо їх подолання, а також накопичення позитивного досвіду з метою його подальшого розповсюдження; 2) її об’єктом є всі землі в межах території України; предметом — різні види земельних відносин; 3) здійснюється державними, самоврядними і громадськими суб’єктами;

4) передбачає наявність у суб’єктів, які її здійснюють, одного із трьох видів (груп) повноважень: контрольних, які характерні для державних органів; наглядових, які більше характерні для самоврядних і громадських органів, та контрольно-наглядових, що передбачають сукупність контрольних і наглядових повноважень одночасно.

Принципи здійснення контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин визначено як основні ідеї, положення, вимоги, що є обов’язковими для виконання її суб’єктами і стосуються всіх організаційно-правових основ їх утворення та всіх видів, форм, напрямів і методів функціонування. На підставі аналізу законодавчих актів та наукової літератури виокремлено дві групи принципів контрольно-наглядової діяльності: 1) загальні, які є похідними від принципів державного управління; 2) спеціальні, які характерні для усіх видів контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин незалежно від її суб’єкта, об’єкта та предмета. До загальних принципів контрольно- наглядової діяльності віднесено принципи законності, верховенства права, гласності, свободи, гуманізму, справедливості, рівності перед законом, участі населення в державному управлінні, відповідальності. До спеціальних принципів запропоновано віднести: науковість, плановість, систематичність,

об’єктивність, професіоналізм, спеціалізацію,

комплексність, оперативність, економічність.

неупередженість, дієвість,

офіційність, принцип взаємодії,

Доведено, що найбільшу теоретичну та практичну цінність має класифікація контрольно- наглядової діяльності за суб’єктом її здійснення, відповідно до якого доцільно виокремлювати: 1) державну контрольно-наглядову діяльність у сфері земельних відносин; 2) самоврядну контрольно- наглядову діяльність у сфері земельних відносин; 3) громадську контрольно-наглядову діяльність у сфері земельних відносин. Зазначено, що ці види контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин, які здійснюються державними,

самоврядними та громадськими суб’єктами, передбачають використання й інших її видів, а саме: парламентської, президентської, з боку органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, судових органів, громадських організацій; зовнішньої або внутрішньовідомчої контрольно-наглядової

діяльності у сфері земельних відносин; постійної або тимчасової; попередньої, поточної чи подальшої; гласної чи негласної; одноосібної чи колективної; загальної чи спеціальної; відомчої, міжвідомчої чи надвідомчої, тощо.

Встановлено, що ефективність контрольно- наглядової діяльності із забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного

законодавства України залежить від паритетного використання її основних видів (державної, самоврядної та громадської), адже применшення ролі однієї із них призводить до отримання необ’єктивної та недостовірної інформації про стан дотримання законності у сфері земельних відносин.

Розглядаючи земельні відносини як об’єкт адміністративно-правового регулювання, уявляється доцільним визначати їх не лише як особливі відносини між органами державної влади, місцевого самоврядування, юридичними особами і

громадянами з приводу володіння, користування та розпорядження землею, але й як відносини з приводу регулювання відносин у даній сфері, у тому числі щодо здійснення контролю за використанням та охороною земель, їх моніторингу, щодо дотримання усіма учасниками правовідносин земельного законодавства України, а також щодо застосування юридичної відповідальності за порушення у сфері земельних відносин та ін. Підкреслено необхідність законодавчого уточнення поняття земельних відносин шляхом включення до їх складу зазначених видів земельних відносин, які здебільшого мають адміністративно-правовий характер.

Визначено, що адміністративно-правове

регулювання сучасних земельних відносин має свої особливості. Адміністративно-правова організація використання й охорони земель в Україні містить у собі сукупність заходів щодо упорядкування системи державного управління з метою здійснення регулюючого впливу на земельні правовідносини. Органи влади від імені держави здійснюють низку функцій у сфері регулювання земельних відносин, серед яких особливе місце займає функція контролю та нагляду як основних засобів забезпечення законності у даній сфері. Наголошено, що створення ефективної системи адміністративно-правового

регулювання земельних відносин є надійним засобом забезпечення реалізації поставлених державою цілей і завдань у даній сфері, необхідною основою для досягнення загальної економічної та соціальної стабільності в державі.

Розглянуто проблему співвідношення,

розмежування і взаємодії приватноправових та публічно-правових (адміністративних) засад

регулювання земельних відносин, адже значна частина земельних відносин регулюється за допомогою адміністративного права, для якого є характерними відносини влади і підпорядкування та використання заходів примусу. У застосуванні імперативних методів регулювання виявляється тісний зв’язок адміністративного і земельного права, проте, предмети правового регулювання даних галузей вказують на їх принципові розходження. Відповідно до специфіки правового регулювання, до предмета адміністративного права віднесено регулювання діяльності державних органів

виконавчої влади у сфері управління та організації раціонального використання і охорони земельних ресурсів. Виходячи з того, що сучасні земельні правовідносини регулюються як адміністративним законодавством, так і законодавством, яке містить у собі, поряд із нормами публічного, норми приватного права, відзначається, що регулювання земельних відносин має базуватись на положеннях

адміністративного права та державного управління, насамперед у частині забезпечення контрольно- наглядової діяльності у даній сфері.

Констатовано, що в умовах реформи системи адміністративного управління, що відбувається наразі в Україні, належне забезпечення реалізації прав учасників земельних відносин та ефективне використання земельних ресурсів неможливе без створення дієвого механізму адміністративно- правового регулювання земельних відносин, який визначено як систему засобів, за допомогою яких забезпечуються впорядкування суспільних відносин, їх відповідність вимогам правових норм. Особливості функціонування механізму регулювання земельних

відносин розкриваються через його основні складові елементи, якими є мета, завдання, принципи, функції, методи та інструменти. Зазначено, що побудова дієвого, збалансованого механізму

адміністративно-правового регулювання земельних відносин має на меті забезпечення усталеного функціонування системи земельних відносин, спрямування їх розвитку на досягнення єдиних загальнодержавних цілей у даній сфері.

Обґрунтовано, що одним із найбільш важливих засобів захисту земельних правовідносин є контроль за додержанням норм чинного законодавства, виявлення порушень та притягнення

правопорушників до юридичної відповідальності, яка постає правовою гарантією законності у сфері земельних відносин і являє собою застосовування уповноваженими державними органами санкцій, передбачених адміністративно-правовими нормами, до фізичних і юридичних осіб, які порушили вимоги у сфері земельних відносин. До заходів забезпечення ефективності адміністративної відповідальності за правопорушення у земельній сфері віднесено: виявлення і усунення розбіжностей

(невідповідностей, протиріч, дублювань) у чинному законодавстві як щодо переліку порушень, за які настає адміністративна відповідальність, так і щодо формулювання самих складів правопорушень, які потребують розширення і уточнення; запровадження адміністративної відповідальності юридичних осіб за правопорушення у сфері земельних відносин, що передбачає чітке нормативне закріплення видів стягнень, які можуть застосовуватися до юридичних осіб, а також визначення порядку відшкодування шкоди; посилення відповідальності за порушення вимог законодавства у сфері земельних відносин, що передбачає посилення санкцій у разі повторного скоєння правопорушень, а також розширення кола

видів стягнень за правопорушення; впровадження заходів профілактики адміністративних

правопорушень у земельних відносинах, а також застосування відновлювальних заходів впливу у даній сфері.

Виявлено, що з метою здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, забезпечення дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, власниками землі та землекористувачами вимог земельного законодавства, ефективної реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель, а також запобігання правопорушенням у сфері земельних відносин та вжиття заходів щодо ліквідації виявлених правопорушень у даній сфері було за роки незалежності в Україні розроблено та прийнято низку нормативно-правових актів, кожен з яких має власні визначені цілі та зміст.

Акцентовано увагу на тому, що в цілому правове забезпечення контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин відповідає існуючим потребам суспільства і держави, проте, в умовах реформування земельної галузі, що потребує нових форм і методів адміністративно-правового

регулювання земельних відносин, відзначено велику кількість питань, які вимагають доопрацювання та вдосконалення.

Наголошується, що наразі в Україні існує велика кількість суб’єктів як загальної, так і спеціальної компетенції, наділених контрольними

повноваженнями у сфері земельних відносин. До

органів загальної компетенції, які здійснюють контрольні функції у сфері земельних відносин в Україні, віднесено Верховну Раду України, Верховну Раду АРК, Кабінет Міністрів України, суди, прокуратуру, Раду міністрів АРК, місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого

самоврядування. До спеціально уповноважених органів, які здійснюють управління у галузі

використання та охорони земель, належать центральні органи виконавчої влади, до повноважень яких відноситься регулювання відповідних аспектів контролю у сфері земельних відносин в Україні, — Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України,

Міністерство аграрної політики та продовольства України, Міністерство екології та природних ресурсів України, а також центральні органи виконавчої влади (та їх територіальні органи), діяльність яких спрямовується і координується відповідними

міністерствами, — Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, Державна інспекція сільського господарства України, Державна екологічна інспекція та ін. Наголошено, що система державних суб’єктів контролю у сфері земельних відносин потребує узгодження відповідно до принципів координації, субординації та

підпорядкування у взаємодії з метою реалізації загального завдання — дотримання законності і правопорядку у сфері земельних відносин.

Аналіз основних наукових досліджень і чинних нормативно-правових актів, що регулюють

контрольно-наглядову діяльність у сфері земельних відносин в Україні, дозволив відзначити велику кількість форм контролю, які використовуються при регулюванні даних правовідносин.

Найпоширенішими з них є перевірка й спостереження (моніторинг), безпосереднє проведення яких регулюється самостійними нормативно-правовими актами. Зазначено, що кожна з розглянутих форм контролю має свої особливості застосування, але у сукупності вони спрямовані на досягнення поставленої мети й реалізацію завдань контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин.

Доведено, що реалізація основних форм державного контролю у сфері земельних відносин потребує певної процедури як урегульованої адміністративно-правовими нормами сукупності послідовних та взаємопов’язаних дій, спрямованих на забезпечення реалізації контрольних повноважень суб’єктами державного контролю. Аналіз сучасних наукових підходів до визначення структури контрольних процедур, а також аналіз норм законодавства України, які регулюють порядок здійснення контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин, дав можливість відзначити, що державний контроль здійснюється в певному порядку та за відповідними стадіями, які можуть відрізнятися одна від одної за своїми цілями, завданнями, колом учасників, спектром процесуальних дій, правовими наслідками проходження стадії, але у своїй сукупності становлять єдину процедуру контролю. Виділено такі стадії реалізації процедури державного контролю у сфері земельних відносин:

1) передконтрольна (підготовча) стадія (прийняття рішення про проведення контролю, планування контрольної діяльності (визначення мети і завдань контролю, складання плану, вибір форм і методів); повідомлення підконтрольного суб’єкта про

проведення відповідного заходу контролю); 2) стадія проведення контролю (безпосереднє здійснення контрольних повноважень, закріплених у

нормативних актах, збір необхідних даних згідно з метою і завданнями перевірки; аналіз та оцінка

отриманих даних); 3) завершальна стадія

(узагальнення результатів контрольного заходу, його документальне оформлення; прийняття рішень про вжиття контрольних заходів за підсумками контролю; оскарження рішень контролюючого органу).

Аргументовано, що чинна система

адміністративно-правового забезпечення контрольно- наглядової діяльності у сфері земельних відносин в Україні знаходиться у недосконалому стані, є малоефективною через низку суттєвих вад і потребує вдосконалення та адаптації до сучасних соціально- економічних реалій. Встановлено, що одним із головних показників ефективності контрольно- наглядової діяльності є якість нормативно-правового забезпечення використання та охорони земель. Таким чином, реформування земельної галузі безпосередньо залежить від удосконалення правових норм, які регулюють контрольно-наглядову діяльність у даній сфері, зокрема, від точного визначення та закріплення правового статусу основних суб’єктів контрольної діяльності у даній сфері, чіткого регламентування форм і методів контролю у сфері земельних відносин шляхом їх систематизації, групування у відповідні стадії та етапи, законодавчого врегулювання самоврядного та громадського видів контролю за використанням і охороною земель в Україні, закріплення юридичних гарантій законності контрольно-наглядової діяльності та ін.

Встановлено, що сучасна інституціональна структура державного контролю у сфері земельних відносин характеризується відсутністю необхідної чіткості у визначенні повноважень контролюючих органів, що призводить до дублювання функцій з реалізації земельної політики органами виконавчої влади різного рівня, до повноважень яких відноситься здійснення контролю у сфері земельних

відносин. Наголошено, що вдосконалення

контрольно-наглядової діяльності має передбачати чітке визначення та розмежування функцій, повноважень та відповідальності у сфері контролю між органами виконавчої влади різних рівнів та конкретними посадовими особами. Підкреслюється, що удосконалення структури державного контролю у сфері земельних відносин, усунення існуючих дублювань контрольних функцій у діяльності органів виконавчої влади різних рівнів вимагає скорочення існуючих контрольно-наглядових органів влади і концентрації повноважень щодо контролю у даній галузі в межах Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру як єдиного органу контролю за використанням і охороною земель.

Визначено, що завдання забезпечення

ефективності контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин передбачає вдосконалення заходів щодо усунення порушень і запобігання правопорушенням земельного законодавства. До ключових завдань із вдосконалення заходів по усуненню порушень земельного законодавства віднесено посилення адміністративної

відповідальності за самовільне зайняття земельних ділянок та використання земельних ділянок без оформлення права власності, використання земель не за цільовим призначенням, невиконання

природоохоронного режиму використання земель, а також запровадження ефективних механізмів запобігання зловживанням при приватизації земельних ділянок.

Констатовано, що оптимізація системи контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин як невід’ємна складова загального процесу демократизації державного управління в Україні передбачає також і обов’язкову її децентралізацію. Відповідно до принципу децентралізації, удосконалення контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин виявляється безпосередньо пов’язаним із питаннями перерозподілу контрольних повноважень між органами державної влади і органами місцевого самоврядування та забезпечення належного громадського і самоврядного контролю у даній сфері.

Обґрунтовано, що на сьогоднішній день в Україні в цілому створено необхідну нормативно- правову базу для належної контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин, затверджено необхідні державні цільові програми, триває виконання державних програмних документів у даній сфері. Аналіз і систематизація основних джерел нормативно-правової бази України дозволили виділити два основні етапи еволюції системи нормативно-правового забезпечення контрольно- наглядової діяльності у сфері земельних відносин в Україні (1991-2000 рр. — становлення загальних засад контролю за використанням і охороною земель в Україні; 2001-2014 рр. — розвиток системи правового забезпечення контрольно-наглядової

діяльності у сфері земельних відносин), які, у свою чергу, можна поділити на окремі змістові етапи: 1) 1991-1995 рр.; 2) 1996-2000 рр.; 3) 2001-2005 рр.; 4) 2006-2014 рр.

До основних напрямків вдосконалення національного законодавства, що регламентує контрольно-наглядову діяльність у сфері земельних відносин, на сучасному етапі віднесено:

систематизацію та узгодження нормативних актів, які стосуються контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин на усіх рівнях; розвиток нормативно-правової бази у частині вдосконалення заходів адміністративної відповідальності за порушення земельного законодавства; законодавче розмежування повноважень органів державної влади і місцевого самоврядування щодо управління земельними ресурсами і здійснення контролю у сфері земельних відносин; вдосконалення норм чинного законодавства, що регулюють питання реалізації процедур контролю у сфері земельних відносин; законодавче забезпечення створення і діяльності координаційних органів щодо здійснення контролю за використанням і охороною земель в Україні, гармонізацію національної законодавчої бази щодо забезпечення контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин із стандартами Європейського Союзу та ін.

Виявлено, що загальне завдання

адміністративно-правового забезпечення контрольно- наглядової діяльності у сфері земельних відносин вимагає удосконалення адміністративних процедур контролю, оптимізації їх структури і функціональних зв’язків. Одним із найдієвіших заходів контролю за додержанням законодавства у сфері земельних відносин є моніторинг земель, що, як складова частина державної системи моніторингу довкілля, являє собою систему спостереження за станом земельного фонду з метою своєчасного виявлення змін, їх оцінки, відвернення та ліквідації наслідків негативних процесів. До основних елементів процедури моніторингу земель віднесені такі стадії: 1) підготовча (планування моніторингу, розробка технології здійснення моніторингу); 2) практична (проведення підготовки суб’єктів моніторингу, збір інформації та її попередня оцінка); 3) аналітична (обробка інформації та представлення результатів).

До основних напрямків вдосконалення системи моніторингу земель в Україні віднесено: створення єдиної системи моніторингу; вдосконалення

організаційно-правового забезпечення моніторингу — чітке визначення мети і завдань моніторингу, оптимізацію методики його проведення, визначення

основних критеріїв і нормативів для оцінки стану земельних ресурсів, нормативне закріплення основних стадій та етапів моніторингу земель; посилення координації діяльності суб’єктів

моніторингу та управління даними, забезпечення інтеграції інформаційних ресурсів; розробку та відповідне законодавче закріплення процедури участі у міжнародних моніторингових дослідженнях щодо стану земель та гармонізацію національних стандартів із міжнародними з метою входження національної системи моніторингу земель до складу міжнародних систем.